行政争议实质性化解工作的难点问题及立法建议

石娟 潘基俊

自2019年最高检部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动以来，至今已历时四载。截至2022年12月，各级检察机关全方位推进行政争议实质性化解工作，共促进行政争议实质性化解3.3万余件。本期行政检察栏目通过对检察机关开展行政争议实质性化解的理论基础和实践情况的梳理和论证，深入展现检察机关开展行政争议实质性化解的质效，并提出行政争议实质性化解的立法建议和优化思路。

摘 要：近三年，全国各级检察机关共实质性化解行政争议案件3万余件，较为集中地展现了检察机关开展诉源治理的成果。但化解工作中也存在不少问题，进一步凸显出当前实质性化解的内涵尚不够明晰，行政争议实质性化解的职能、定位和效力尚需立法明确。建议在相关法律中明确规定检察机关开展行政争议实质性化解的法定职权，明确规定化解文书的效力，以及建立行政機关履行化解协议后的责任豁免制度。

关键词：行政争议实质性化解 法律依据 立法建议

一、行政争议实质性化解的内涵

行政争议或行政纠纷的本质是行政相对人认为行政机关行使权力的行为侵犯了其合法权益而发生的争议，故行政争议实质性化解应当明确行政争议的成因和关键，并且以恢复行政相对人被行政权侵害的合法权益为中心。［1］彻底解决型观点主张，“争议实质性解决就是当事人之间的矛盾得到了真正地解决，没有留下后遗症，当事人服判息诉，且通过案子处理明晰了处理此类案件的界限”［2］；“纠纷的实质性化解意味着纠纷得到妥善性、一次性、迅速地解决”［3］；多元效果论提出，“完整意义上的实质性解决应当是指法律、经济与社会等方面的效果达成了良性互动，个案正义、经济正义与社会正义达成了统一均衡状态”［4］；“行政争议实质性化解应涵盖三个方面：行政相对人合理的诉讼请求得到正当回应，行政机关的行政行为得到合理合法的裁判，以及社会秩序恢复到正常状态”［5］。

本文认为，行政争议实质性化解，是指人民检察院在办理行政检察监督案件时，通过加强调查核实，针对申请人在诉讼中的实质诉求以及行政争议产生的基础事实，采用多种方式促进和解，使行政机关在行政管理活动中与行政相对人及利害关系人之间产生的争议得到实质性处理。该定义系对《人民检察院行政争议实质性化解工作指引》第2条的学理化阐释，同时一个重要的特征是将促成和解作为化解的法定方式。在实务中，通过提出再审检察建议、抗诉、检察建议、公开听证、促进和解、司法救助、心理疏导等方式，只要使行政实体争议得到实质性处理，都被视为实质性化解。但也应该看到，提出抗诉、再审检察建议的目的是再次启动审理程序，本身并不具有程序的终局性和实体权利义务的确定性，而向行政机关发出检察建议被视为参与社会治理或行政机关违法行为监督的一部分。心理疏导、公开听证、司法救助是检察机关化解争议的手段，采用了这些手段并不意味着行政争议真正得到了实质性的有效解决。“实质性化解行政争议首选通过和解、调解解决争议问题”［6］，“实质性化解的实质是促成和解”［7］。“严格意义上的检察机关化解行政争议活动，是指促成双方和解，而不是指检察建议、抗诉等常规性的监督活动，也不包括法院对抗诉案件的再审调解”［8］。检察机关在行使诉讼监督权之外，促成双方自愿达成和解，该过程中起决定性作用的仍然是行政机关行使公权力和当事人的私权利处分，因而促成和解在本质上仍属于权利救济范畴。当前，学界大多数人的观点认为促成行政争议和解活动不属于司法机关履行司法职权，因为促成和解既不能归功于检察职权的必然后果，也不是检察机关行使监督职权的法定路径和方式。但这种认识不利于行政争议得到实质性化解，也不利于最终确定检察机关开展行政争议实质性化解的效力。以实质性解决行政争议为己任的行政检察监督［9］，应当将促成和解作为检察监督开展行政争议实质性化解的法定方式和主要方式。

二、检察机关开展行政争议实质性化解工作中的难点问题

（一）检察机关化解争议的法律依据有待明确

新修订的行政诉讼法将化解争议作为立法目的进行规定，但促进行政争议的实质性化解这一字眼并未出现在行政诉讼法之中。当前，复议机关、审判机关和检察机关都在推行行政争议的实质性化解工作，但在实践中检察机关面临无法可依的困境比较突出。其中，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条规定了复议阶段的调解，行政诉讼法第60条规定了审判阶段的调解，对检察机关是否可以开展化解工作，法律并未明确授权。一段时间以来，检察机关推行行政争议实质性化解主要依据一系列的政策文件。2019年11月，最高检下发《全国检察机关“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动实施方案》，决定自2019年10月至2020年12月在全国检察机关开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。专项活动结束后，行政争议实质性化解转入常态化开展阶段。2021年党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）强调，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。”2021年8月，最高检出台了《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》），对检察机关参与化解工作的案件范围、开展方法、工作机制、化解标准等内容进行了明确，但该指引的效力层级较低，因对检察机关化解行政争议的时间节点、具体案件类型、相关材料提供、化解结果反馈等程序方面都还没有明确，实务执行难以统一。总体上，在开展行政争议实质性化解工作中法律的空白、规定层级不够等问题制约了检察机关化解职能的发挥。

（二）检察机关化解工作规范有待进一步完善

《工作指引》对检察机关参与化解工作的案件范围、开展方法、化解标准、工作机制等内容予以明确。但在实践中，开展行政争议实质性化解工作仍存在不规范的问题。

1.案件范围被任意扩大。《工作指引》第6条明确了检察机关化解案件的重点，但实践中显然早已突破了上述规定。一是检察机关在程序前端大量参与行政争议化解工作，依托工作机制，在相关部门的商请之下，协助复议机关化解潜在之诉，协助人民法院化解过期之诉。这类案件类型虽在《工作指引》中征求过意见，但并未在《工作指引》中予以明确。且有部分检察机关参与人民法院的化解工作早已突破了过期之诉的限制，对部分已进入实体审查的案件也参与开展案件化解。二是检察机关在参与非诉执行程序化解遗落之诉的过程中，也突破了政策限制，还有的检察机关直接参与尚处于行政程序中的案件化解。因上述案件并未列入化解范围，也不属于检察机关依法受理的案件，在实践中就易产生检察权随意延伸，干涉行政权和审判权的质疑。三是对于部分非裁量性行政决定仍采取和解方式化解。行政行为根据行政机关是否具有裁量权可以划分为裁量行政行为与羁束行政行为。行政检察以诉讼监督为基石的工作格局决定了检察机关可开展化解工作的行为类型是受限的。行政诉讼法第60条明确规定，人民法院审理行政案件不适用调解，对行政补偿、赔偿以及行政机关依照法律、法规规定行使自由裁量权的案件可以调解，实践却存在大量不是裁量行政行为，通过调处的方式进行了化解工作的案件。

2.化解标准不易掌握。行政争议实质性化解工作最基础的问题是如何确定争议得到了实质性化解。化解标准不仅关系到争议化解的质效，更是检察人员在开展行政争议实质性化解时价值追求的重要指引。现有的判断标准主要体现为法理层面的标准，一般是以行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理，申请人的实质诉求得到满足，在诉讼、监督程序终结后没有再启动新的法律程序，即以获得实质性终结为标准。如何界定实质处理和实质性终结的标准并不易掌握。《工作指引》第24条进行了具体列举，明确了行政争议实质性化解的标准，但上述标准在具体形式上不易体现。如以和解为标准，检察机关因促成了和解终结了相关工作，假如申请人后续又再反悔，随之又启动新程序上访或者起诉，检察机关应如何應对。还有，在化解工作中存在申请人诉求完全不合理不合法的情形，只有经过释法说理说服申请人承诺息诉罢访，如其签署承诺书满足《工作指引》规定的化解标准后，申请人未能真正的息诉罢访，检察机关又应如何应对。

3.多元化解机制不健全。为确保化解成功率，实践中相关部门进行了有益的尝试，如引进社会力量加入行政争议实质性化解队伍，成立行政争议实质性化解中心、矛盾调解小组等等，不少地方建立了类似机制。实践中，对于相关人员的选拔、介入化解的时间点、化解工作开展的具体形式、程序设计、经费保障、工作成果等方面仍需进一步完善。

（三）双方当事人对化解效力存疑虑

行政争议各方对检察机关进行行政争议实质性化解工作的意义和作用认识不足，接受化解的意愿不够强烈。一方面，有的申请人认为检察机关、审判机关、人民政府都是代表公权力，不会真心代表申请人并为其说话，对检察机关是否真能化解争议多持怀疑态度和不信任。部分行政相对人更多的只是希望官司能打到最高司法机关，尽可能地引起上层领导关注，在地方司法机关只是依法定程序走个流程，并不期待在基层解决问题。同时，个别行政相对人在自行与行政机关沟通时又不合理地提高诉求，使得检察机关化解工作陷入僵局。另一方面，行政机关对检察机关参与化解工作有疑虑。部分行政机关认为案件已经在审判阶段取得了胜诉结果，现在检察机关再来介入就是多此一举，将检察机关介入行政争议化解视为对其职权的干涉，并存在争议化解后可能被追责的顾虑。部分行政机关认为人民法院的裁判是具有确定力和执行力的，其权威性和信服程度高于检察机关。部分行政机关担心因检察机关的介入而拔高申请人的心理预期，使得矛盾化解难度加大而对检察机关有不配合的情绪。另外，因其裁量空间有限，行政机关已在政策范围内给当事人提供了最佳化解方案，再进一步让步的空间不大，故有的行政机关认为在已经经过行政程序、复议、审判之后，再在检察监督阶段又依原方案走一遍程序的意义不大。

（四）存在过分强调化解却忽视法治目标实现的风险

解决行政争议和监督行政机关依法行使职权均是行政诉讼法第1条规定的立法目的。近年来，检察机关对化解工作的重视，监督工作易走向为了化解而忽略监督，甚至将化解争议作为行政检察监督首位目标的极端。具体体现为办案时注重政治效果和社会效果，忽略法治效果。一是为了息诉而建议或者劝说行政机关给与申请人法外利益，检察人员变成了申请人的“代理人”，而不是在客观公正、坚守法治底线的基础上进行化解。又或者，为了化解案件说服行政相对人对行政机关的违法行为不起诉或者在行政相对人起诉后动员其撤诉。再或者，为了化解建议或劝说行政机关对违法行为不处罚、不追究，建议其花钱买平安、保稳定。二是为了化解而过度强调和人民法院、行政机关之间的合作、联动，但在一定程度上放弃了监督、制约，忽视法律监督机关的宪法定位。

三、完善检察机关开展行政争议实质性化解的相关立法

当前司法实践样本已经非常丰富，要进一步推进该项工作，完善行政争议实质性化解的实际效用，亟待在立法上完善检察机关开展行政争议实质性化解的职权、职能，明确化解工作的效力。待法律对这些重大问题予以明确后，检察机关修改完善相关的工作规范，实践中更规范地行使化解职权便名正言顺，有法可依，进退有度。

（一）明确检察机关具有行政争议实质性化解的法定职权

行政争议实质性化解不应成为一项临时性的检察工作举措，须在行政诉讼法中有明确的定位，在检察职能中有独立的地位。对于行政裁判确有错误，通过抗诉或再审检察建议等方式监督并不能推动争议实质性化解的，以及对于行政行为存在违法和瑕疵等情形的，通过向行政机关发出检察建议的方式监督不能促进案结事了的，应当赋予检察机关灵活处置的权力。建议在行政诉讼法中规定，“检察机关办理行政诉讼监督案件，应认真审查实质性化解行政争议的可能性，可以通过促成和解等方式解决行政争议”。并在人民检察院组织法第20条人民检察院行使的职权中增设一项，“依法开展行政争议实质性化解工作”。

（二）明确化解文书的效力

化解的效果依赖于化解程序的规范性和化解文书的严肃性，法律应明确化解文书的表现形式和效力。应当规范检察机关依法履职作出的化解文书的法律名称，便于名正言顺地赋予履职结果的效力。建议在行政诉讼法中规定，“检察机关开展行政争议实质性化解促成当事人和解的，应当依法出具检察化解书”。

（三）建立化解责任豁免制度

建立化解责任豁免制度旨在解决行政机关参与协调的积极性不高和可能担责的问题。行政行为具有公定力，且被人民法院判决确定为有效的行政行为后，检察机关要激活行政机关对该行政处理的休眠状态，行政机关的积极性自然不高。当前，行政机关在化解中常表示“法院怎么判我们就怎么办”“法院判多少我们给多少”，胜诉的行政机关不愿跳出既有决定和裁判，行政争议在检察监督阶段便难以得到最终化解。同时，如果行政机关置原判决于不顾，采实质正义的立场重新作出行政行为或接受检察机关的化解方案或意见，行政机关或相关人员反而要承担被问责的风险。要充分调动行政机关参与化解的积极性，首先要解除行政机关此项后顾之忧。必须明确行政、诉讼与检察监督的关系，明确行政争议实质性化解文书应具有豁免行政机关不履行化解前相关法律文书的效力。建议在行政诉讼法中规定：“检察化解书中所确定的各方义务与先前的行政行为或行政判决所确定的内容不一致的，当事人应当履行检察化解书中所确定的义务。”