检察机关实质性化解行政争议的实践样态与质效提升

龚永斌 唐颖玉 方颉琳

摘 要：检察机关实质性化解行政争议常态化开展后，J省化解工作展现出化解数量大幅增长、行政执行化解案件增多、一体联动工作格局更加优化、化解工作重点集中、检察履职方式更趋科学的实践样态。但同时也暴露出化解案源分布固化、检察化解的介入时机不够成熟、化解协作机制尚有欠缺、检察机关的职能存在局限性等问题。为了提升化解质效，应完善化解工作机制、根据纠纷情境类型化运用化解策略、注重多种解纷机制的体系协调、借助数字检察进行赋能。

关键词：检察机关 实质性化解行政争议 工作机制

行政争议实质性化解是社会矛盾纠纷化解体系的重要一环，在该项工作转入常态化开展后，细致梳理其实践样态，总结其发展趋势，并在此基础上找准实践困境，有针对性地探索优化路径有助于提升行政争议检察化解的质效，对保障人民群众合法权益、促进法治政府建设具有重大意义。

一、检察机关开展行政争议实质性化解的正当性

（一）能够避免行政诉讼程序空转，具有现实必要性

行政诉讼存在程序空转、循环诉讼、案结事不了等问题，检察机关围绕着申请人的实质诉求，综合运用抗诉、再审检察建议、释法说理、促成和解等多种途径，能够促进行政争议得到实质性化解。

（二）符合民主集中制的国家机构组织活动原则，具有宪法上的正当性

我国宪法规定了国家权力分工与配合的格局和职能分工原则。检察机关和法院、政府要注重配合与协调，检察机关实质性化解行政争议既是以检察机关职能弥补行政复议、行政诉讼的制度性缺漏，也能共同完成实质性化解行政争议的目的。

（三）合于检察机关的监督职能，具有职权来源上的正当性

对诉讼监督化解行政争议而言，行政诉讼法有关“解决行政争议”的立法目的足以证成。对诉讼外化解行政争议而言，从我国检察机关监督职能的沿革史可以发现其对行政机关的监督不再只停留在诉讼监督上。而法律监督与行政争议实质性化解不可分割［1］，两者是一体两面的关系，后者应当成为前者的目标。

（四）能够发挥检察机关的制度优势，具有解纷效能上的独特价值

相对于行政复议、行政诉讼，检察化解具有如下制度优势：检察机关化解行政争议的对话性更强、更能实现实质法治［2］；检察一体化优势；“四大检察”的职能合力优势；检察机关机构改革后行政检察的资源优势。

二、J省检察机关行政争议实质性化解的实践样态

行政争议实质性化解被认为是除行政公益诉讼外检察机关提升法律监督质效的重要发力点。［3］自检察机关促进行政争议实质性化解工作常态化开展以来，J省检察机关不断深入推进行政争议实质性化解。具体而言，该项工作主要呈现出以下特点：

（一）从案件来源看，以未进入监督环节案件为主，且行政执行的化解力度有所强化

2022年实质性化解行政争议案件中行政生效裁判监督案件70件，占12.1%。行政执行监督案件114件，占19.8%。处于行政复议、行政诉讼等阶段尚未进入检察监督环节的案件393件，占68.1%。与2021年的案件来源相比较，行政生效裁判监督案件的数量虽略有上升，但占比数大幅下降。行政執行监督案件数量涨幅巨大，从2021年的31件增长为2022年的114件，其占比数有较大提升，与处于行政复议、行政诉讼等阶段尚未进入检察监督环节的案件占比数基本持平。其中，行政执行监督案件以非诉执行监督案件为主，说明基层检察院充分利用了其职能优势，找准了基层行政检察发挥作用的突破口。目前裁判结果监督案件分布呈“倒三角”，基层检察院的监督案件很少，但同时法院受理行政非诉执行案件总量已经远超行政诉讼案件总量，且此类案件一般集中在基层法院［4］，基层检察院强化对非诉执行案件的监督力度，并在履职中开展行政争议实质性化解工作能够补齐行政检察短板。

（二）从办案主体看，实现了省市县三级检察院全覆盖，一体联动的工作格局更加优化

2022年省检察院化解行政争议25件，占4.3%。12个市级检察院化解行政争议62件，占10.7%。104个基层检察院化解490件，占84.9%。市级检察院已全部破零，99%的基层检察院成功办理化解案件。与2021年的办案主体相比较，省、市级检察院化解案件的占比数均有所下降，基层检察院化解案件的占比数有较大提升，从2021年的73.2%增长为2022年的84.9%，成功办理化解案件的基层检察院数量有所提升。不同层级的检察机关在实质性化解行政争议中具有不同的职能优势，基层检察院的优势在于熟悉当地情况，有就地就近开展工作的便利，上级检察院的优势在于更专业的指挥、督导能力及更强大的协调能力。因此，强化基层检察院化解行政争议的“主力军”角色，减轻上级检察院直接化解压力，凸显其指挥者、督导者、协调者角色，将使检察上下一体联动的工作格局更加优化，增强检察一体化的合力，进而增强实质性化解行政争议的质效。

（三）从案由看，涉及行政处罚居多，且行政争议化解的工作重点较一致

2022年J省检察机关化解的行政争议主要集中在以下领域：行政处罚案件168件，占29.1%；工资支付、工伤确认、养老抚恤案件93件，占16.1%；房屋、土地征收补偿案件53件，占9.2%。行政不作为案件29件，占5%。行政赔偿、行政强制案件27件，占4.7%。2021年J省检察机关化解的行政争议同样集中在上述五个领域，说明J省检察机关对行政争议实质性化解工作重点的确定思路较清晰，在工作策略的选择上具有相当的延续性与一致性。

（四）从化解方式看，采取了多元化措施，且检察机关的履职方式更趋科学

2022年J省检察机关在实质性化解行政争议中采取向法院、行政机关提出抗诉、检察建议等监督方式办理108件，组织公开听证81件，促成协议和解186件，采取司法救助、社会救助或其他救助方式39件。与J省2021年的化解方式相比较，J省检察机关对多元化解措施的运用更加积极，尤其是抗诉、提出检察建议以及促成协议和解这两项措施的涨幅远超案件总数的涨幅，前者由2021年的26件增长为2022年的108件，后者由2021年的26件增长为2022年的186件。上述变化展现出J省检察机关实质性化解行政争议工作的两大发展趋势：（1）J省检察机关在实质性化解行政争议中坚守法治底线，坚持运用法治思维，以抗诉、检察建议等刚性监督方式捍卫法治所要求的基本公平正义；（2）由于案件来源以未进入监督环节的案件为主，行政争议尚处于行政复议、行政诉讼阶段，因此，J省检察机关广泛运用促成协议和解的化解方式，谨慎避免介入复议机关的审查权及法院的审判权，严守检察监督的权力界限。

三、J省检察机关实质性化解行政争议的实践难点

（一）检察化解的介入时机不够成熟

检察机关实质性化解行政争议应遵循协同和补充监督原则［5］，也即其他监督方式先行原则，检察机关参与行政争议实质性化解并不意味着其将代替其他行政监督主体实现实质法治目标，而只是在其他监督主体化解行政争议力有不及时发挥补足功能。基于上述认识，检察机关应将化解行政争议的场域重点设置于已结束其他监督程序从而进入检察监督环节的情形。然而，在J省的化解实践中，立足法定诉讼监督职能化解的案件占比数不高，一些基层检察院为了实现破零，参与到行政处罚阶段行政纠纷的化解，或是参与到法院实体审理的行政诉讼案件开展化解。近两年的化解数据显示，J省化解生效裁判监督案件、执行监督案件占比数远低于全国数据，而在未进入检察监督环节的案件中化解行政争议的占比数高达64%、68.1%，反映出J省在行政诉讼监督工作中的化解力度还不大。检察机关广泛介入未进入监督环节案件实质性化解行政争议，将为检察机关履职带来以下困惑：如何处理检察机关与复议机关、法院的职权界限？检察机关在其中应以何种角色自处？如何协调该阶段的检察介入与事后的检察监督的关系？

（二）化解协作机制尚有欠缺

尽管近两年来基层检察院化解行政争议的案件数有大幅提升，为上级检察院更好的发挥督导、协调功能提供了操作空间。但总体而言，省级检察院的对下指导机制尚在不断探索中改进完善，督导的针对性、可操作性还须不断提高。而市级检察院部署推进、总结指导整体来看还不系统，成效还不明显，一线指挥部作用没有充分发挥。市县两级检察院化解工作长效机制建设比较薄弱，多数检察院的化解工作缺乏制度保障和支撑，工作没有真正走上正轨。行政诉讼监督案件承办检察院、行政争议所在地检察院化解工作合力不强，没有搭起共同化解的常态化工作格局。与法院、行政机关衔接联系不够，化解还多是各自为政，协作配合不够，争取党委领导、人大支持主动性不强，还没有形成领导有力的工作氛围。

（三）检察机关的职能存在局限性

化解行政争議，需要当事人双方对实体争议问题作出妥善处理，而行政机关既是争议的一方当事人，又是争议的处置者，可以决定行政行为内容，争议能否化解更多依赖于行政机关。“与法院依法行使审判权对案件作出裁判不同，检察机关作为法律监督机关不具有决定当事人权利义务责任的权能。”［6］行政机关是否在法律范围内满足相对人的诉求，是否在裁量权范围内给相对人作出让步，都仅是行政机关单方决定事项，检察机关参与化解并不必然能够解决行政机关和审判机关不能解决的问题。［7］在化解过程中即使促成当事人达成初步和解意见，对后续出现的诉求反复或反悔现象，检察机关亦没有更好的办法予以规制。

四、完善检察机关实质性化解行政争议的思路

（一）完善化解工作机制

常态化开展行政争议实质性化解工作，需要机制制度予以保障，实现工作的程序化、规范化、法治化。完善化解机制制度，形成党委领导、人大监督、政府支持、法院协作，以及与人民调解、行政调解、司法调解联动的化解格局。通过向党委及其政法委请示汇报，争取以文件或通知形式，对检察机关化解行政争议工作给予关心支持。与司法行政部门、法院签订协作文件或是建立联席会议，就化解案件的范围、启动、措施、方法、标准等进行明确。发挥考评“指挥棒”作用，优化考核机制，修改完善业绩考评指标，既要提高实质性化解行政争议的考核权重，但又不能简单地以结果论，要充分调动检察官化解争议的工作积极性。

（二）根据纠纷情境类型化运用化解策略

对事实清楚、法律适用明确、申请人诉求明显不合理的案件，检察机关在作出不支持监督申请决定后，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等进行公开宣告或简易听证，共同做好释法说理工作，增强检察权威，促进当事人服判息诉。对于法院裁判、行政行为均无不当的案件，当事人诉求合法、合理的，检察机关要维护其合法合理权益，符合民政救助、司法救助条件的，通过予以救助、帮助解决困难，切实回应当事人需求，引导其回归理性合理诉求，促进社会和谐。对于行政行为违法，法院裁判并无不当的，提出检察建议，督促行政机关纠正行政行为，采取对当事人予以救济等措施促进行政争议实质性化解。对于法院裁判确有错误，行政行为不合法、不合理的，灵活运用抗诉、再审检察建议、检察建议等方式促进争议化解，并在监督中灵活实现以抗促调。对于法院裁判确有错误，行政行为不合法、不合理且难以通过审判程序实现当事人诉求的，检察机关应通过促成行政争议双方和解的方式化解争议。

（三）注重多种解纷机制的体系协调

“行政争议的解决渠道多种多样，行政检察只是其中一个选项。”［8］因此检察机关实质性化解行政争议的制度改革必须与其他改革进行协同性推进、体系性推进，不能为了实现检察职能转型而破坏检察机关的职能边界，应以功能最适为原则与其他机关进行分工配合，真正做到“有限监督、有度化解、有益补充、有效配合”［9］。

在传统的行政救济途径中，行政诉讼率先提出了“解决行政争议”的目标，并围绕该目标开展了诉源治理。把非诉机制挺在前面，法院在行政诉讼程序开启之前，利用自身专业优势分析研判行政争议的可能走向，引导、鼓励和支持当事人积极选择其他方式解决行政争议是诉源治理政策的基本要义。［10］可见检察机关实质性化解行政争议也可能通过诉源治理的接口与法院的解纷机制交织，因此必须构建检察机关化解行政争议制度和法院化解行政争议制度之间的协调机制。如今行政复议制度亦在改革过程中，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”成为复议制度改革的重心。检察机关实质性化解行政争议如何与行政复议这一“主渠道”相衔接、检察机关如何介入行政复议的解纷过程都是完善检察机关实质性化解行政争议工作制度时必须正视的问题。

（四）借助数字检察进行赋能

数字检察是一场系统而全面的法律监督模式变革，能够为实质性化解行政争议注入新动力。数字检察能够在三个方面对实质性化解行政争议进行赋能：（1）有助于检察机关更好的发现关联之诉、化解关联之诉中的行政争议，从而拓宽实质性化解行政争议的实效广度；（2）通过检察机关作为法律监督机关的职能优势，帮助行政机关突破其数据壁垒，通过数据共享机制的构建帮助行政机关克服客观履职不能，促其依法履职，从而实质性化解行政机关不作为情形下的行政争议；（3）数字检察的监督理念从“抓末端，治已病”转向“抓前端，治未病”，其对行政争议实质性化解的关注不再局限于解决已经产生的行政争议，而是强调源头治理，通过检察机关履行法律监督职能扫除行政机关履职的机制性障碍，从而预防行政争议的产生。