我国个人破产立法的必要性和可行性

王群

党的二十大报告指出要持续“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。随着我国社会主义市场经济进一步发展，企业主体之外，自然人和非法人主体深度参与商事活动已成为经济发展新常态，这部分商事主体一旦遭遇市场经营风险，需要以个人名义负担无限连带债务责任，不能获得与企业同等的破产保护权利，进而无法从市场有序退出实现经济重生（赵吟，2020）。现实生活中也有很多自然人因疾病、失业或者其他意外事件而背负大量债务，并因这些债务没有及时清偿而成为失信被执行人，其家庭的经济重生和社会再融入难度明显增大，客观上给社会穩定带来潜在风险。新发展阶段，推进我国个人破产统一立法，让“诚实而不幸”的债务人从市场中合法退出并获得经济再生机会，是防范化解经济风险的必然要求。

我国个人破产立法的必要性

促进市场繁荣的重要支撑

我国长期以来只有《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）这“半部破产法”，国家层面的个人破产统一立法进展相对缓慢。随着我国市场经济深入发展，越来越多的自然人和非法人主体参与各种类型商事活动。统计数据显示，截至2022年底，我国登记设立的商事主体为1.69亿户，其中个体工商户为1.14亿户，占比为67.5%，农民专业合作社223.6万户，占比为1.32%，这意味着我国有近三分之二的商事主体不是法人主体。

此外，我国还有大量自我雇佣的商事主体以微商、电商、自由职业者等新业态形式存在。据统计，我国包括新业态从业劳动者在内的灵活就业者目前已经超过2亿人，这些市场主体都不是企业，一旦在市场竞争中遭遇经营风险，无法根据《企业破产法》申请破产保护。这些市场主体的经营失败风险可能连带其家庭，造成居民新型债务型贫困，也给高利贷、地下钱庄等非法民间融资活动提供了条件（徐阳光，2020）。

营造国际一流营商环境的需要

从世界银行的营商环境评估体系看，无论是营商环境（Doing Business，DB）项目，还是宜商环境（Business Enabling Environment，BEE）评估体系，“办理破产”始终是世界银行宜商环境评估体系中的十个一级指标之一。“办理破产”指标明确将是否允许个人破产作为宜商环境建设的重要考核内容（王群，2017），我国只有企业破产法而没有个人破产法，在该评估体系中“办理破产”指标的得分一直较低，成为制约我国在全球宜商环境排名的“弱项”。加快个人破产立法， 有助于提升我国营商环境建设的国际美誉度。

同时，法治是最好的营商环境指标，推进个人破产立法也是落实《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中对市场主体的平等保护原则，即破产不仅适用于市场竞争中的企业，也同时适用于市场竞争中包括自然人、个体工商户在内的非企业主体（刘武俊，2020）。

防范和化解经济风险的需要

个人破产立法可以有效防范化解个人过度负债带来的潜在经济风险，并有助于减少高利贷、地下钱庄等非法融资活动的蔓延，从源头上化解暴力讨债、涉黑讨债等问题。个人破产立法可以在法治框架内实现债权人和债务人利益再平衡，推动风险出清。一方面，个人破产立法通过法律程序提升债权人的公平受偿概率，最大限度保护债权人利益，从源头上减少暴力讨债等影响社会稳定事件的发生；另一方面，个人破产立法帮助“诚实而不幸”的债务人从市场中合法有序退出，并避免轻易剥夺社会个体再次融入社会的能力（李帅，2016）。

个人破产立法可以在化解自然灾害等意外事件的风险中发挥重要作用。如果国家立法制度体系中有个人破产法，在发生自然灾害等意外事件的情况下，自然人可以主动申请个人破产，就可以为自然灾难造成的群体性债务事件处理提供明确的法律依据。

此外，个人破产立法可以为解决“执行难”问题提供新思路。统计数据显示，2022年我国因无财产可供执行的案件大约占全部执行案件的40%—50%，其中个人债务在这些执行案件中又占70%。强制执行关乎法律的权威，关乎当事人的合法权益保护，除了通过增加执法力量、强化财产线索的发现等提升执行效能以外，通过债务重整、重组和允许债务人破产等方式也可在不同程度上提升其债务被公平、有效甚至是完全清偿的概率，也进一步畅通了“执行不能”案件的法定退出渠道（李宏伟，2019），让执行正义以看得见、摸得着的方式实现。

我国个人破产立法的可行性

国家层面的立法态度日渐明朗

2019年6月，国家发展改革委等13个部门联合印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出由国家发展改革委、司法部等部门负责分步推进建立自然人破产制度。之后，党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“健全破产制度”。2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，指出“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出。”这是党中央在正式文件中第一次明确指出要“推动个人破产立法”，为新时代推动我国个人破产立法提供了重要的政策指引。2021年，《民法典》生效实施，其中相关条款蕴含个人财产权受法律保护以及民事主体地位平等的立法精神，进一步为我国个人破产立法提供了制度空间（汤维建，2021）。与此同时，我国《企业破产法》在法人破产制度方面建立起来的规范程序，也为我国个人破产立法制度的建构提供了参考。

地方层面的探索实践积累了经验

2019年，温州市中级人民法院发布《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》，台州市中级人民法院也发布《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》，分别从审判程序和执行程序入手，通过建立个人债务集中清理程序，尝试个人破产制度在司法层面的突破。2020

年12月，浙江省高级人民法院率先在全国省级法院层面发布《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》，进一步拓展了类个人破产的司法实务的操作（目前已经有很多司法实践案例）。这些司法层面的探索为我国制定个人破产立法积累了宝贵的经验。

2020年8月，深圳市人大常委会审议通过《深圳经济特区个人破产条例》，这是我国首个地方层面制定的个人破产立法，具有重大的里程碑意义。该法分别从适用对象、破产程序、债务人行为限制、豁免财产、考察期、破产欺诈的处理和破产事务管理等七个方面对个人破产运行和操作进行了详实规定，以期通过合理调整债务人、债权人以及其他利害关系人的权利义务关系，促进诚信债务人经济“再生”，防止恶意逃废债，两年多来已积累了不少的个人破产立法和司法方面的经验。例如，成立深圳市破产事务管理署，以期进一步厘清法院、政府在办理个人破产案件过程中的职能分工，探索形成“法院裁判、机构保障、管理人执行、公众监督”的制度运行体系；出台《深圳市个人破产信息登记与公开暂行办法》《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》等规范性文件，为个人破产立法在实务层面的操作提供有效的指引，对推进全国层面的个人破产立法具有极大的参考价值。

相关制度的完善奠定了立法基础

随着市场经济的蓬勃发展，我国的不动产登记制度、个人信用制度、公民个人信息保护制度和社会保障制度等都在逐步完善。国家制定并实施了《中华人民共和国个人信息保护法》《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《征信机构管理办法》《中华人民共和国征信业管理条例》等法律法规，对个人信息信用情况的保管、查询、使用和保护进行明确且细致的规定，尤其是随着互联网、大数据时代的到来，中国人民银行个人信用信息服务平台上线，法院与各类信息平台的互联互通已不存在技术障碍，依法查询个人财产、收入和信用信息日益便捷，有助于进一步降低个人破产信息查询成本，识别债务人破产是否确实“诚实而不幸”（张善斌、钱宁，2021）。

结语

个人破产立法并非损害债权人利益。相反，如果有了个人破产立法，债务人申请破产后，所有财产将由管理人接管，在法院的安排之下进行审计和资产评估，并依据债权人的多少和类型在法律框架内对债务人的财产进行公平处置。如果发现债务人有抽逃资产现象，可以追回其财产甚至给予刑事处罚，更加有利于保障债权人的利益。当然，个人破产立法需要防范可能面临的新的风险。例如，需要高度重视个人破产立法中未成年人的权益保护问题，尤其是要警惕一些债务人借个人破产之名行恶意逃废债之实，需要建立合理的失权制度、复权制度、财产申报调查、破产信息公开、反破产欺诈法律惩戒机制和严格的债务人行为限制等制度规范。总体而言，我国推进统一的个人破产立法正当其时，可以在正在修订的《企业破产法》中增加个人破产相关法律规范，也可以由国务院单独制定全国性个人破产条例，将深圳的地方立法探索升级为全国层面的法律规范，进一步完善我国破产法制度体系。

【参考文献】

[1]赵吟.个人破产准入规制的中国路径[J].政治与法律，2020（6）：122-134.

[2]徐阳光.个人破产立法的英国经验与启示[J].法学杂志，2020（7）：24-35.

[3]王群.遗忘抑或唤醒：网络资金账户新问题及试解[J].江淮论坛，2017（4）：117-123.

[4]刘武俊.个人破产法试点为全国立法积累经验[N].中国审计报，2020-06-10：007.

[5]李帅.论我国个人破产制度的立法进路——以对个人破产“条件不成熟论”的批判而展开[J].商业研究，2016（3）：186-192.

[6]李宏伟.以个人破产制度进一步优化营商环境[J].人民论坛，2019（23）：116-117.

[7]汤维建.制定我国《个人破产法》的利弊分析及立法对策[J].甘肃政法大学学报，2021（6）：41-56.

[8]张善斌，钱宁.个人破产热点的冷思考——以立法条件的考量为中心[J].法学家，2021（6）：135-148，195.

（本文为重庆市社科规划一般项目“准确把握形成全面开放新格局的內在逻辑”基金项目成果，项目编号为2020YBZJ19）

（作者单位：中共重庆市委党校法学教研部）

责任编辑：杨生恒

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