新时代乡村治理过程中各行为主体的角色定位研究

王凯丽　黄湘媛

摘 要：为了全面推进乡村振兴，本文提出在以往乡村治理结构的基础上，积极引入基层政府、驻村书记、村“两委”、社会组织、乡村精英、农民等多元行为主体参与乡村治理。各行为主体在乡村治理过程中因治理理念和逻辑不同，以及对自身角色与定位认识不清，不仅出现了治理过程的越位、错位、失位等问题，而且还面临诸多困境和挑战。因此，现阶段明确各行为主体的职能，并使其各司其职、各尽其责，对于乡村振兴战略落实落地具有重要的理论价值和现实意义。

关键词：乡村治理；行为主体；角色定位；乡村振兴战略

一、问题的提出

我国乡村千差万别，乡村社会千变万化。新时代乡村按照地域可划分为东部沿海富裕地区、中西部农业型地区，按照功能可划分为一般农业型地区、部分资源型地区、资源匮乏型地区。当前要提高乡村治理效能，需要多元主体共同发挥作用。但从实践经验来看，部分乡村治理模式仍体现为单一主体治理模式。而随着城镇化、市场化的不断加快，这种治理模式的弊端逐渐显现。要想破除这些弊端，乡村社会就必须倡导多元主体治理模式。但多元共治可能会因各行为主体的角色定位不明晰，出现职能管理的越位、失位等问题。因此，明确乡村治理过程中各行为主体的职能与角色，对于形成良性互动治理格局具有重要意义。

二、新时代乡村治理的行为主体构成

现阶段，乡村治理过程中存在基层政府、驻村干部、村“两委”、社会组织、乡村精英、农民等六大行为主体。各行为主体在乡村治理过程中发挥的作用直接决定着乡村治理效果，明确各行为主体的职能具有一定的现实意义。

（一）基层政府

基层政府有两大职能。一是提供公共服务。如在农民就业方面，要实时摸底乡村情况。对于脱贫户，可为其安排财政专项资金扶持或安置村内公益性岗位；对于普通村民，可为其开设农产品生产技术以及生活技能培训课程。在加大公共产品供给方面，以财政资金补贴和优惠政策鼓励企业生产，扩大公共服务的提供规模。同时，加强与民间组织合作互动，建立政府、市场、民间组织分工明确、功能互补的服务供给模式，充分发挥行政机制、市场机制、志愿和互助机制等优势，共同满足农村居民的需求。二是维护村民自治权。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。因此，基层政府在乡村治理过程中要减少行政干预，以提供公共服务为核心，维护村民的自治权。

（二）驻村干部

驻村干部，指从县级以上各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部人员中选派到村担任党组织负责人的党员。中央和国家机关部委、人民团体、中管金融企业、国有重要骨干企业和高等学校，每个单位要向定点扶贫单位至少选派1名第一书记，为基层作出示范。驻村干部的主要职责有以下两个方面。一是分担基层政权责任。驻村干部要站在维护村庄整体利益和村民自身权益的立场上，健全民主选举和民主管理制度、规范民主决策和民主监督制度。二是推动强村富民。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面，既要及时掌握农民生产生活情况，又要组织他们开展生产，还要积极利用新兴方式帮助农作物扩大销路，帮助农民增收致富。

（三）村“两委”

村“两委”作为乡村治理的重要主体，其日常职责主要表现在两个方面。一方面，在乡（镇）政府领导下，协助处理好上级制定的考核任务，并以地域为界限形成多个行政小组，积极有序开展和完成乡村各项公共事务。另一方面，根据村民自治章程或村规民约，认真处理村庄常规工作，及时调解村民之间的冲突和纠纷，并在掌握村民实际需求基础上主动向乡（镇）政府报备具体情况，同时要根据村民大会决议提供相应对策与建议。具体来讲，理论层面要加强民主思想宣传、创新基层管理体制，实践层面要拓宽基层干部选拔渠道，引导和吸引乡村能人、精英加入基层队伍。要注意处理好村党支部与村委会之间的关系，以村民（代表）會议、村民理（监）事会等为有效监督载体，实现乡村真正意义上的“善治”。

（四）社会组织

社会组织分为内生性组织和外生性组织。内生性组织是利益共同体基于地（血）缘关系、共同利益追求及情感兴趣需求，在原有自治组织外自发组成的民间团体，如村务监督委员会、村民理事会、农民专业合作社等。外生性组织是某类功能性群体为实现特定目标而通过社会分工建立起来的社会集体，如工厂、企业、医院、学校、商店等。社会组织的主要职责有以下两个方面。一是维护村民合法权益。既要建立健全相关规章制度，推进乡村治理网络化，又要采取集体商议、民主决策等方式，代表村民行使权利和发表意见。二是提供社会公共服务。既要针对特殊人群提供生活关怀、能力提升、心理调节、资源对接等服务，又要有效利用社会资源，充分发挥专业服务优势，提高服务效率和水平。

（五）乡村精英

乡村精英分为内生型和外来型两大群体。内生型是指植根于乡土社会、通过流转闲置和抛荒土地形成规模经营，并对村庄公共事务有所贡献的新型职业农民。外来型是指政府引进的具有高学历、高超技术的人才或心系乡土、有公益心的社会能人。乡村精英主要职责有：一是广泛收集民情民意，代表村民向上级政府提出诉求和观点；二是发挥软性治理作用，协助村“两委”调解矛盾、处理日常事务等；三是利用自身知识技能、名誉声望发挥监督和指导作用，及时纠正村“两委”的不合理行为。如新型职业农民在某些地区担任村干部（即村干部中农化）；大学生村官积极宣传惠农政策，推广农业科技知识，逐渐成为基层干部队伍的骨干；新乡贤利用乡村各项资源、政策等发展乡村经济，又因身处熟人社会可积极化解村民矛盾。

（六）广大农民

农民在乡村治理过程中既是治理对象，又是治理主体。一般来讲，治理主体身份确定的重要标志是具有主体意识。如家庭联产承包责任制就是在农民以自主意识为指导、以自身利益为驱动、以自身行动为基础的前提下推行的。实际上，乡村治理在某种意义上代表着农民利益与农民意志。所以，政府要尊重农民首创精神，维护农民的政治和经济权利。现阶段，各行为主体都在追求自身利益最大化，从而减少了农民发声的渠道。为此，农民要运用法律武器来维护自身权益，积极行使参与村级事务管理的话语权。同时，基层干部也要充分尊重农民的意愿和选择，并拓宽农民发声渠道，为农民主体性发挥留出一定的空间。

三、新时代乡村治理过程中各行为主体的角色定位

因村庄内部结构及区域特征差异，乡村治理成效同预想治理效果具有一定差距。因此，各行为主体在遵循新时代新标准新要求的前提下，要考虑乡村现实情况，从而决定自身该如何发挥作用，避免多元行为主体导致的“打太极”现象发生。

（一）基层政府——公共服务者

基层政府作为直面群众的“第一线”，基层干部作为群众的“服务员”，不仅要按时完成和积极应对上级政府安排的各项任务以及相应考核，而且要确保村民的合法权益和切身利益得到保障。但由于基层政权逐步下沉到村，导致村民委员会的自治权受到影响进而出现“行政化”现象。原因有二：一是政府利益与农民利益脱节，二是上级政府的附加任务繁重复杂。为此，基层政府可以从两方面着手。一方面，要在摸清村民需求的基础上，发挥好主导作用，明确自身职能，并下放权力、减少干预，向“发展型”政府转变。具体来说，一是根据乡村自然特征、资源优势，优化特色产业结构；二是健全和细化各项规章制度，完善激励和保障机制；三是制定招商引资优惠政策，吸引优质企业落户。另一方面，要转变行政观念，专注处理职责范围内事务，并运用信息化技术开展在线政务，向“服务型”政府转变。一是加强对村干部的指导和监督，遏制霸凌腐败、黑恶势力等现象；二是解决好惠民政策的落地问题，杜绝政策落实出现造假现象；三是加强和完善农业生产设施和基础设施建设，解决村民基本生活生产问题。

（二）村“两委”——组织协调者

村“两委”作为乡村治理的重要主体，在治理过程中，不仅要充分考虑当前基层民主自治发展实际，而且要协调处理好各项具体事务。然而，由于部分乡（镇）政府的过度干预和权责界限不清，村“两委”在乡村治理过程中不仅无法履行自身职责，而且难以满足村民对公共服务的多样化需求。同时，部分村“两委”故意模糊自身角色，擅自决定处理重大村务，导致村民合法权利被侵犯。为此，当前基层民主自治要建立短期和长期目标任务。从短期来看，应从三方面入手：一是政府要通过派送第一书记加强对村“两委”的指导，并在村“两委”与第一书记之间建立起“协作”和“共治”的紧密联系；二是坚持村党支部在乡村治理过程中的领导核心地位，发挥村党支部对村民委员会的支持保障作用；三是建立村务监督委员会、健全村务管理监督机制，强化基层民主管理、提升服务效能。从长远来看，主要是加强村级组织后备干部的培养，其不仅要到党校等单位学习党的方针政策，还要去职业院校学习各项技术等。

（三）驻村干部——中介代理者

地方政府通过驻村干部将国家意志与村民诉求相关联，所以驻村干部就成了国家和村民之间沟通的桥梁，扮演和发挥着中介的角色和作用。但受经济环境、交通条件及生活方式等因素制约，驻村干部在处理上级交办的任务时，或采取有选择性的处理方式，或直接交由村干部代理执行，导致出现人员流动性、驻村暂时性以及各项举措无法有效落实等问题。因此，从驻村干部自身来看，一方面，要扎根乡村、深入乡村实地调查，并针对乡村具体情况构建专门发展模式；另一方面，要树立“三在村”服务意识，落实好入户走访工作，帮助农民就业创业。从基层政府来看，一方面，要提高驻村干部选派质量、严格坚持选人标准，真正将想干事、能干事、干成事的干部选用起来，并采取动态调整方式加强监管；另一方面，要加强表彰奖励工作，既要设立驻村干部岗位津贴，保证其在村工作期间的收入不低于原单位的收入，又要在综合评价驻村干部带领下的村“两委”建设及工作绩效的基础上，从职级和职务方面嘉奖表现突出者。同时，还要完善驻村干部考核机制，出台驻村干部双向考核办法。

（四）社会组织——代表沟通者

社会组织在乡村治理过程中发挥着协调各方利益、整合市场资源、承担公共事务以及打通社会关系等作用。但在实践中，社会组织存在必须寻求政府支持和帮助以维持发展的问题。原因有两个方面。一是尚未制定专门的社会组织法律法规。由于社会组织的社会地位缺乏法律保障，参与公共服务的权利和义务缺少具体规定，所以其在乡村治理过程中的角色定位模糊。二是社会组织自身发展动力不足，参与乡村治理的广度和深度有待拓展。因此，一方面，要根据社会组织参与乡村治理的需要，制定地方性法规，从而为保障社会组织自身发展和参与公共服务提供法律依据。另一方面，要积极寻求政府和企业的支持。政府可从政策、人力、管理等方面给予引导和支持。企业则可以合作形式从物力、财力、项目等方面进行支持和帮助。此外，社会组织还要精心打造品牌项目，进一步提高自身知名度和公信力；要通过提供营利性服务等途径，增强自身造血功能。

（五）乡村精英——利益表达者

乡村精英凭借其拥有的政策解读优势、市场动向优势、人才技术优势、社会资本优势以及综合影响力优势，日渐构建起国家、社会与民众之间的互动关系，并通过发挥独具特色的“利益表达式”作用，维系着乡村社会的和谐及稳定。但目前我国乡村精英流移现象严重，基层政府要加强对乡村精英的培育，给予其参与乡村治理的机会。具体来说，要从外在推力、内在引力以及本土培育三方面入手。首先是外在推力。政府要出台相关政策，健全精英回乡保障机制，并不断完善创业扶持、养老保障等政策。其次是内在引力。要进一步完善乡村基础设施建设，为精英提供基本公共服务保障和生产专项政策优惠，吸引精英群体返乡。最后是本土培育。一是在一定范围内，建立和发展参与乡村治理的专门组织。如乡贤理事会通过制定具体制度和行为准则，明确新乡贤在参与乡村治理过程中的职责权限。二是发挥乡规民约、家风家训，以及邻里关系、特定社会结构等非正式制度的作用，利用鄉村熟人社会特性和新乡贤言传身教的示范作用，引导广大村民自觉将传统美德内化于心、外化于行，从而规范村民的日常行为和处事方式。

（六）广大农民——主动参与者

无论是过去还是现在，农民始终在我国人口中占绝对优势并极具主动创造性。但受诸多因素影响，部分农民主体地位缺失，主体作用没有充分发挥出来。首先是政治方面。受我国传统宗族文化、宗法制度和伦理观念等影响，一些农民缺乏独立性、自主性和能动性。因此，一方面，要健全基层民主自治制度，并通过丰富基层民主形式，巩固和提高民主自治效能；另一方面，要引导和帮助农民明确主体地位、树立主人翁意识以及提高综合素质和政治参与能力，确保其充分发挥自我管理的自觉作用。其次是经济方面。乡村发展相对缓慢、人口流失严重。因此，一方面，要实施倾斜性的利农惠农政策，积极争取各种专项资源，持续增强农民的获得感、幸福感和安全感；另一方面，要开展技能培训和农业职业教育，大幅提高农民的综合素质和生产经营水平，培育新型职业农民。最后是社会方面。农民缺乏有效畅通的利益表达渠道。因此，既要拓宽表达渠道，让农民针对相关政策提出意见和建议，又要积极赋予农民更多话语权，促使其参与到乡村治理中。

四、结语

本文探讨了新时代乡村治理过程中基层政府、驻村干部、村“两委”、社会组织、乡村精英、农民等六大行为主体的角色定位、作用发挥及相互关系，一方面，旨在为新时代乡村治理体制改革和创新提供具体方向和可行路径；另一方面，为推进乡村治理理论和实践的深入研究提供内在动力。同时，为进一步提高乡村治理效果、促进乡村可持续发展、早日实现农业农村现代化奠定了组织基础和社会基础。

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[责任编辑：王芳玲]

基金项目：广东医科大学博士学位科研启动基金项目（4SG23220G）；广东医科大学党的建设研究课题（GDMUD2022016）

作者简介：王凯丽（1993—），女，山西吕梁人，讲师，博士，研究方向：中共党史、基层治理。

通信作者：黄湘媛（1994—），女，广东东莞人，助教，硕士，研究方向：文化、品牌和广告。