聚焦英国国家安全审查

文/孙晔 谭秋婕 编辑/王亚亚

2022年1月4日，英国《国家安全和投资法案》（National Security and Investment Act，《NSI法案》）正式生效。这标志着英国首次引入了独立的外国投资审查制度。截至2023年3月底，《NSI法案》已生效一年有余，其项下负责国家安全审查的机构——英国投资安全署（Investment Security Unit，ISU）陆续公布了16笔对英投资交易的最终结果，其中9笔交易涉及中国收购方。笔者回顾了《NSI法案》项下监管机制，对ISU公布的相关项目审查结果予以分析，并就中国投资者赴英投资的安全审查要点做出提示和建议。

《NSI法案》回顾

《NSI法案》创设了一套新的监管机制，使英国政府能够以国家安全为由对收购在英注册企业、在英开展业务或向英国销售商品和服务的海外企业或英国资产控制权的交易进行审查。申报分为强制申报和自愿申报两种。ISU对英国国家安全审查权力的行使提供行政和政策支持。ISU原设于英国商业、能源和产业战略部（Department for Business,Energy and Industrial Strategy，BEIS）项下，但英国首相于2023年2月7日宣布ISU将移至内阁办公厅兰开斯特公爵郡大臣（the Chancellor of the Duchy of Lancaster in the Cabinet Office）名下。

根据《NSI法案》，如果投资标的在英国开展的业务涉及17个特定敏感行业，投资者获得或增持该投资标的的权益或投票权，并跨越25%、50%或75%的门槛，或投资者在投资标的某一股份类别的投票获得否决权，则上述交易就应当进行强制申报（见图1）。这17个特定敏感行业包括先进材料、先进机器人、人工智能、民用核能、通信、计算机硬件、政府关键供应商、加密认证、数据基础设施、国防、能源、军用或军民两用技术、量子技术、卫星和空间技术、应急服务供应商、合成生物学、运输。

图1 投资者判断拟议交易是否应当申报英国国家安全审查

自愿申报机制则适用于：对17个特定敏感行业进行投资，投资比例低于上述投资标的权益或投票权比例门槛，但投资者通过交易将获得对投资标的策略的“重大影响”；以及对其他行业的投资，投资比例达到上述投资标的权益或投票权比例门槛，或者虽未达到上述门槛但投资者通过交易将获得对投资标的策略的“重大影响”。《NSI法案》对“重大影响”没有明确定义，但ISU在实践中对其认定的范围非常宽泛，ISU有可能结合公司治理机制、商业运营安排，例如董事席位的分配、投票安排的设定等，以认定投资者对投资标的存在“重大影响”。

根据《NSI法案》，若一笔交易应进行强制申报，在获得政府批准前，该笔交易不得交割；已交割的该笔交易是无效的，但投资人可以向政府申请效力回溯；若某一交易未进行申报，但政府认为该交易存在国家安全隐患，则其有权主动对该交易进行审查。

根据《NSI法案》，关于申报流程（见图2），投资者应向ISU提交申报申请，ISU决定是否接受申报。如申报交易不符合申报条件，或提交的信息不充分，ISU可以拒绝接受申报。ISU在接受申报后有30个工作日决定是否审查（Call-in）该交易，这30个工作日即复核期（Review Period）。若ISU决定对该交易进行审查，审查时长为30个工作日，最多可再延长45个工作日，或在与申报方达成一致的情况下延长更久，这里的30个工作日、45个工作日及可能延长更久的期限统称为评估期（Assessment Period）。ISU可以禁止、无条件或有条件批准一项交易。如果ISU认为一项交易将带来国家安全风险，其将在审查结束后公布最终命令（Final Order），该命令可能是有条件地批准交易或禁止交易。最终命令一般包含政府对该交易涉及何等国家安全风险的总结，也可能列出政府要求交易各方执行的风险隔离措施。

图2 英国国家安全审查申报流程示意

在英投资国家安全审查整体趋势

根据《NSI法案》，英国内阁大臣应当通过年报的方式对国家安全审查的申报和决定情况予以公开，第一次报告所应涵盖的期限为2022年1月4日至2022年3月31日，后续每份报告将涵盖4月1日至次年3月31日这一期间。

BEIS于2022年6月16日公布了《2021年NSI法案：2022年年报》，涵盖2022年1月4日至2022年3月31日期间的国家安全审查申报情况。根据2022年年报所披露的信息，强制申报申请共196份，其中178份被接受（其中13笔申请已进入评估期）、7份被拒绝、剩余11份在该年报披露期间内ISU尚未决定是否接受申请。自愿申报申请共25份，其中22份被接受（其中4笔申请已进入评估期）、1份被拒绝、剩余2份在该年报披露期间内ISU尚未决定是否接受申请。效力回溯申请共1份，该申请被接受。就前述进入了评估期的申请，其中3份获得了放行通知（Final Notification）。该年报披露期间内，剩余的申请还未完成审查。根据2022年年报信息，强制申报申请常见于国防、军用或军民两用技术、政府关键供应商、人工智能、数据基础设施领域。自愿申报申请则更常见于专业科学和技术活动、数据基础设施、其他服务活动、能源、计算机硬件领域。

虽然2023年年报（涵盖2022年4月1日至2023年3月31日期间）尚未公布，但ISU在官网实时公开国家安全审查交易的审查结果。自2022年7月15日第一起交易结果公布至今，该官网已陆续公开了16笔交易申报的结果，其中15笔交易发布了最终命令、1笔交易发布了放行通知。在这15笔已获得最终命令的交易中，2笔已交割交易被要求股份处置，3笔交易被禁止，剩余10笔交易获得有条件批准。从上述决定中可以看出英国政府对于在英投资国家安全审查的整体趋势。

其一，英国政府首要关注的敏感行业是半导体和军民两用技术。例如，2022年11月，ISU要求Nexperia BV（中国企业闻泰科技旗下子公司）剥离其增持的Newport Wafer Fab（一家英国半导体供应商）86%的股权。根据ISU发布的最终命令，英国政府认为这笔交易会在以下方面带来国家安全风险。首先，投资标的可能在项目场地开展复合半导体活动并研发相关技术和专有技术，这些技术的研发有可能损害英国利益。其次，项目所在地比较敏感，它位于南威尔士州集群附近，投资标的可能利用这一地理位置的优势获取南威尔士州集群的技术能力和专有技术，因此南威尔士州集群未来可能无法再参与其他涉及国家安全的项目。2022年12月，ISU禁止了工研高光（上海）半导体有限公司对英国 HiLight Research Limited的拟议收购，理由是HiLight的技术具备可以被用于开发对英国国家安全造成危险的能力。ISU还禁止了两项与潜在的军民两用技术收购有关的跨境交易。

其二，有条件批准的项目数量多于禁令项目。这表明，即使英国政府确实发现了一些潜在的海外投资交易风险，但是交易各方可采取承诺措施适当降低风险，使得交易仍有继续进行的空间。关于降低国家安全风险的承诺目前包括：限制投资者访问项目场地和获取信息、英国政府委任董事会观察员、实施信息安全措施（由英国政府批准的审计师进行审计）、就重大信息（如战略能力或资产转让事宜）予以申报。这些是目前实践中常见的补救方式，不过ISU公开的最终命令里并没有披露更多的操作细节。

其三，审查最终命令突出了ISU对知识产权评估的看重。2023年1月，ISU禁止了中国企业Beijing Infinite Vision Technology Company Ltd.与曼彻斯特大学签订的一项技术许可协议。在该协议项下，被授权人获权使用SCAMP-5、SCAMP7视觉传感技术相关的知识产权，用于开发、测试、验证、制造、使用和收购被许可产品。ISU认为，拟议交易所涉技术有军民两用用途，该等技术可能被用于国防领域，如果目标技术转让给收购方，可能给英国国家安全带来风险。这进一步表明英国国家安全审查不仅着重于典型的并购活动，也涵盖了资产收购活动，如签订技术许可协议。

对中国投资者的相关启示

为帮助中国投资者更好地应对英国国家安全审查、降低投资风险，笔者结合此前交易经验总结了以下几点建议。

首先，ISU已公布的16笔交易中有9笔涉及中资背景的投资者，占比一半以上。这9笔交易中1笔获得放行通知、2笔被禁止、6笔获得有条件的批准。虽然ISU对案件审查是个案分析、个案判定，但中资投资者在英投资确实需要格外关注国家安全审查风险。由于目前公开信息有限，很难推测已公布的交易中为何涉及中资投资者的交易占比较高。但英国政府此前曾表态，在决定是否审查某笔交易时，通常会考虑标的风险、收购方风险及控制风险。交易申报信息需披露投资者的股东、董事信息，包括姓名和国籍，ISU在审查交易的“收购方风险”时可能会关注收购方的性质和国别。

其次，禁令只是国家安全审查的一个可能结果，交易是否被批准或者禁止还需依据个案情况逐一分析。由于《NSI法案》并不要求英国政府公开所有放行通知，目前不清楚已申报交易被禁止、无条件或有条件批准的比例情况。但英国政府偶尔也会主动对放行交易予以公开，例如ISU于2022年6月决定，经仔细审查上海思尔驰企业管理有限合伙企业收购Flusso Limited（英国一家半导体公司）100%股权交易，将不再采取任何措施。

再次，投资者与ISU的互动可能有限，申报材料的准备和撰写尤为关键。《NSI法案》规定申报通过ISU的门户网站进行，并通过统一邮箱开展后续沟通。根据笔者工作经验，ISU对于申报的审查主要基于书面申报材料，交易方与ISU的沟通程度因案件而异。如交易涉及补救措施，则ISU可能与申报方有更多沟通；交易方与ISU讨论的性质和频率也可能受拟投资行业的影响而有所不同。虽然审查由ISU牵头进行，ISU也会与负责相关行业的英国政府部门（如负责军事/军民两用行业的国防部，负责人工智能行业的数字、文化、媒体和体育部）进行协商。ISU可以在接受申报后、决定是否主动审查交易前向申报方提出信息请求。例如，要求提供关于交易性质、交易各方及其所有权和/或内部文件的进一步信息。如果ISU没有发现潜在的国家安全方面的风险，ISU可能仅确认它已经接受申报并确认它不会主动审查该交易。

最后，自愿申报有助于提高交易确定性。如上所述，强制申报适用于17个特定行业。这些行业定义各不相同，并且其中一些定义存在潜在的解释空间。自愿申报是提高交易确定性的一种手段，可以避免应当但未进行强制申报情况下的潜在严重后果（包括交易无效和经济处罚）。此外，ISU可以在知悉交易之日起最长6个月内进行主动审查，但最晚不得超过交易交割后5年。自愿申报使交易各方能够在较早阶段得到ISU批准，从而获得交易确定性，避免后期出现任何“突袭”主动审查。如果投资者不清楚英国政府是否可能对拟议交易存在国家安全方面的担忧，自愿申报也为交易各方提供了与ISU对话的机会。

（史密夫斐尔律师事务所伦敦办公室合伙人Veronica Roberts及律师Sean Giles对文本亦有贡献）