公共危机管理中基层政府的决策问题探析

宋佳

摘要：基层政府承担着上传下达的重要任务，其在公共危机管理中的决策直接影响到政府的工作质量和公众形象。本文通过对基层政府目前危机决策的现状进行分析，以问题为导向，从决策的角度探求公共危机处理的有效路径，以期为规范权力行使、维护人民合法权益提供参考。

关键词：公共危机；危机管理；决策；基层政府

自党的十九大以来，严峻复杂的国际形势对国家和政府的公共危机管理提出了更高的要求，政府的决策优劣直接影响到公众的切身利益能否在危机中得到保障。尤其是基层政府，作为党和国家意志贯彻落实中的“最后一公里”，其决策水平关系到危机能否得到有效的应对和处理，对其进行研究具有重要的理论意义和现实价值。

一、危机决策的内涵

危机决策是决策理论与方法在公共危机管理中的运用，其内涵要从对决策的理解开始。组织管理决策理论学派的创始人赫伯特·西蒙认为，决策指决策者基于特定的目标来权衡环境因素等相关条件，研究有助于解决问题和达成目标的方案并从中确定一种最佳方案予以实施的活动。[1]根据程序的不同，西蒙将决策分为非程序化决策和程序化决策两种。相较于针对常规性、反复性活动的程序化决策，非程序化决策主要针对尚未发生过或应对经验较少的、非结构性的问题的决策。公共危机作为一种突发且紧急的情势，政府难以对其情况形成很全面的认识，在第一时间将涉及的问题进行结构化分析。[2]因此，公共危机管理活动中的决策实质上就是非程序化决策，指决策主体为了达成决策目标而在有限的信息、时间和其他条件等的约束下，迅速作出决定并予以实施的活动。

二、基层政府危机决策的现状

（一）危机决策实践中取得的成果

1.风险评估机制不断健全

决策风险是政府行为风险的主要来源，建立健全风险评估机制是推进依法决策、科学决策、民主决策及防范化解风险的重要途径。我国政府在当前的评估实践中建立并不断完善了部门论证、专家咨询、专业机构测评与公众参与相结合的风险评估工作机制，[3]注重将专家、专业机构和公众等主体吸纳到评估过程中。通过听证、征求意见等方式有效利用专家的专业知识和技能，发挥专业机构的技术、经验以及价值中立等独特优势，听取作为危机爆发时第一作用对象的公众真实、准确的看法，在一定程度上提高了风险评估的有效性，保证了决策的质量，巩固了政府管理行为的合法性。

2.问责力度不断强化

危机决策是危机管理的核心内容之一，承担着保护人民合法权益和维护社会基本价值的重大责任与使命，有效行使决策权对整个危机管理活动来说都具有重要意义。然而权力本身具有强制性，作为一种支配力量，如果缺乏一定的威慑，就容易产生专断。为了防止在决策中出现滥用权力、以权谋私、权钱交易等腐败行为，就需要一股力量把权力的行使限制在合法合理的范围内，尽量避免决策失误。因此，加强问责机制建设，对危机决策中的失误作出具体的问责规定就显得尤为重要。自2003年“非典” 暴发之后，我国关于“问责制” 的实践就已经展开，党的十八大以来，问责体系愈发完善，已然深入到政治生活的各个方面。

3.社会参与机制不断完善

公众作为危机决策的利益相关人，在危机管理的过程中发挥着不可替代的重要作用。习近平总书记在党的二十大报告中强调，要坚持“人民至上” 的世界观和方法论，发展全过程人民民主，通过加强人民当家作主的制度保障、全面发展协商民主、积极发展基层民主[4]等方式、方法和手段，不断完善国家治理的体制机制，强调广泛的社会参与，以回应人民对自身生存状况的关切。因此，我国正积极构建党委领导、政府负责、社会组织广泛参与、大众传媒积极配合的多元化社会参与机制，吸纳公众参与危机处理的决策过程。

（二）危机决策实践中存在的不足

1.危机决策的规范情形模糊

基层政府在危机管理中的决策是根据一定标准的，并不是“拍脑门” 决定的。然而通过对各地有关危机决策的政策文本及实践进行分析，发现其规范的情形模糊，缺乏翔实的实施步骤和说明。部分基层政府在根据中央文件精神制定细化的决策履职政策时过于僵化教条，对适用履职方式方法的情形规定得不够具体，难以识别适用情形和条件。干部从中难以获得明确的信息，形成清晰的认识，导致在发生综合性危机事件时，可能造成权力混乱不清，难以做出针对性有效决策的现象。

2.危机决策问责的滥用

危机决策的问责机制建设是必要的，但缺乏约束的过度运行却可能会引发新的矛盾和冲突。在“重业绩” 的基层政府，强问责的高压态势和工作氛围尤为突出，使得问责的应用缺乏约束。上级部门为确保基层职责的履行而对其工作进行阶段性的考察，展开了形式多样的巡查、督导、审计和暗访。部分基层存在“千错、万错，先问错”“该问、不该问，都要问” 等方面的问题，为推动工作进展、倒逼责任落实，把问责当成了“万金油”，为规避难题和责任而“一刀切”，使得问责逐渐简单、泛化、流于形式。在这种情况下，基层官员承担着巨大的压力，在面对一些命令时不得不变通执行，以过程和形式来替代内容和效果。久而久之，被动形成习惯便转变为主动，催生了形式主义的工作作风，极大地削弱了公共危机的治理效果。

3.危机决策工具缺乏创新

随着社会的发展和科技的不断进步，我国的危机决策工具虽然有了一定的发展，但仍然存在一些问题。一些先进的理论与技术，如决策论、运筹学、人工智能和信息技术等没能有效地运用到危机决策的实践中。部分决策主体对决策工具功能的认识不够充分，习惯于使用单一的工具去匹配、解决大部分问题，缺乏针对性，很难运用工具发挥出最佳的效果。

（三）存在不足的原因

1.缺乏相应的专业素养

政策制定的过程在一定程度上也可以看作是决策的过程。在我国的管理实践中，中央政府主要负责推出宏观指导性政策；地方政府则根据中央精神，结合本地实际制定出细则指导性政策；基層政府着眼于具体问题的解决，负责制定出更为细化、操作性强且符合现实情况的政策。[5]与常规的决策相比，危机决策是在高度不确定的情景中做出的行为，要求危机决策者具备相应的专业素养，尤其是作为政策细化及执行的主要落实者，基层干部更应掌握必要的危机决策知识和技能，思维上有一定的鉴别能力，实践中拥有对问题的精准观察、理解和思考能力。如此才能在危机的预警、响应及善后的各个阶段，制定出适用性强的政策文本。然而目前有相当数量的基层干部并不具备如此专业素养，在制定更为细化的执行政策时，对上级文件理解不到位或存在偏差，从而在很大程度上影响了政策效果的发挥，甚至引发更多的负面影响。

2.职责同构下权与责不相匹配

基层政府处在上级和人民群众之间，不仅要负责传达上级精神，还要及时准确地反映人民群众的诉求，[6]背负着重大的责任和使命。党的十八大以来，党中央高度重视问责问题，健全问责机制，形成强大推力。然而“上面千条线，下面一根针”，各级部门的问责强度随着政策传达的这条线不断加大，落实到基层便形成了从四面八方汇聚而来的巨大压力，缺乏缓冲的单向问责使得权责关系中的责任变得尤为突出。同时应注意到，危机决策本身便具有风险性，基层政府为此承担的后果往往与其掌握的权力不相匹配。长此以往易使基层工作陷入困境，挫伤干部的工作积极性，助长形式主义的工作作风。

3.公共危机风险意识较弱

尽管公共危机事件具有不确定性和突发性，但其从形成到爆发、再到扩散的过程却是渐进式的。当前，部分政府部门仍然或多或少地受到了体制惯性和传统观念的影响，缺乏较强的危机意识、风险意识和敏锐的洞察力，不能有效地识别潜在的公共危机事态继而认识到“打铁还需自身硬”，没能积极创新并发展危机决策工具以防患于未然，从而难以在危机爆发前争取有利时机解决问题。

三、提升危机决策效能的对策建议

（一）强化专业素养，合理界定标准

1.加强培训考核

基层干部的培训与考核是提升基层政府危机决策效能的关键环节。要从实用性、师资力量等角度考虑，保障培训质量，并制定较为清晰严格的考核方法，提高决策者的综合素质，打造高水平的危机决策队伍。具体而言，干部培训要遵循“干啥学啥，缺啥补啥” 的八字方针。因基层政府承担着根据上级政策，在具体危机管理中制定出细化、可操作方案的职责，相关干部都要具备较强的政策分析与解读能力，所以培训要邀请相关领域内的专家、学者，通过课堂讲授、研讨交流、参观考察等形式对基层干部进行指导，帮助他们提升专业素养，防止因“看不懂、分不清” 而阻碍工作的推进。同时，也要将培训内容指标化、体系化，建立清晰严格的考核指标体系，保障培训的效力。

2.及时引进人才

及时引进相关领域内的人才是现实的必然要求。相当数量的基层干部缺乏过硬的专业素养是当下的现实情况，而较为系统的培训考核着眼于未来发展，又需要较长的时间才能改善这一现状，所以基层政府要积极主动地招募和调用人才，从更为专业的角度开展工作。同时，更要注重采取各种合理的方式来留住人才。比如，根据巴纳德的诱因—贡献平衡理论，合理使用稀缺资源，准确把握人才不同的需求，根据他们不同的情况并结合对工作的付出，满足他们心理上的或是情感上的需要，让他们能在组织中获得最大限度的或是在别处无法获得的满足；根据彼得·圣吉的学习型组织理论，建立共同愿景，营造组织文化，用共同的身份和命运归属感把组织成员凝聚在一起，使组织成员与其工作任务深度认同，他们发自内心地想去为组织做出贡献以实现共同的目标。

（二）优化权责配置，抓好思想作风

1.减负与分责并举

使基层干部轻装上阵是切实推进工作的前提。为此，要整合职责、厘清关系，使基层能够专注于解决危机的任务目标，提高决策工作质量。同时，要强化责任在危机处理各个“链条” 上的分担，避免责任层层加码到基层导致其陷入“应付工作” 的泥潭。通过减负与分责并举有效防止问责的滥用，使基层工作的重点回归到切实为群众解决问题、提供优质服务上，在此基础上帮助干部树立正确的政绩观，既严格遵守上级要求对上级负责，又巩固好决策效果对群众负责。

2.强权与赋能合力

使基层干部有能力、有机会“施展手脚” 是切实推进危机治理的动力保障。为此，要合理下放权力与资源，使权责对等，鼓励引导干部担当作为、勇于进取。同时，推进互联网、大数据、人工智能与基层政府危机管理深度融合，将干部从大量重复性、机械化的工作中解放出来，增强其适应新时代发展要求的本领能力。如此，通过强权与赋能合力打造干部担当作为的良好环境，激发干部的使命感、责任感，调动其主动性，为有效应对危机奠定坚实的基础。

（三）增强危机决策意识，提高识别能力

增强危机决策意识、提高识别能力是应对危机的必由之路。危机是处于不断变化发展的状态之中的，尤其在日新月异的科学技术时代，危机也相应地呈现出更多的形态，对基层政府的工作提出了更高的要求。[7]因此，要转变决策者的传统决策观念，培养危机决策意识，提高对危机事件发生情境的敏感度。另外，处置危机的关键在于预防危机的产生，要充分利用现代科学技术进行辅助，加强政府决策人员的信息搜集和分析能力，通过对信息的整理、选择、处理，及时发现问题所在并决定采取何种措施，争取在潜伏期内就控制住危机的发展。

四、结束语

著名管理学家西蒙认为，管理的过程就是决策的过程。公共危机决策问题不仅仅是理论上的问题，更是实践上的问题。基层政府作为我国社会的核心治理者之一，必须以问题为导向，着眼于公共危机决策目前存在的问题，在实践中不断改进自身工作，注重从决策的角度探求公共危机处理的有效路径，确保权力行使的规范与效能，维护人民的合法权益。

参考文献：

[1] 赫伯特·西蒙.管理行为[M].北京：机械工业出版社，2007： 26.

[2] 王航.西蒙的决策理论对政府危机管理的启示[J].佳木斯职业学院学报，2017（02）：456.

[3] 陈占锋.加强和完善行政决策风险评估机制建设[J].行政管理改革，2012（09）：71.

[4] 習近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J].党建，2022（11）：17.

[5] 韩万渠.基层官员的身份困境与乡村治理中的政策执行变异[J].中国行政管理，2016（09）：101-102.

[6] 章雨蒙.减负背景下基层政府的形式主义问题研究[D].南昌：江西财经大学，2021：20.

[7] 马龙.我国公共危机管理中政府决策问题初探[D].南京：南京航空航天大学，2015：31.