中国式现代化背景下基层信访法治化建设研究

师 林,胡永友

(天津美术学院 a.马克思主义学院;b.造型艺术学院,天津 300141)

习近平在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中提出,中国式现代化要着力维护和促进社会公平正义,提升社会治理法治化水平。法治社会是构筑法治国家的基础,基层法治是国家法治的基础,基层治理的法治化是全面推进依法治国的贯彻和落实征程的“最后一公里”。当前基层治理的信访工作是其法治化建设的重要领域。

一、信访法治化建设面临的现实困境

我国的信访制度起源于党的群众路线。当前信访制度主要承担着化解冲突的功能,充当着社会不稳定因素的减压阀。但如果过度强调其化解冲突功能而忽略其中法治的约束,会导致信访制度部分异化、“无理上访”出现并呈现泛化趋势、破坏公平公正的社会环境。

(一)信访制度异化

我国信访制度设立的初衷在于民意的表达与沟通,本质上来讲,信访制度是一种民主政治制度,是人民群众参政议政的一种途径。信访制度逐渐被基层政府赋予化解纠纷、维护社会稳定的功能。随着功能的转变,信访制度已经偏离原初定位,而“无理上访”促使其进一步异化。现实中,在国家召开重要会议和举办重要活动等敏感时期,基层政府对上访重点人往往采取“绥靖政策”,即加派工作人员对重点人进行24小时“监控”,保证上访人在视线内,一旦有上访倾向出现,基层政府立即对上访人作思想工作,通过讲政策、讲感情“感化”上访人。但在面对“无理上访”时,无理上访人的主要目的是诉求的实现,讲政策、拉感情并无效果,因此基层政府想尽办法,千方百计地与上访人进行谈判,采取给予上访人生活补助费、带上访人外出旅游等方式来阻止其到北京上访,在双方长时间的拉锯战中,上访人的诉求变得越来越离谱,基层政府迫于维稳压力向上访人步步退让,信访制度异化为维稳的工具,成为了部分“无理上访”人谋取利益的手段。

(二)“无理上访”的横向带动作用

就现有情况来看,“无理上访”在上访群体中只占一小部分,但调研中,我们发现,“无理上访”的出现乃至得逞存在着扩大效应,横向带动了其他上访人及上访群体向“无理上访”的转变。随着社交媒介的多样化,上访群体较以前更容易实现聚集。不同的上访人员在上访过程中互相认识,以社交软件为载体慢慢形成一个群体,群体内的上访者定期组织线上交流、线下聚会,这使得“无理上访”逐渐呈现出团体性、策略性、计划性的特点。不少长期信访人员形成群体,通过内部交流,推断出基层政府对某类上访事项的解决底线,然后再提出各自的诉求。当某一上访人的诉求得到解决后,当事人也会在群体内分享解决方案,这会极大地刺激其他成员,群体内其他上访人的诉求会逐渐脱离理性范围,甚至会出现“漫天要价”。一例“无理上访”的得逞像一块投入水中的石块,影响范围逐渐扩大,使“无理上访”趋向泛化。

(三)信访法治化缺失对公平公正社会环境的破坏

我国社会主义核心价值观中关于美好社会的表述是“自由、平等、公正、法治”,这代表了绝大多数居民对公平公正社会环境的向往。少数“无理上访”群体抓住基层政府软肋获得大量好处,这种畸形现象被传播开来后,会破坏公平公正社会环境的建设与维护。首先,从社会发展看,“无理上访”会诱使部分居民放弃原有谋生手段,转而成为“诉棍”、“专业上访户”并以此为生,成为和谐社会中的不和谐因素。其次,从社会建设看,“无理上访”的不合理谋利会使其他兢兢业业付出劳动换取报酬的居民产生疑惑、焦虑。随着长时间的积累,这种疑惑、焦虑可能会成为民众的发泄点,当这种情绪到达一个临界值,会打破有序社会秩序平衡,甚而会引发社会动荡。再次,从维持与加强党和政府的执政地位层面讲,“无理上访”会导致对党和政府的执政权威的质疑,破坏社会对公平公正环境的期待,影响党和政府对和谐社会的建设。这是“无理上访”给社会带来的负功能,是最需要警惕的。

二、当前信访法治化缺失的原因

信访法治化缺失对正常社会秩序造成的负功能显而易见,但在现实中仍屡次有“无理上访”案件脱离从正常的法治层面使基层治理陷入实践困境。信访制度供给是由国家、基层政府、上访群体三方合力作用的结果,“无理上访”的治理难题就是信访法治化缺失后,三方站在自身语境进行行为选择导致的困局。

(一)国家在信访制度供给层面呈现不足

制度供给是国家的一项重要职能,现存信访制度供给呈现不足或不够精准,会产生信访制度面对“无理上访”失语的局面。

1.制度供给与信访功能错位

任何一种制度供给,都有一定的预设目标。1950年,国家根据自身需要和对受众的理解设计出信访制度,其基本功能主要是社会动员和冲突化解。马克思曾说:“要给需求与供给这两个概念下一般的定义,真正的困难在于它们好像只是同义的重复。”我们不能离开需求来谈供给,只有将供给和需求联系起来考虑,才能做出有意义的表述。制度供给和现实需求不断磨合,国家也在不断调整信访制度的功能定位。自1951年信访制度正式形成以来,信访制度与现实需求之间的磨合经历了三个阶段。第一阶段(1957-1978年):国家期待信访制度发挥社会动员的功能,期待受众通过信访途径积极参政议政,使信访发挥出群众监督的功能。国家将信访作为政治问题,并倾向于用政治手段解决和引导受众,信访制度整体上发挥着社会动员的功能。这一时期,制度供给者的预设目标与现实需求基本一致。第二阶段(1978-1981):信访制度的功能主要集中于拨乱反正,民众自身的利益诉求与国家的政治方向基本一致。这一时期,制度供给者的预设目标与现实需求也基本一致。第三阶段(1982年以后):随着市场经济的深入发展,信访的社会动员功能逐渐微弱,信访受众更多的是通过信访渠道解决个人经济层面的利益,信访制度的冲突调节功能凸显并不断加强。随着调节冲突、维持稳定成为信访工作的主导,国家对信访功能不断的去政治化,希望用经济手段去解决受众的经济诉求。无理上访则是这个阶段信访制度异化的产物,部分受众将信访行为上升为政治事件并将其作为要挟或敲诈的工具,借着制度层面的不足逼迫政府为自己的私利买单。信访的制度预设与现实需求发生混乱,制度层面无法对执行层面形成有效约束和指导。

2.制度供给缺失导致司法权威被弱化

国家对信访制度冲突调节功能的强调,导致其信访救济过度扩张,远远超出其制度承载的范围。现实对信访制度的权力救济功能的需求,迫使其浸入其他各种救济途径之中,并在执行中弱化了司法权威。这种弱化并不是指在面对“无理上访”时法律没有介入,而是指法律效力在面对无理上访人时没有威慑力,对政府部门也缺乏约束力。对于上访人而言,法律效力无法发挥作用是形成“无理上访”的关键。针对已经有法律判决的上访人所反映的事项而言,判决过后,上访人仍会继续到政府部门上访,法律的介入并未终结上访事项。对于政府部门而言,不同的部门职能让“无理上访”有真空地带可钻。司法程序一般由法院实行,其职能是根据法律法规进行判决,判决后所产生的一系列影响并不归法院管理。法院和政府部门属于不同的主体,上访人所反映事项即使被判决败诉,其依然会找政府部门上访,基层政府无法像法院一样按程序进行判决,因此常常陷入无力处理和落实涉法信访纠纷的困境。在实际操作层面,政府部门通过给予上访人物质补助、办理低保等实惠条件以平息上访事件。这种行政干预短期内似乎极有效率,但是从长期来看,这种介入和干预破坏了司法的独立自主性。

(二)基层政府在制度执行层面能力不足

基层政府作为信访制度的执行主体,其主要职能是将制度供给内容具体化和地方化。当前,基层政府执行能力不足导致的权威性资源流失与地方政府公信力缺失也是其面对“无理上访”陷入被动境地的重要原因。

1.基层政府权威性资源的流失

基层政府权威性资源的流失取决于两点。其一是社会治理方式的转型。当下正处于社会治理转型期,旧的权威性资源已无法使用,而新的权威性资源还未构建,基层政府的权威性资源异常缺乏。其二是基层政府话语权的流失。就上访问题的表达,维权话语是当前流行的主要观点之一。现实中在面对上访问题时,社会群体一般不会去区分上访行为是“有理”还是“无理”,只将基层政府置于解决问题的关键方。一旦发生冲突或引起社会影响,社会群体会很容易的站到基层政府的对立面来指责与发泄不满,并通过媒体等方式曝光扩大影响,导致涉事基层政府或行政机关受到高一级政府或行政机关的问责。随着话语权不断流失,基层政府在处理信访案件时更趋于保守,连行政拘留这种合法手段都谨慎使用,面对无理上访者,基层政府无任何权威性手段。基层政府作为制度供给方和受众方的连结方,其在治理“无理上访”时却明显陷入被动。

2.基层政府公信力下降

公信力是群众对政府的信任、尊重、认同的心理态度和信仰程度。社会公信力,对基层政府而言是一种重要的治理资本。在近十年间,我国民众对政府的信任整体上一直维持在一个稳定且较高的水平,然而与公信力数据稳中有升形成鲜明对比的是,政府公信力呈现出“纵向递减”的趋势,即“公信力从中央政府到地方政府逐级递减,政府层级越低,满意程度越低”。[1]很多民众相信中央政府,却不相信基层政府。基层政府承担着信访制度供给方与需求方双向互通的职能,当上访者对基层政府的信任缺失后,部分“无理上访”者就会倾向于将信访作为“进攻性的武器”或“谋利型的工具”,坚持“信上不信下,信闹不信理”的信条。他们不是通过正常的工作机制与基层政府对接,而是倾向于向上一级反应或直接进京上访,希望借力于上级或更高级行政部门的权威和闹访、缠访、反复访的手段,以及社会公众话语对基层政府施压。因此基层政府面对着上级考核的重压,公众话语与媒体舆论“一边倒”的指责,陷入了在与无理上访者博弈中被各种上访手段胁迫却处理乏力的现状。

(三)制度受众层面个体权利至上不断泛化

制度受众的安全感来源于对制度的稳定预期,当信访制度供给与基层政府执行不足时,部分受众会通过钻制度空子的方式维护自身以谋利为目的的“权利”,形成无理上访。“权利观念以尊重个体或个体主义为基础,加之法律权利与道德权利存在冲突的可能,权利可能引发道德风险的事实是不可否认的,而‘权利泛化’会加剧这种风险”。[2]随着我国依法治国理念的实施,人民群众越来越看重个人权利,这是社会的进步,但如果个体权利过度膨胀,有可能会引发强调个人权利至上,缺少社会责任、无视社会公共利益现象的发生。在“无理上访”事件中,无一例外地,上访人的个体权利观是扭曲的。“现代人都被卷入了一种公共生活,即社会生活和国家生活......公共生活的最大特点是相互的依存性,不仅个体之间相互依存,个体与国家之间也相互依存。”[3]因此,若个体对自我权利和利益的追求超出法律、常识、社会习惯的界限,会损害整个国家的安全和国家中其他个体的正当权利和利益,因此,无理上访者个体权利至上呈现的泛化趋势,是对社会整体秩序的破坏,要将其个人权利的维护限制在法律的界限之内。

三、提升基层信访法治化建设的对策建议

习近平总书记于2017年全国信访工作会议召开期间就信访工作作出的重要指示要求,“真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程”。[4]163。然而“无理上访”的出现使目前信访领域充斥着供给方、执行方与受众方之间的“博弈”。消解“无理上访”也应从这三方着手:

(一)制度供给方:重视制度供给,推动机制创新

1.明确信访功能,推行法治化分类治理

我国信访制度供给的预设目标与现实需求错位导致信访功能混乱,信访在现实中过度承担了信访救济功能。在制度供给过程中,供给者要根据实践调整信访功能预设目标、明确信访工作的职责、信访受理范围,才能使制度减轻负荷,回归其容量范围,最大可能发挥其功效。当前,信访工作职责边界、受理范围的不明晰,使信访事项难以分类处理,也让更多的受众走上了“信访不信法”的上访之路。就如同一条大河已规划好两条支流河道,实际上河水均流入其中一条河道,另一条河道几近干涸。更重要的是,这条支流河道还要承担大量其他河流的洪水,容量与功能错位导致其自身功能堵塞同时侵占了其他渠道的职能。因此,坚持法治信访,前提要明确信访功能,做好信访事项的分类处理。制度供给要做到“应废尽废、应改尽改”,对此中共中央办室厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(2014),和国家信访局出台了《依法分类处理信访诉求工作规则》(2017),明确提出实行诉讼与信访分离制度,不仅厘清了行政体系信访与司法体系信访之间的界限,而且进一步在行政体系内部厘清信访与其他法定途径的界限,这是制度供给根据现实需求做出的调整,在具体实践上,还需要寻找执行层面的优秀案例以推广实施。

2.建立健全信访机制,明确“三级终结”流程

没有良好的制度供给,执行层面容易产生混乱。制度供给创新既包括国家制定的宏观制度框架,也包括微观执行层面的机制统一。“信访终结制”是解决“无理上访”的重要制度依据,要改变现实中“终而不结”的现状,就要进一步健全信访机制:一是要完善信访办理程序的操作规程。目前机制不够完善导致各行政机关各政府部门在实施过程中运用的方法不统一,对信访办理流程不熟悉,存在应受理未受理,或超时限受理、答复等现象,缺乏统一的受理、答复、复查、复核载体。要尽快建立规范的信访办理流程,让执行层面充分认识到规范办理的重要性;二是要制定科学的办理标准。目前的信访办理中,部分信访事项的处理意见缺乏权威性,有权处理的行政机关或政府部门不走访不调查不分析就出具信访处理意见书,复查、复核工作流于形式。因此要将信访各级流程办理的要求统一起来,建立三级办理流程意见书。

(二)制度执行方:增强治理能力,提升信访公信力

1.重塑基层政府权威,增强基层治权

针对目前的“无理上访”现象,无论是通过强化考核督导以加强信访工作,还是赋予上访人法定的信访权利,都无法彻底走出治理困境。从历史经验来看,有效治理“无理上访”还需重塑基层政府权威,加强基层政府的治权。重塑基层政府权威,可以通过两个维度来实现。一是基层治权话语和权利话语的平衡。正如前文所述,上访问题的维权话语通常以上访人权利受损为表达机制。权利话语过度追求对政府的质疑与反对,尽管基层政府迫于压力会解决一些上访事项,但这并非长久之计。基层政府可以通过召开听证会将一些无理上访案例公之于众,让社会大众与媒体改变对基层政府的看法,改为支持基层政府治权建设。通过实现治权话语和权利话语的平衡以摆脱权利话语的约束,对上访行为开展治理;二是强化基层治权。强化治权并不是让基层政府滥用行政强制手段,也不可能将无理上访人当作阶级敌人一般进行压制。归根结底上访行为是人民群众向党和政府表达自身意愿,上访引发的冲突属于人民内部矛盾,对此种矛盾应以说服教育为主,但不能完全摒弃强制处罚,关键是要将处理问题的方式限制在法律与规则的界限之内。所以,强化基层治权的方式是,重塑强制处罚的合理性。基层政府在治理上访事项时,要优先采用说服教育的方式,但也要敢于对上访过程中的违法违规行为,如扰乱公共秩序、交通秩序,处以警告、罚款、行政拘留等行政处罚。当然行政处罚必须在法治的监督与管理之下,如上访者对处罚不服的,可向法院提起上诉,最终由法院来进行裁断。从这两层面来看重塑基层政府权威的过程,其实就是治理“无理上访”的路径。

2.规范信访工作执行,提升信访公信力

当下,公众对信访工作不认可,信访公信力断崖式下降,既是信访工作的现状,也是执行层面困境的核心所在。因此,必须规范信访工作的实际执行,提升信访公信力。这要求政府各部门在处理上访案件时,要真正做到依规行政,形成科学、健全、有效的信访工作体系。首先,各级政府行政机关工作人员在处理与人民群众关系上,要践行为人民服务的宗旨,切实做到换位思考,理解、实现、维护好群众的利益,避免和减少矛盾的发展与升级;其次,基层部门应明晰基层官员的权、责、利三者的关系、边界和范围,厘清责任落实、责任激励和责任追究三者的关联性。从而使基层信访官员在实践中处理信访问题时,不避责守原则,坚守信访处理底线,敢于承担一时的压力。而不是饮鸩止渴,为暂时减少辖区内上访数据便无条件满足上访者的无理要求,甚至违反原则的一再让步。再次,善用新媒体,使上访者和关心信访工作的民众从政府渠道获取第一手的信息资源,坚持及时、公开、透明的网络交流与信息公开原则,逐渐改变舆论生态。

(三)制度受众方:构建信通访和的信访文化

信访工作不仅仅是对国家制度供给和基层政府执行能力的考验,也是转型时代社会公众价值取向的反应;其不仅对国家的制度供给和基层管理能力提出更高要求,也对转型期社会公众的价值取向有着引导作用。做好受众方的价值引导工作,构建信通访和的信访文化是解决“无理上访”的理想途径,也是制度供给创新的重要组成部分。公民法治信仰的形成是根,有效治理无理上访是本。多数无理上访者在上访过程中缺乏诚信原则,利益诉求不断提高,缺乏社会责任与社会集体意识。有效治理无理上访,必须以培养正确的思想意识为前提:一是要培养正确的法制意识,在人民群众中加强法律知识的宣传和教育,使他们懂法、知法、守法,知道一些基本的法律知识。二是要树立正确的伦理道德意识和社会责任感,推动社会主义核心价值观的入脑入心,使无理上访者逐步掌握个体诉求与公共利益、个人权利与社会责任之间的平衡。

“中国式现代化是人口规模巨大的现代化......艰难性和复杂性前所未有。”[5]22按照信访制度设计者的初衷,信访应当是一种温和而有序的政府与民众沟通的方式,通过这一方式,人民向政府反映民生诉求,政府听取群众建议、意见。双方以信访构筑的渠道和平台,实现上下互通的政治图景。在中国式现代化背景下,做好信访法治化建设,不仅是基层治理的现实需求,也具有弘扬公平正义、凝聚时代精神的长远影响。应以“信仰法治、遵守规则”为前提,以参与、合作、协商、信任为互通态度,统一思想,凝聚共识,培育理性平和、开放包容的社会形态,促进相互理解、相互信任的社会氛围,使信访制度真正回归其政府决策与民生需求相结合、公共权力与公民权利相融通的根本职能。