BBNJ国际协定谈判中的主要争议点及各方立场评析*

蒋小翼 卢萃文

(武汉大学 中国边界与海洋研究院,湖北 武汉 430072)

就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用(Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction,BBNJ)制定具有法律拘束力的文书是国际社会目前最重要的立法进程。该文书达成作为《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)下的第三个执行协定,将对国家管辖范围外海域秩序产生巨大影响。各国已在2023年3月4日达成协定。从2004年至2023年,协定谈判过程持续近20年,涉及各国政府、联合国附属机构、专门机构、全球性、区域性政府间组织、非政府组织、科学机构代表等多方主体。各方利益交织、对立,诉求与立场繁多且复杂。[1]其中,能够缔结条约并作为BBNJ谈判主体的国家,既包括对公海现有开发活动较多的海洋利用大国、作为生物多样性主要提供者的部分群岛国和小岛屿国家,也包括其他众多沿海国和内陆国。了解不同国家对BBNJ的利益需求与主要关切,探析其对于谈判中的主要争议点的看法,有利于厘清谈判进展及探讨新协定后续发展趋势。目前协定虽已达成,但尚未生效,因此在谈判中未达成的共识部分也正是各方利益冲突的最严重所在。本文基于历次会议参会各方提交的草案意见汇编,[2]结合会议发言,(1)主要来自于IGC-4和IGC-5线上参会的会议记录稿。总结谈判历程和达成的共识,探寻核心争议焦点;通过总结各方代表对主要争议点的总体立场与代表性观点,剖析其主要考量因素,进而分析BBNJ谈判中的挑战及新协定走向与后续应对。

一、BBNJ国际协定谈判历程、共识与争议焦点问题

(一)谈判历程

《公约》将海洋划分为不同的区域,并规定国家在使用海洋及其资源方面的权利以及包括保护环境在内的一系列义务。其中,作为国家管辖范围以外区域(Area Beyond National Jurisdiction,ABNJ)的公海和国际海底区域(以下简称“区域”)受不同制度及原则的规制。近几十年来,随着人类在ABNJ的捕鱼、航运、铺设海底电缆、勘探矿产资源和海洋科学研究等活动的增加,且目前由多个部门机构进行不同程度的管理和监督,因而造成ABNJ治理的不足与混乱,法律、制度和监管问题凸显,对BBNJ的负面影响日益严重。

联合国自2004年开始设立特设工作组,吸纳各方主体参与研究BBNJ有关问题。特设工作组从2004年持续到2015年,主要针对是否制定BBNJ新协议进行讨论,并形成两种相反意见。一方持反对态度,认为现有制度足以解决BBNJ问题,但现存机构执行存在不足,需要加强现存机构的执行能力;另一种则认为需要制定新的协定。2011年的工作组第四次会议出现转折,各方以协商一致的方式通过了一系列建议,决定启动有关BBNJ的法律框架进程,包括通过实施现有文书和可能根据《公约》制定多边协议,以及在此过程中将海洋遗传资源(Marine Genetic Resources,简称MGR),包括获取和惠益分享(Access and Benefit-Sharing,简称ABS)问题、能力建设和海洋技术转让(Capacity-Building and Transfer of Marine Technology,简称CBTT)、包括海洋保护区在内的划区管理工具(Area-Based Management Tools,简称ABMT)、环境影响评估(Environmental Impact Assessments,简称EIA)作为整体解决的“一揽子”问题。工作组最终就建议联大根据《公约》制定新的具有法律约束力的BBNJ文书达成共识。联合国大会第69/292号决议决定,在《公约》框架下,就BBNJ问题拟定一份具有法律效力的国际文书,并设立筹备委员会。

筹备委员会自2016年持续至2017年,各方代表就案文的实质性事项以协商一致的方式进行讨论,为政府间谈判做准备。筹备委员会最终形成了BBNJ建议性文件草案,确定了正式谈判的基本框架。在联合国大会72/249号决议中,各国决定召开第四次政府间会议,就案文条款进行磋商,尽早出台BBNJ协定。2018年4月,谈判正式进入政府间大会阶段。会议采取了与前两个阶段不同的磋商原则:如果已尽一切努力通过协商达成协议,那么“会议关于实质性事项的决定应以出席和表决代表的三分之二多数做出”。[3]第四次政府间会议本是决议授权的最后一届政府间会议,然而并未达成一致。联大决定授权召开额外的政府间会议,第五次政府间会议(IGC-5)于2022年8月召开,相较于之前的会议,虽然此次会议在许多议题上有所突破,但是在某些关键问题上仍未有起色,核心争议点依然存在。IGC-5后续会议原定于2023年3月2日结束,后经过38小时的延长会议,于3月4日达成协定。

(二)谈判中达成的主要共识

为提高谈判效率,IGC-5采用平行会议形式,同时设置两个会场,就不同议题进行讨论。协调员们还安排代表团就特定议题组织工作小组,以在意见较多的问题上寻找中间地带。经过多次政府间会议及后续会议,各方就协定的目标、适用范围等基本内容的多数条款已不存在明显分歧。各方代表同意新协定最重要的目标是养护和可持续利用ABNJ的海洋生物多样性;协定要在《公约》框架下制定,政府间会议的工作和成果应完全符合《公约》的规定,协定应参照《公约》的内容,并以符合《公约》的方式予以解释和适用;沿海国对国家管辖下所有区域的现有权利和管辖权将保持不变;在新文书与现有机构的关系方面,强调新文书不应损害现有的相关法律文书和框架以及相关的全球、区域、次区域和部门机构(Instruments,Frameworks and Bodies,简称IFB);对协定适用的管理方法,包括基于最佳科学和科学资料、风险预防、生态系统方法已经确定。

在BBNJ谈判中,各方代表还就四大议题的所有条款进行了讨论,各议题均达成一定共识。在MGR议题,就目标、相关活动、原地收集、非货币ABS方式、透明度等方面达成基本共识。ABMT议题取得较大的进展,对定义、目标已达成一致,并对识别、提案以及就提案进行磋商等条款达成基本共识。EIA是认可度相对较高的议题,各国基本认同需要避免重复开展环评,并由缔约方会议(Conference of Parties,简称COP)为附属机构制定程序,与相关国际机构进行协调,规范ABNJ活动,赞同考虑累积和跨界影响,支持由国家主导授权开展活动的决定。在CBTT议题的不少方面已达成共识,比如,赞同本部分的目标是帮助发展中缔约国进行能力建设,认可在进行技术转让时应以国家同意为原则,设立CBTT监督委员会,支持所有利益攸关方参与。此外,在关于以和平方法解决争端和防止发生争端的跨领域问题(2)目前官方正式文本暂未颁布,不同版本的文本翻译未做统一,出现了用语使用混乱的情况。本文的翻译参照了第五次会议后最新的《案文草案进一步修改稿》中文版。上,各方意见相当一致。

(三)谈判中的主要争议点

在目前已达成的协定中,仍然有不少问题需要澄清,并弥合分歧,其中尚存争议焦点主要集中在四个议题及跨领域问题上。

1、MGR

MGR议题一直是历次谈判中的核心争议点,该议题的争议焦点表现为MGR的定义、章节适用范围以及货币惠益问题三个方面。(1)最新的案文对ABNJ的MGR活动条款进行了较大的结构调整,拆分为原地收集、异地获取、衍生物、数字序列信息等不同内容。然而,就历来一直争论的MGR定义是否包含异地获取、衍生物和数字序列信息,或者是仅适用于原地收集,并未得到解决。(2)协定的适用对象和时间范围也存在广泛的争论,协定是否适用于生效前原地收集、生效后异地使用的资源,还是仅针对各缔约国生效后原地收集资源,都存在不同意见。(3)在ABS机制方面,对于是否采纳货币惠益,仍未能取得突破,各方僵持不下。

2、ABMT

ABMT是生物多样性养护的关键工具,以多种形式存在,包括海洋保护区、禁渔区、特别环境利益区域,特别敏感海域和特别区域等。新协定旨在通过有效执行《公约》的有关规定和进一步的国际合作与协调,确保BBNJ,而实施包括海洋保护区在内的ABMT被认为是生物多样性养护的有效措施。该议题的主要争议点集中表现为COP职权及其与IFB的关系,以及临时和紧急措施两个问题。(1)现存多个区域组织已划定各自的ABMT,或拥有相关职能和权力,因而对于协定下COP在划定海洋保护区以及采取相关措施的职能和权力存在不同看法。尽管认识到应避免重复授权,不损害其他IFB,而对于如何通过“不损害”促进国际合作与协调,则存在不同理解,因此就提案、协商和评估、决策、执行条款的结构安排和具体措辞,以及预防性方法或原则的表述,仍有不同观点,始终难以达成一致。(2)2016年3月,在公海联盟为筹备委员会提交的建议当中,提出新协定的机构设计应当考虑在当海洋环境或海洋生物多样性存在紧迫威胁时规定紧急措施,如有必要,还可规定临时措施。在IGC-5谈判中,新西兰重提该建议,紧急措施得到讨论,但是就紧急情况的类型、识别标准、启动门槛、响应措施和IFB的作用等具体问题,尚有待进一步商讨及细化。

3、EIA

各方在EIA议题上已取得突破性进展,对主要问题并无实质争议,但由于EIA涉及“主权让渡”(3)EIA的流程包括筛选、确定范围、进行影响评估和评价、编制环境影响评估报告、决策、监测以及审查。目前在国家管辖范围外进行环境影响评估的上述环节,一般由拟议活动的发起者及其所属的主权国家主导。EIA的“主权让渡”是指主权国家将环评流程中的启动权、执行权、拟议活动是否继续进行的决策权以及环评后续的监测和审查权的权力交由他国或国际组织行使。等问题,因此在条款细节规定方面尚存争议,主要表现在新协定中EIA启动门槛和标准、监测规则、EIA过程的国际化以及战略环境评估(Strategic Environmental Assessment,简称SEA)的具体内容及其强制性规定等方面。(1)各方无法就EIA启动门槛达成完全一致,焦点集中在是对海洋环境中任何可能引起影响的计划活动进行筛查,还是根据《公约》规定进行评估。同时,对新协定中于适格IFB下已开展的EIA是否需要启动新的EIA的规定存在一定分歧。(2)关于EIA监测过程及报告提交的具体规定仍未达成完全一致。(3)EIA过程的国际化也是争议焦点之一,各方对活动的筛选、报告的审查、决策及评估过程是否应当公开,利益攸关方参与作用等方面意见不一。(4)对于SEA,多数代表同意纳入,但对其具体内容及强制性问题仍争议较大。

4、CBTT

CBTT有助于培养和促进发展中缔约方的科学、法律与技术能力,协助更好地完成协定规定义务,因此是发展中国家代表关注的重点之一。该议题的主要争议点包括CBTT的强制性和CBTT的监测和审查两方面:(1)CBTT是否具有强制性,具体表现在新协定相关条款的措辞、技术转让的性质、原则和条件规定;(2)负责CBTT监测和审查的主体的争论依然存在,对于是否单独设立CBTT委员会及其职权设置,或者是将监测和审查的主体交由COP存在较大争议。

5、跨领域问题

跨领域问题涉及争端解决、机构、资金与实施等方面,其中主要争议点为争端解决程序以及资金安排两方面。(1)在争端解决程序问题上,大部分国家认为应该比照适用《公约》第十五部分关于解决争端的规定,确立强制性的、有约束力的解决争端的程序,少数国家认为这应该是一个自愿性的过程,中国认为不能简单比照《公约》的争端解决程序,提出国家同意原则,应该将谈判协商作为解决争端的前置程序,并强调了国家领土主权和管辖权方面的争端应明确排除适用于协定下的争端解决机制。(2)资金安排方面的争议包括供资机制的来源,是否安排强制性供资和特别基金,以及基金需要为何种用途提供支持等。

二、就争议焦点问题的各方主张及其立场评析

BBNJ谈判的与会者包括来自164个国家和组织的代表。历经多轮谈判与磋商,多数代表在主要争议焦点问题上提出了各自的主张或建议,并形成相应的立场倾向。一方面,主要争议点体现了发展中国家和发达国家不同的立场和主张。目前,发达国家对开发利用海洋生物多样性不仅存在尖端技术、先进科学知识和相关设施等硬实力的优势,还有丰富的实践经验等软性话语权。在谈判中,为维护自身利益,多数发达国家主张保持协定与现阶段其他协议的一致性,限定协定的解释空间,为未来开展各项活动减少限制。而发展中国家普遍对发达国家借由公海科学研究自由将海洋遗传资源私有化存在担忧,[4]希望协定能够面向更广阔的未来,为资源开发保留足够大的空间,涵盖随着科技发展可能产生的各种应用场景,并建立一套具有约束力、清晰、透明的权益保障体系。另一方面,随着谈判的进展,各方出于各自的利益需求,在不同议题上逐渐形成了各类诉求相似的国家代表,包括意在维持技术和经济优势的美国等发达国家代表,推行环境保护与其先进经验的欧盟及其成员国,以及强调公平性与特殊需求表达的非洲集团等多数发展中国家代表。

(一)美国等发达国家维持技术和经济优势

以美国、日本、韩国、以色列为代表的部分发达国家在谈判中较为关注MGR的获取管理及ABS机制、ABMT的机构职权、EIA的国际化、海洋技术转让的条件与监测和审查等问题,在相关条款的修改提案上表现出一致性的倾向。

在MGR定义内容上,美国、日本等代表反对各国需要确保在ABNJ收集MGR时至少提前6个月向信息交换机制发布信息的提议,他们表示海洋科学研究具有不确定性,因此不能要求每种信息都进行报告,认为对MGR活动的监测和审查仅仅是透明度的要求,并非对所有活动进行追踪。他们尤其关注货币惠益问题,表示无法接受,认为目前货币惠益很少,讨论为时尚早,并且相关的行政负担和代价将远远超出其带来的好处,同时强调不应限制国家、自然人以及法人占有ABNJ的遗传资源。美国、日本和德国等少数国家的海洋生物技术占主导地位,科学研究显示,98%已登记的海洋基因专利是由10个国家提交的。[5]尽管大多数的海洋生物勘探是由少数发达国家开展的,但是取样通常是在发展中国家进行的。因此,这些技术发达的国家希望新协定尽可能地减少对资源开发的限制,强调各国享有在公海上自由开展科学研究和捕捞等权利,进而主张在管理、监测活动上采取较为宽松的标准。

该利益需求也反映为对ABMT议题的谨慎态度,他们特别关注新协定下COP就ABMT与IFB的关系这一争议焦点。一方面,他们并不反对公海保护区的建立,但强调充分利用现有的机构和法律;另一方面强调保护区应明确养护目的,反对禁止一切活动的区域。他们主张限制新协定下的标准以及COP决定的有效性,赋予缔约国更大的措施制定自主权,否定对毗邻沿海国权利倾斜的规定,反对对小岛屿发展中国家进行特殊照顾,并主张限制协商的时间。同时,他们主张缔约国的执行、报告为非义务性规定,且普遍建议COP和科学技术机构拥有较小的权力和职权范围。主要考虑因素为指定公海保护区将对ABNJ的海洋活动进行一定程度的约束,因而希望保护区维持区域性机构的主导作用,实现决策自主,以防止严格保护措施对其各类海洋开发和利用活动的影响。

在EIA议题上,他们主张减少EIA的义务性规定,强调义务来源为新的协定,而非《公约》,反对强制性的SEA,主张限制和缩减公告和协商义务要求。他们强调主权国家对于启动、执行、决策的权利,倾向于将EIA标准视为程序性和参考性的,降低EIA的国际化程度,避免可能对勘探活动造成的限制。美国还认为EIA的目的不是为了阻止活动的进行,而是为缔约国提供决策信息,因此对其他利益攸关方参与审查、监督持排斥态度。

针对CBTT的强制性争议,他们主张删除义务性规定,或弱化措辞,主张以需求而非国家类型为导向,强调转让条件合作及情况报告的自愿性,在评估发展中缔约国何时需要CBTT时,认为以国家类型为导向的转让会造成浪费。美国尤其强调转让应按照双方商定的条件进行,主要由于美国不仅经济、科技水平发达,而且做法强势,与具体国家进行技术转让时具备充足的商议能力,保证其能够在一对一谈判时获得最大的自由,个案判断模式的技术转让也能减少发达缔约国的经济负担。美国还特别强调取消“中等收入发展中国家”的类型,认为世界银行已将中国和俄罗斯以及印度列为中等收入发展中国家,因而不存在转让的需求。[6]同样地,为减少发达缔约国的财政负担,这类代表团反对设立强制性资金,对照顾发展中国家的需求具体化,主张基于双方商定的条件的自愿供资,要求删除摊款要求。

以美国为代表的部分发达国家在BBNJ谈判中立场鲜明,相对强势。对于部分主要争议焦点问题,总体主张维护本国的国家现有权益,削减对本国产生约束的强制性义务规定。同时,弱化或限制其他国家的利益需求和国际组织的职权范围,意在维持本国在海洋资源开发利用技术和经济等方面的优势。

(二)欧盟及其成员国推行环境保护与先进经验

欧盟及其成员国与美国等代表团在MGR及ABS机制问题上主张基本一致,但立场较为务实,态度相对缓和。他们倾向简化定义规定,理由包括需要和《生物多样性公约》保持一致等。针对MGR章节的适用范围,欧盟及其成员国提出将适用对象和时间条款合并,强调“协议对各缔约方生效”的时间点,以进一步缩小适用范围,得到部分发达国家的支持。在IGC-5,欧盟及其成员国转变之前反对货币惠益的态度,对研究经费以及工资等货币惠益持较为赞成的态度。[7]

欧盟及其成员国认为,ABMT议题是协议谈判中最重要的部分,该议题能够成为“一揽子事项”,也正是因为他们的大力推动。(4)在2011年的第四次工作组会议上,77国集团+中国,欧盟及其成员国、墨西哥联合递交了一份提案,互相承诺支持对方关注的优先事项,即77国集团+中国支持欧盟及其成员国关心的海洋保护区事项,欧盟及其成员国支持对方关心的海洋遗传资源及其惠益分享问题。对于COP在划定保护区及采取措施方面的权能问题,他们主张建立全球模式。全球模式是建立新的全球层面的决策机构、科学咨询机构以及秘书处,并赋予决策机构较大的自主权,能够自行建立公海保护区,并采取相关措施。但同时,他们同样认为不应针对小岛屿发展中国家的执行养护和管理措施的义务做倾斜性规定。欧盟及其成员国对海洋保护区的定位与美国等代表团立场有所不同,其更强调生物多样性养护,是由于他们一贯推行海洋环境保护,因此主张海洋保护区的目标仅包括生物多样性养护,而非可持续利用;认为养护生物多样性需要长期的过程,不建议对保护区施加具体的期限。他们主张在全球做出决策,也较为注重利益攸关方的参与,主要是源于相对丰富的海洋保护区实践经验和清洁能源技术标准,若在ABNJ建立统一标准,有利于在国际平台上推广其标准和经验,使其具有竞争优势。

欧盟及其成员国在EIA启动门槛和标准问题上与美国等代表团的主张不相抵触。他们同样支持以《公约》第206条的“重大污染或重大和有害的变化”作为启动标准,不支持对其他国际机构施加强制性标准。但是在EIA监测问题上,他们认为不应该遵循《公约》的语言表述,倾向于按照活动批准书中规定的条件开展评估。在EIA的国际化问题上,他们联合澳大利亚、挪威,提出一种筛选阶段报告审查的“呼叫机制”,提供通过登记责任方的观点和关切,由特定机构进行审查,并向责任方提供建议的协商途径,受到美国等代表的支持。在审议和决策阶段,他们与大多数国家相似,赞同由缔约国主导负责审议拟议活动是否开展,否认科学和技术机构暂停活动的权利。同时,坚定支持纳入SEA。由于欧盟及其成员国积累了较为先进的EIA技术经验,因而主张提高国际化程度,认可建立更为标准和客观的依据,并将其提出的EIA模式作为统一标准得以推广,减小主权国家的直接影响。

对于CBTT议题,他们与其他发达国家的立场与意见较为相似,强调转让的灵活性和针对性,减少义务规定和转让需求,以降低发达国家的负担。如针对CBTT的强制性争议,他们主张弱化CBTT义务性要求,并提出CBTT也是ABS的一部分,认为应将监测和审查的主体交由COP。但是,针对跨领域问题中的资金机制的强制性规定,他们的观点则较为中立和温和。

总体而言,在欧盟的环境外交战略中,海洋是其中至关重要的一环,也是最具挑战性的领域。[8]欧盟及其成员国认可自身拥有保护海洋环境以身作则的愿景和资源,通过一个连贯的、强有力的协定来承担其责任。[9]因此,虽然他们在MGR与CBTT议题上与美国等发达国家的利益取向部分一致,但较之于美、日等国更多地从公海攫取利益的出发点,他们在谈判中更为务实,希冀尽快缔结一个更为严格的协定,尤其针对发展中国家较为关切的货币惠益与资金强制性规定,也愿意做出一定的妥协。

(三)非洲集团等主要发展中国家强调公平性与特殊需求表达

这类国家代表包括非洲集团、加共体、G77+中国、太平洋小岛屿发展中国家(Pacific Small Island Developing States,简称PSIDS)以及拉美核心集团(Core Latin American Group,简称CLAM)等涵盖的大部分发展中国家。一方面,这类主要发展中国家由于缺乏相关的技术和知识,在现有条件下无法充分获得和利用ABNJ资源,希冀新协定能够有助于扭转这一局面,因而在谈判中强调公平性问题,也经常选择进行联合提案和集团发声。另一方面,这类国家包括最不发达国家、小岛屿发展中国家、非洲沿海国家等,各国基于本国的特殊国情,提出各自的需求和利益表达,提倡一个既考虑到地区脆弱性,也能对地区发展作出可持续贡献的协定。

在MGR议题,尚存主要争议点尤其反映出发达国家与发展中国家的立场冲突。这类国家代表普遍认为MGR定义条款应当面向未来,以处理包括原地收集、异地获取、衍生物以及数字序列信息等更广泛的问题。同时,主张建立对收集、获取、利用MGR一系列活动的监测机制,确保可追踪性。他们认为协议需要多年才能生效,与发达国家相反。发展中国家和发达国家对ABS机制阵营划分更加明显,核心争议点为货币惠益问题。发展中国家代表强调公平和公正分享包括原地收集和异地获取MGR产生的货币和非货币惠益,以及利用这些资源产生的其他惠益,而多数发达国家代表表示仅接受原地收集和非货币惠益。加共体还认为各国尤其是小岛屿发展中国家需要有强烈的MGR身份感和所有权意识。这是源于大部分发展中国家属于MGR的提供者,而非利用者,因而具有强烈的权属意识,认为MGR是属于全人类的财富,且他们在经济、技术、人员等方面都不占优势,因而强调公平地获取MGR及ABS是协定需要优先解决的问题。此外,印度尼西亚和菲律宾等岛屿国家还要求ABS机制特别关照“群岛国家”和“环境脆弱国家”,表达了关注特殊需求的主张。

由于海洋保护区对捕鱼和航行等活动进行一定程度的限制,这类国家表示协定应考虑他们的经济发展需要、平衡养护和可持续利用。更为重要的是,其中不少国家的周边海域生物多样性丰富,很可能成为潜在的保护区域,而这些国家大多存在高度依赖海洋资源的沿海或土著社区。在这些社区文化中,虽然采取类似捕捞限制的养护措施是一种文化和传统,但是这种传统的海洋空间管理仍对其捕鱼的权利造成一定的影响。[10]因此,他们强调在不同阶段都应纳入利益攸关方,确保其特殊利益。如PSIDS主张磋商程序可以在包容性基础上强调毗邻沿海国的重要性和小岛国的特殊性,还提出涉及被专属经济区所包围的公海应有特别磋商程序。(5)来源于IGC-5会议记录稿。该观点也体现在EIA议题,他们同样赞成提高EIA过程的国际化,认为协定标准应构成全球最低标准。同时,强调在审查和决策过程中,考虑沿海国等利益攸关方的意见,倾向于由第三方主体进行主导,支持由科学和技术机构审议和评估报告,并由COP负责环评的决策过程,建议在实施中考虑发展中缔约国的经济实力和较为薄弱的能力,建立更为公平的制度。

由于普遍缺乏专业知识、经验和人员,多数发展中国家将CBTT视为实现协定下其他三个议题权利和履行其义务的基础,认为在资源不对称的情况下,双方都同意的条款将使海洋技术转让处于不平等的地位,因而反对基于具体需求转让,更倾向国家导向的转让。这类国家代表强调海洋技术转让的强制性,提出海洋技术转让应以公平和最有利的条件进行。如PSIDS等强烈呼吁,应确保发展中国家获得能力建设,并积极促进向其转让海洋技术。在跨领域问题上,这类国家代表出于本国经济条件的考虑,强调供资机制在协助执行和参与方面的重要作用,主张以不同的方式确保发展中国家获得执行资金,[11]进而提出强制性、多样化来源、建立专门工作组监督实施等一系列要求。

三、BBNJ国际协定谈判中的挑战、走向及应对

(一)谈判中所面临的挑战

1、“不损害”原则导致与旧机制协调困难

协定要求加强国际合作与协调,以实现养护生物多样性的宗旨,对此,主席协助谈判文件提出了包括一致性、互补性、合作、协调和兼容性等建议。然而,随着谈判的进行,各代表关于促进合作方式的讨论逐渐聚焦在“不损害”原则上,即新文书“不应破坏现有IFB”。对于“不损害”的理解,各代表普遍认同协定不应有超越其他文书的等级关系,即新协定不应对IFB存在任何监督职能,这意味着新协定要在没有对航运或渔业活动施加任何直接控制的情况下实现生物多样性养护。[12]对此,不少代表和学者表达了反对意见和悲观看法。一部分代表强烈表示,现存的机构已经有足够的人力和经验养护生物多样性,任何新的安排都是无成效的,需要协定下的机构制定“补充措施”是一种主观想法。与旧机制的协调方式被“不损害”原则限制在相当有限的范围里,[13]无法加强零散的机构之间的连接,也难以创造协同效应,不利于实现促进合作与协调的目标。迄今为止,关于主管国际和区域机构的有效体制协调,或关于新协定同样强有力的执行机制的任何讨论都明显缺乏。即使最终文件通过,则有可能成为一个大大淡化的协议,很可能无法实现国际社会对BBNJ的最初愿望。[14]因此,在现阶段,一项新的、有效的、协商一致的BBNJ协定的出现依然面临结构性障碍和持续性分歧。

2、ABNJ利用技术和认知差异致统一标准缺乏

ABNJ远离陆地,存在地理位置偏远、气候条件恶劣、科学知识匮乏、面积广泛等特点,要实现有效生物多样性治理,就需要大量的数据支撑。以ABMT为例,海洋保护区的指定、监测及评估,至少需要长时间的精确环境数据、地形地貌数据、脆弱和重要海洋生态系统的地理位置等信息的支撑,[15]这对国家的经济和科学发展水平提出较高要求。而目前海洋科学的地区发展不平衡,众多国家缺乏足够的科学和技术能力探索和利用BBNJ。由于ABNJ利用技术的差异,不同国家和区域性组织在ABNJ的调查数据缺乏统一标准。

此外,基于国家地理位置及发展情况,各国产生了对海洋不同的需求,演化出不同的海洋文化,对海洋环境保护也存在不同理解。如一部分存在原居民的国家对海洋生物多样性养护存在独特的方法,但部分国家则更认可基于科学的标准。因此,各国在ABNJ利用技术的发展不均衡和认知的差异,导致在诸如流程和标准适用上难以达成统一规则,引发了优先适用的争论。

3、各方利益需求与预期不同引发规则冲突

目前谈判的主要利益诉求方主要涉及以美、日、韩为等代表的利用派,欧盟及其成员国等海洋保护派,非洲集团等主张公平性的多数发展中国家,强调国家特殊需求的岛屿国家以及具有不同关切和表达的国际组织。由于各方主体的利益诉求不同,对协定也产生了不同的预期,部分发达国家希望协定达成框架性条约,借由分散的、区域的、自主决定的方式实现生物多样性的养护,而发展中国家则希望协定能够更加具体、明确、具有强制性,借由整体的、统一的、国际社会协商决定的方式实现养护的目标。此外,即使国家联盟通常在国际论坛中统一发声,但在BBNJ事宜中逐渐出现立场分歧,集团内部不断受到挑战,其成员国持有不同关切和看法。这些内部利益的分歧主要源于集团内部国家发展不平衡,导致各方的关切及利益需求出现差异。因此,各方诉求间彼此相互掣肘,导致部分规则主张冲突,使谈判一度陷入僵局。

4、议题谈判进程的不平衡造成协定达成受限

协定采取了“一揽子”议题的谈判方法和程序性安排,各国在一揽子事项内进行谈判,达成整体性安排。这种“一揽子交易”的方式可以平衡整体得失,建立总体平等秩序,防止各国针对具体条款进行保留,保证公约的完整性。在前期谈判中,这种安排对打破僵局、提高谈判效率起到了很大的作用。[16]然而,同样存在局限性,首先,“一揽子议题”相互关联,各方可以通过以自身在某些议题上的立场作为条件,换取他国在其他议题上的支持。各国在议题间进行相互妥协,从而达到一种政治上的平衡。然而,该谈判方式仍无法调节各国在核心利益上的冲突。其次,“一揽子事项”的谈判方式也无法真实地呈现目前在各议题上达成多大程度与多大范围的共识。由于各国无法在核心议题上实现平衡,也无法反映真实的共识程度,导致在MGR和ABS以及CBTT议题上针对性质、原则的二元争论花费了大量的时间,且目前仍未就部分核心问题完全达成共识。相较之下,ABMT以及EIA议题谈判进展则更为顺利。出于“一揽子交易”整体性的要求,四个议题需要整体解决,短期来看,就MGR性质争论所反映的不同利益诉求,将无法轻易得以缓和,因而导致生效协定的最终达成取决于进展最慢的议题。

(二)协定走向

1、核心利益问题仍需时间弥合

从BBNJ国际会议谈判的历程来看,在货币惠益、CBTT等核心问题上,主要发达国家和发展中国家缺乏妥协的动力;在ABMT条款具体措辞和程序结构安排规定、开展EIA所涉具体规定问题以及资金安排强制性等主要争议问题方面,各方利益表达多样化,立场较为分散。在这种情况下,即使已达成协定,但部分涉及核心利益的问题仍需时间弥合。

各方对于海洋生物多样性的争夺本质上是一场关于世界秩序和海洋生物多样性遗传特性经济价值的斗争。[17]有关MGR开发及货币惠益等核心问题尚存较大争议,阻碍了新协定谈判进程。作为协定下最具经济利益的议题,无论如何调整案文结构,ABS都是无法绕过的核心争论点。发展中国家认为,商业化开发所带来的巨大经济利益远高于原地收集MGR的成本,且发达国家代表团不愿意妥协,缺乏诚意。而发达国家则认为,海洋科学研究发展迅速,很难预测30年后海洋研究的重点,发展中国家一味强调货币惠益,缺乏现实可行性,应该在扩大人类对深海生物多样性的知识和理解,并促进其在养护和可持续利用的长期战略方法的背景下进行ABS。[18]两方都无法说服对方,围绕MGR的主权归属,货币惠益等争议点难以取得突破。

即便是《公约》中涉及“区域”开发的谈判过程,也不算一个成功妥协的先例。在人类共同继承财产原则被提出以及在《公约》第十一部分的适用谈判过程中,同样经过了长期的辩论,最后在发展中国家的巨大压力下才得以通过,[19]但随后又遭到了以美国为首的西方国家的强烈抵制,甚至被认为是美国拒绝批准《公约》的主要原因。MGR在未来很长一段时间都将是各国在海洋的主要科研方向和活动领域,涉及各国的核心利益。协定如何规制MGR,与《公约》如何规制“区域”资源开发所面临的谈判困境是相似的,《公约》尚且经过漫长的谈判过程,但也产生一种并不完美的妥协结果。因此,可以预想,关于MGR和ABS, 以及CBTT等核心争议仍将对协定的生效及实施构成长期而艰巨的挑战。

2、共识有望随进一步的协商而逐渐增多

对于部分发展中国家来说,由于对BBNJ利用的科学技术水平不足,其无法意识到哪些利益对自身更为重要,何种利益可以适当放弃,因此只能要求全部的利益。不仅如此,多数发展中国家对ABNJ治理的参与度不够,实践经验不充足,从而导致对于规则如何发挥作用也缺乏充分理解。而随着谈判的进展,各方对于各项规则如何在现实世界发挥作用,逐渐形成更深入和全面的认识。对于发达国家来说,谈判的深入也能使其更为充分地了解多数发展中国家的核心关切利益,提出针对性的提案,或在新规则中纳入发展中国家的关切。

事实上,各方代表已意识到限制谈判进展的部分阻碍,并做出了相应的调整。从IGC-4的《案文草案修改稿》,到2022年6月发布的反映各国共识的《案文草案进一步修改稿》,以及在IGC-5会议中,在首周一读结束后,对协定案文草案进行即时更新,以反映谈判所凝聚的最新共识,无不体现各方促成最终协议达成的努力和决心。因此,随着继续深入交流,对于ABNJ的认知、实现有效治理、促进与旧机制的协调与合作等方面,有望达成更多共识。尤其是政府间大会阶段采用的三分之二通过的多数原则。全体一致原则虽然充分尊重各国的主权和平等,但是可能存在少数国家否定绝大多数的意见的情况。1945年以来,在大多数国际组织中,全体一致原则已为过半原则所取代。在这种情况下,尽管目前部分核心问题在短期内难以妥协,但只要满足超过三分之二的代表通过,协定便可得以通过。因此,虽然目前已完成达成一致性协定的任务,但是各方代表依然对部分核心问题存在较大分歧,只有在后续协商中进一步寻求共识。

(三)谈判应对

1、积极参与BBNJ协定谈判,合理表达意愿

BBNJ谈判历时悠久,能够在每一阶段参与会议,并完整地表达诉求,并非易事。实际上,目前在多数国际条约的谈判和签署过程,由于发达国家掌握话语权,发展中国家能力、技术水平有限等因素,存在着发展中国家参与不足的现象。统计表明,发展中国家,尤其是最不发达国家参会程度远低于其他国家,且这类国家代表参会连续性较低,在谈判过程中出现了代表性失衡。[20]尽管在近两年,在海洋环境保护呼声高涨及气候变化日益加剧的背景下,众多发展中国家较之前更多地参与和关注与自身利益密切相关的国际事务,如2022年12月,图瓦卢代表小岛屿国家请求国际海洋法法庭就气候变化引发的《公约》相关问题提供咨询意见;在最新案文中,认可和提及发展中缔约国的不同需求和特殊国情。(6)2022年12月12日,更新草案第7条、第10条、第14条、第43条、第52条提及“同时考虑到发展中缔约国特别是最不发达国家、内陆发展中国家、地理不利国家、小岛屿发展中国家、非洲沿海国家、群岛国和中等收入发展中国家的利益和需求,同时考虑到小岛屿发展中国家的特殊国情”。但是总体而言,发展中国家,尤其是最不发达国家参与国际条约谈判及合理表达意愿的方式都相对有限。诚然,参加会议并不代表能够影响进程,在BBNJ问题上拥有大量专业知识,也不意味着政府能够或者愿意利用这些专业知识。但如果不能在谈判和签署过程中及时发声,协定就无法反映自身利益诉求。联合国已通过自愿信托基金支持发展中国家代表出席会议,众多非政府组织也为发展中国家提供了知识性的咨询支持。因此,广大发展中国家应该积极参与谈判过程,不仅包括正式会议,对于其他非正式会晤等活动,也应加以关注,通过各种官方和非官方渠道反映自身诉求,以确保谈判和签署的过程及结果建立在代表性和公平性的基础上。

2、寻找BBNJ议题盟友,联合发声

通过与利益相近的国家结成国家集团的方式,能够增强发声力度,以寻求更好地推动符合自身利益的诉求。鉴于BBNJ新协定可能改变现有国际海洋资源开发利用格局,原有的国家同盟或国家关系面临新的调整,导致在现有同盟内部发出不同的声音,以及形成新的伙伴关系。因此,在谈判和签署过程中,在某一议题上的利益点一致的情况下,不同国家集团之间也有机会结成议题联盟,共同推动国际协定立法进程。正如“一揽子议题”的达成,正是欧盟及其成员国与发展中国家共同推动的结果。对于影响谈判达成一致的部分核心议题,尽管存在难以妥协的问题,但缩小核心利益之间的差距并非毫无可能。在IGC-5上,由于各谈判国都做出了一定让步,ABMT议题和跨领域问题都取得了较大的进展。甚至在争议更为激烈的MGR议题,在欧盟及其成员国一改之前反对货币惠益的立场,开始探讨其可行性与具体方案。欧盟及其成员国凭借其在海洋环境保护领域的经验及清洁技术优势,一直试图推动相关国际制度的变革,对于发展中国家最为关注的ABS以及CBTT核心问题,必须拿出更多诚意,才有可能真正实现在国际环境保护方面的引领作用。对于发展中国家来说,在核心问题上,如果与利益冲突不那么尖锐的发达国家能够进行协商,寻找盟友,进行联合提案,那么目前某些导致新协定立法进展不顺利的争议焦点或许能够出现转机。

(四)我国应加强后续履约问题的预案研究

尽管目前已达成BBNJ国际协定,但协定的生效与实施依然面临诸多不确定性和挑战。因此,我国一方面需要积极参与BBNJ国际事务,同时,也应当尽早开展后续履约问题的预案研究。我国在未来履行BBNJ协定的问题上存在一些不利因素,包括对MGR利用的科技水平较低,对海洋生物多样性保护认识不足,缺乏针对性专门立法等,因而可能导致我国在后续履约问题上将会受到一定的阻碍。生物多样性是人类生产生活和经济社会可持续发展的基础,[21]我国在履行《生物多样性公约》方面已经经历了从追随者到参与者再到履约者的阶段,[22]但参与和引领公海生物多样性治理的能力与发达国家相比,还是较弱。对此,我国需要通过深入了解BBNJ谈判的全过程及未来新协定的目标与每项条款的具体法律要求,用以维护我国在BBNJ领域所享有的国家权益。同时,对于部分可能对我国产生不利影响的义务性规定,应积极寻求有效的应对方式。例如,现阶段可进一步加强海洋保护区和环境影响评价的相关研究,以及完善法律法规体系建设;提高海洋资源有序开发利用的科学技术水平;根据协定中定义的海洋遗传资源概念,结合本国国情,将海洋资源开发制度措施纳入国家立法;并在未来不断优化海洋环境管理制度和配套措施的方式,为国际履约提供经验和范式参考。

四、结语

海洋生物资源危机和气候变化有害影响等一系列环境问题为现有国际法律秩序带来了前所未有的挑战和压力。在过去的几十年时间里,国际社会和各国正积极寻求实现国家管辖范围外海洋生物多样性养护和可持续利用双重目标的法律途径。尽管各国基于本国的国情和发展阶段,对BBNJ相关议题持有不同的立场和利益需求,甚至出现一些难以妥协的争议焦点问题,但是鉴于环境问题的紧迫性以及新冠疫情的“冷静期”,各方原本尖锐的矛盾冲突出现了缓和的趋势。以致在IGC-5后续会议中取得较大进展,各国最终达成协定。正如会议主席Rena Lee在全会上所宣布的“船已靠岸”。目前,BBNJ之船正等待再度启程。在此之前,各方代表仍然需要更多的时间,就尚存争议较大的问题进行充分协商,并展示灵活性,以早日达成稳健、高效、可实施和面向未来的有效协定。