林长制对森林资源保护的影响

周志荣，丁国栋，雍明波

（1.洋县秦巴生态保护中心，陕西 汉中 723300；2.洋县国有坪堵林场，陕西 汉中 723300）

0 引言

林长制近几年被广泛应用于市场当中，在我国多个省市地区进行了试点与探索，经过不断的改革与发展，政府相关部门基于林长制内容，出台了相关保障性政策，各级部门也高度重视该工作的具体落实情况。林长制是一项现代森林资源保障制度，指的是在“层次化”的基本原则下，构建以省级部门为主导的各级长制体系，并覆盖了市级、县级以及村级等次要层级。不同层次和分区负责对该区域环境中的森林资源情况进行有效管理，从而实现对地区森林资源相关问题及时解决。近年来，相关林业部门便逐步开始了相关尝试和探索，并对社会生态环境和资源发展之间的关系进行统筹，同时对当前资源和政策及时予以调整优化，从而保障社会生态环境问题能够得到有效改善。

1 陕西省森林资源概述

森林资源受到所在的国家或地区气候因素的根本制约的同时，也受到当地人类的生产生活影响，可以这样说，气候是形成森林资源的根本因素，社会经济条件则是影响森林资源存在的关键因素。陕西省地处我国西北内陆腹地，植物资源丰富，种类繁多，具有明显的地带性分布特点，从北到南有温带草原地带、森林草原地带、暖温带落叶阔叶林地带、北亚热带常绿落叶阔叶林地带。森林主要分布在秦巴山区、关山、黄龙山和桥山，秦岭林区是陕西省最大最主要的林区[1]。

根据陕西省林业厅出台《陕西省林业发展“十三五”规划》。到2020 年，全省森林、湿地、荒漠生态系统和重点生物物种资源得到全面保护，森林质量精准提升，生态安全屏障更加完备，森林覆盖率提高到45%以上，森林蓄积量增加到5 亿m3，湿地保有量稳定在462.75 万亩，自然保护地占国土面积比例稳定在7.4%以上，沙区植被保有量达到2100 万亩[2]。本文主要结合陕西省森林资源保护情况，进一步探究了实施林长制对森林资源保护的影响，希望能够对解决和改善地区森林资源保护工作中面临的各种问题提供借鉴参考。

2 林长制概述

2.1 基本内涵

所谓林长制，简单来说就是基于分级负责的原则，构建不同层次、等级的森林管理组织结构，形成网格化管理体系。林长制是面向林业管理的管理体制，通常会设置包括省、市、县、乡、村5 个层级，形成多个网格，而且每个网格都应当包含管护人员、基层林长。从本质上来说，林长制实际上是基于党政干部负责制的森林管理制度，是新时期背景下林业生态建设和管理的关键之都。大力发展林长制，能够依托于制度和法治，促进各个部门之间的有效结合，落实具体权责，切实强化林业生态建设与综合管理。林长制具有明显的领导责任制以及行政问责制特征。前者主要体现为各地主要领导往往会亲自担任林长并从宏观上指导、协调相关工作的开展，合理优化资源配置，统筹部门配合与人员管理，综合落实林业建设和管理工作[3]。后者则体现为林长的责任必须落到实处，通过健全的问责机制加强监督，推动森林资源管理与林长政绩的密切挂钩，进一步保障林业建设、管理和发展的可靠性与有效性。

2.2 主要任务

林长制的管理主体为各级党政主要负责人，管理内容则体现为统筹协调保护与发展森林资源，全面实现“林长治”。具体如下。

（1）保护森林资源。森林资源的破坏是近年来林业生态发展面临的主要问题，严重影响生态环境，对自然生态系统的平衡造成了巨大威胁。而林长制的实施，则需要以保护森林资源为基础任务，全面围绕林地管制、森林采伐、天然林与公益林保护、林火防控、病虫害防治、防灾减灾等方面强化资源保护。

（2）发展森林资源。在强调林业生态、经济以及社会效益协调发展的林业建设进程中，林长制的实施不但能切实保护森林资源，更能推动森林资源质量的切实提升，围绕森林资源总量的增加、森林经营水平的提升以及林业产业结构的调整等方面，构建完全符合现代林业发展需要的资源体系[4]。

（3）创新管理机制。林长制的实施，本身就是对传统林业管理机制的创新，在实践中更是需要整合林业基层管理力量、明确具体管理责任、建立源头监管员队伍，全方位创新、优化管理机制并提高管理水平。

（4）强化监督手段。林长制的实施意味着全方位协调相关部门、优化资源配置、统筹管理，从各个方面加强林业管理。其中在林业监管方面，怎能有效推动传统监管模式与先进监管手段的有机融合，形成“互联网+”森林资源实施监控网络，完善常态化森林督查机制，为林业建设与管理提供可靠支持。

（5）提高管理水平。林长制从本质上而言属于政党干部负责制，其核心在于加工林业管理和政党管理制度相结合，相应的林长制实施能够很好地推动林业管理水平提升。以林长制为基础，全面优化林业生态修复管理、造林绿化管理、林业资源监督管理、石漠化防治管理、陆生野生动植物资源监督管理、自然保护地监督管理、林业和草原改革管理、林业和草原资源优化配置及木材利用管理、国有林场基本建设和发展管理、森林公安工作管理、综合防灾减灾管理、林业资金及国有资产监督管理、林业科技管理、林业教育管理等[5]。

3 林长制实施对森林资源保护效果

3.1 完善林业发展基础

林长制的实施与落实，能够全方位完善林业发展基础。首先，强化森林保护意识。林长制具有明显的领导责任以及行政问责特征，能够从制度、责任层面强化森林保护意识，由上及下地强化所有人员森林保护意识。其次，夯实工作责任。在领导责任制以及行政问责制的支持下，林长制的实施能够对各层级、各部门、各岗位的具体权责加以明确，从而夯实工作责任，形成党政联合管理模式并保障林业管理责任的落实。然后，突出部门联动价值。林长制的实施，能够以林长为领导并进行统筹规划，形成党政同责、多方联动的基本模式，集聚力量并更好地支持林业建设和发展[6]。最后，增加林业实际效益。林长制的实施能够为森林经营模式的丰富与拓展提供更多支持，形成“企业+合作社+基地+农户”的联合发展模式，并推动智慧林业、森林观光休闲、森林康养等的良好发展。

3.2 提升育林工作科学性

林长制全面落实到市场环境中，随着其覆盖范围不断扩大，森林资源的综合保有量也在逐年增长，并且基础设施也逐步得到完善。随着林长制的实施与推广，相关部门快速制定了一系列的补救措施，并严格执行，对个人农户进行科学有效的指导，并综合灌溉、松土以及施肥等措施，有效降低了自然灾害的负面影响，从而提高了森林资源与农作物的培育效率。实施林长制能够培育出更高性能和质量的森林植被，其有助于森林资源的健康可持续发展。

3.3 有利于防控森林资源灾害

对林长制进一步深度分析与研究得出，在该制度实际实施与执行过程中，也具有防控森林资源灾害的作用，林长制文件当中明确指出森林资源的采伐限额管理制度要全面落实，该项制度当中也在很大程度上有效执行了采伐前公示、全面监督以及伐后验收等规范化行为[7]。在实施林长制政策后，陕西地区的实际采伐量明显下降，并且其中超过一半都是低效林区改造，其对防控森林资源灾害具有重要的积极作用。

4 林长制优化路径

林业治理是国家治理体系的重要组成部分，目前林长制主要是在发挥政府作用，应以推进林业治理体系和治理能力现代化为目标，更好地发挥政府作用，充分发挥社会作用和市场作用，逐步建立政府作用、社会作用和市场作用都得到有效发挥的长效机制。

4.1 完善林长制法律制度

法律是制度的最好表现形式，要适时为林长制立法，将其由政策层面的制度上升到法律层面，让林长制的运行减少权力依赖性，更具稳定性和可持续性。在立法时，对林长制相关的主要事项，比如林长的体系，各级林长的权责边界，林长制成员单位的责任分工等，皆作出规定。立法模式可以是对林长制进行专项立法，也可以在其他相关立法中，对林长制的主要内容作出规定[8]。重视非正式制度作用，引导基层将林业生态保护纳入村规民约、道德规范、教育理念、德治自治等范畴，让爱林护林成为人们的自觉行为规范和道德准则。

4.2 推进治理主体多元化

林长制强化了政府在林业治理中的主导责任，但仅靠政府力量是远远不够的，必须大力推动企业、社会组织和公众等多元主体参与，这是提升林业治理能力的关键所在，也是推进林业治理现代化的逻辑理路。事实上，多元主体的参与不仅可以起到相互制衡作用，避免或减少“政府直控”林业保护发展的失灵，也有助于逐步理顺政府与社会的分工与边界，打破政府包揽过多事务的局面，加快政府职能转变。要明晰林长制利益相关者的责任，充分关注利益相关者的利益需求，形成相关利益主体分工协作、各尽其责、共同参与林业生态建设的格局。强化企业环境伦理责任，并从市场化角度约束与激励企业行为，促进企业参与林业生态建设[9]。支持林业社会组织发展，探索通过政府购买服务方式，鼓励社会组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护、产业发展监测等服务。林业生态建设与每个人都息息相关，要大力培育和塑造公众的环境义务观，拓宽公众参与渠道，广泛吸收群众参与。

4.3 加强林长制考核监督

目前林长制的考核机制是一种行政层级内部的考核，缺乏公众参与，考核结果的公正性受到质疑。要建立公众参与考核的机制，把人民群众的满意度和获得感作为考核的重要指标。在考核对象上，不仅要对总林长、副总林长、林长和副林长进行考核，还要加强对林长制成员单位的考核。各地的林业资源禀赋不同，发展的重点也存在差异，在考核中不能搞“一刀切”。强化考核结果运用，把考核结果作为衡量干部能力、评价干部政绩的重要依据，正向激励与负向约束有机结合，严追责、终身追责，倒逼代理人履责尽责。考核一般是定期的，而监督是随时随地，在严考核的同时要完善监督机制。

目前林长制的监督主要是内部监督，即行政系统内部上、下级行政隶属关系上产生的一种相互监督，林长制仅依靠内部监督是远远不够的，必须引入人大、政协、司法、媒体和群众等外部监督主体，建立强大的外部监督制约机制。

4.4 加大投入、补齐短板

加大财政投入，完善林区的道路、水电、通信、防火等基础设施。提高林区路网密度和道路等级，加强林区道路的养护管理。推进卫星定位、遥感影像、无人机、红外照相等技术和装备在森林资源调查、林业灾害监测监控中的应用，提升林业信息化水平。健全林权评估机制，建立有效的激励机制，鼓励银行进行林业金融产品与服务创新，加大林业贷款投放。整合优质创新资源，加强林业科技研发，突出抓好乡土树种、特色品种、特色经济林等林木良种选育和扩繁、栽培技术研究，重大林业有害生物和森林火灾预警及防控、野生动植物与天然林保护、生物安全等技术研究，以及森林修复技术研究。加强基层林业技术推广体系建设，加大林业技术人员的引进力度，常态化开展人员业务培训，提高林业技术推广人员的综合素质，及时把最新的科技成果在林农、果农中推广应用。积极开展科技帮扶服务，引导各地因地制宜地发展林业和林业经济，宜林则林、宜果则果、宜乔则乔、宜灌则灌，提升森林质量和林业经济效益。

5 结语

近年来，我国的森林保护工作已经取得了不错的成绩，林长制的实施对森林资源的保护有着重要的积极作用，并且有助于全面修复森林生态环境与稀缺植被资源，还能够对森林资源灾害进行有效防控。在今后的实际工作中，还要不断地对各方面进行优化改进，从而进一步提高地区的森林资源价值，创造更大的经济效益，也为区域的森林资源健康可持续发展奠定基础。