国有资本运营公司司库管理体系构建研究

黄聪 曹向 李柱林

【摘 要】 资金管理是企业管理的核心，国有资本运营公司资金管理更是关系到国有资本授权经营体制改革的成效。近年来，各级国有企业积极落实相关资金管理要求，持续探索改革模式，为企业健康发展提供了有力支撑。国有资本运营公司功能定位为国有资本市场化运作专业平台，具备类金融属性，既不同于普通国有企业，也不同于特殊金融企业，资金管理体制机制亟待进一步研究明确。文章以国有资本运营试点企业A集团为例，深入分析该集团近年来司库建设中的主要做法及成绩与不足，并针对司库体系的构建进一步提出科学规划发展目标、统筹联动工具载体、积极夯实制度基础、持续强化技术保障等政策建议，以期打造契合国有资本运营的高效的司库管理模式，积极促进国资国企高质量发展。

【关键词】 国有资本运营； 资金管理； 司库管理； 体系构建

【中图分类号】 F271  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）15-0090-07

一、引言

党的二十大报告指出“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，为国有企业进一步深化改革创新、强化风险防范、提升价值创造能力、推动持续稳健发展指明了方向和路径。国资国企高质量发展要求企业坚持目标导向、坚持守正创新、坚持系统思维、坚持精益合规，不断夯实自身能力建设，构建完善现代企业治理体系。持续强化资金管理是优化完善现代化企业治理体系的重要内容，是企业实现基业长青的坚实基础和基本保障。A集团以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦资本运营主责主业，结合国有资本授权经营体制改革与现代信息技术发展，紧密围绕资金管理完善司库管理体系建设，促进企业管理创新变革，助力集团高质量发展。

二、理论综述

（一）司库管理

司库的本意是指管兵器卤簿的部门或机构，也指存放资产的地方[ 1 ]。“司”为司职，“库”为库房，辞海解释为“收藏财富的地方或建筑物”，如金库、国库等。近代以来，司库逐渐引申为企业负责管理资金的部门。英国企业司库协会认为不论组织大小，司库都是一个关键的金融职能，对每个组织的财务健康和成功而言至关重要。司库涉及资金管理以及企业的财务风险，其首要任务是确保企业拥有日常经营业务所需的资金，同时要帮助企业制定长期财务战略与制度。普华永道指出，企业司库是财资集中管理的一种体现方式，通过司库管理可以满足集团资源统一配置、风险集中管理、提升资金运行效率、为企业管理提供决策支持等管理需求，从而实现生产经营、投融资决策、业财融合、风险管控等有机结合，为企业的战略发展作出贡献。从价值角度来看，司库管理是通过集中、集成、集约，以及链条化、网络化、平台化、智能化等手段或途径，加速财资在企业内部和外部的周转，防范企业金融风险，建立产业经营生态网，推动业务走向金融，发挥财资的价值最大化。从治理角度来看，司库是企业集团依托财务公司、资金中心等管理平台，运用现代网络信息技术，以资金集中和信息集中为重点，以提高资金运营效率、降低资金成本、防控资金风险为目标，以服务战略、支撑业务、创造价值为导向，对企业资金等金融资源进行实时监控和统筹调度的现代企业治理机制[ 2 ]。

近年来司库管理的职能在积极深化，不仅要保证企业财务處于稳健状态，而且要以更高效的方式管理企业资金等财务金融资源，通过洞察潜在需求与风险，为企业提供更有价值的战略与决策指引帮助企业实现更高质量发展。张庆龙在《中外企业司库管理：比较与启示》一文中指出，企业司库管理主要内容包括现金及流动性管理、营运资金管理、投融资管理、风险管理、金融机构关系管理、决策支持与信息管理六项职能。国务院国资委对企业司库管理体系建设也提出了相关要求，通过重构金融资源管理体系，进一步加强资金的集约、高效、安全管理，目的是实现对资金、外汇等金融资源“看得见、管得住、调得动、用得好”。

（二）我国司库管理发展主要历程

司库管理成型于20世纪70年代的西方国家，成熟于20世纪90年代，在国内的发展较缓慢。从现有资料分析大体可以分为三个阶段：第一个阶段是萌芽阶段（20世纪90年代至21世纪初），主要是金融机构与大型国企基于现金结算管理率先摸索。重要事件有1998年工商银行推出网络结算服务，1999年花旗银行将现代意义上的现金管理理念引入中国，2003年建设银行承建国内第一个大型司库服务项目（通用电器现金管理服务项目），2004年东风汽车公司实施国内第一个大型企业司库管理建设项目（资金集中管控）等。第二个阶段是企业司库管理探索期（2005年至2010年），相关监管部门开始重视并积极出台制度规范。主要事件有2005年国家外汇管理局出台了全国第一个促进公司外汇资金集中经营的法规——《浦九条》②，2009年人民银行正式启动ECD电子商务汇票系统为我国企业司库管理系统的搭建创造了有利条件。第三个阶段从2010年至今，主要是基于大型企业集团发展及国家有关部门监管需要积极完善制度，我国企业的司库管理得到了进一步发展。主要事件有2010年银监会出台《流动资贷款管理暂行办法》（加强流动性监管1号令），央行发布《非金融机构支付服务管理办法》③，央行开通跨行结算业务等，无不显示出中国监管部门对司库管理的重视和促进。国资发财评规〔2022〕1号④明确要求中央企业全面建成“智能友好，穿透可视，功能强大，安全可靠”的司库信息系统，目标任务实现“三可”，即资金账户全部可视、资金流动全部可溯、资金归集全部可控。

中国石油大司库管理体系构建对我国司库管理影响重大。2004年中国石油集团公司开始推行境外资金集中管理，同年年底对境外资金账户信息进行归集，自2007年起中国石油逐步对境外资金及境内外汇资金进行统一集中管理，2009年开始大司库管理体系建设工作并持续完善。截至目前，中国石油已经成功构建了包括营运资金、结算、理财、风险管理和决策支持5个子系统的大司库管理体系，管理功能包含资金流动管理、筹融资管理等50个功能模块和1 299个功能点[ 3 ]。借助司库管理系统，中国石油实现了集团对金融资源的全过程管理，有力推动了中国石油集团的发展。

（三）现代司库管理与传统资金管理的区别

传统资金管理是一种狭义的企业司库管理概念，主要满足于企业正常运营及到期能够偿还债务等，具体包含资金预算管理、账户管理等功能，主要发挥的是后台支持部门的角色作用[ 4 ]。现代司库管理是一种广义的资金管理概念，突出战略导向，强调创造价值理念，为企业运营发展提供资金保障和决策支持，能够从财务和运营中识别风险，并将随着企业规模、信息技术的发展不断拓展出新的内容[ 5 ]。通过对资金管理模式比较（表1）发现，统收统支和拨付备用金模式的不足之处是不利于调动成员单位参与生产管理、节约成本的积极性，可能增加财务付款流程、资金支付滞后；内部银行模式并非独立的机构，不方便集团内公司与集团外公司的结算；结算中心模式缺乏对外融资、中介、投资等功能；财务公司模式主要业务仅涉及现金和银行存款，不统一采取投融资战略，无法达到司库管理的风险规避作用，且设立条件严格；现代司库管理模式主要是依托财务公司、资金中心等管理平台，运用现代网络信息技术，以资金集中和信息集中为重点，以提高资金运营效率、降低资金成本、防控资金风险为目标，以服务战略、支撑业务、创造价值为导向[ 2，6 ]，对企业资金等金融资源进行实时监控和统筹调度，更具有战略导向，实现风险防范、效率提升、价值创造等职能作用。

三、A集团资金管理实践探索

（一）A集团基本情况

A集团是经广西壮族自治区政府批准设立的国有独资企业，2008年成立，主要负责对广西区本级党政机关和相关事业单位的经营性资产及富余资产进行整合运营。2016年6月，广西区人民政府将A集团确定为自治区首批国有资本运营公司试点企业，在承担原有整合运营自治区本级行政事业单位经营性资产职能的基础上，以国有资本运营为主，成为自治区国有资本流动重组、调整产业发展和优化布局的市场化运作专业平台。现有资本运营投资、资产管理、综合要素交易、贸易仓储、城乡服务“三主两辅”五大业务板块发展布局。截至2022年12月末，集团合并报表资产总额180亿元，净资产83亿元，2022年营业收入32亿元，业绩利润2.8亿元，信用评级为AA+⑤。集团定位为围绕自治区党委政府经济社会发展战略，坚持以资本运营为主业，以项目为载体，坚持市场化、专业化的改革方向，坚守和发展“三资”转化平台，致力于成为优化国资布局、推动传统产业转型升级和培育战略新兴产业的新载体，成为自治区招商引资落地项目的助推器，成为自治区本级行政事业单位经营性国有资产的管理平台，成为服务市场要素交易和国资流动的大平台，成为服务城市发展和民生保障的城乡综合服务商。

（二）A集团资金管理主要做法

2019年初，按照打造引领资本运营发展的先进财务管理体系和“补短板、强弱项、提效率”的整体考虑，A集团着手启动资金管理中心建设并于2019年上半年成立。资金管理中心负责全集团资金集中管理，承担集团公司资金计划管理职能，努力保障集团公司资金需求。目前，资金管理中心归口接受计划财务部管理，核定编制7人，搭建了资金管理系统，全集团银行账户（不含银行内部保证金账户）银企直联率达90%，银企直联金融机构超过两位数，已经形成各级分子公司资金集中、账户管控、资金预算、融资担保统筹、资金监督等一体化资金管理体系（见图1），累计完成资金收付结算量超1 000亿元，资金歸集率、覆盖面均达95%以上，累计创效近2亿元。A集团资金管理的主要做法如下。

1.明确资金管理定位

资金管理中心成立的目的是对全集团各项金融资源进行全流程集中管理，在对各资金成员单位清晰界定权责的基础上，明确集团公司总部及各企业均应纳入资金集中管理范围。集团资金集中管理坚持“三个不变”，即成员单位资金上划归集到集团总账户后其所有权、使用权、收益权不变。集团资金集中管理实行“收支两条线”，确保各资金成员单位在一个严格、清晰、规范的资金管理定位及规则中运行。

2.积极梳理业务流程

一方面强化资金计划编制。A集团近年来逐步建立了“年预算月计划周执行”资金计划管理体系，即在年初全面预算中统筹集团内外资源，编制年度整体资金预算，并提交集团董事会审议通过；月度细化到各主体事先完善本月使用计划，提交集团资金调度联席会审核执行，月度计划内涉及集团总体影响重大的大额资金使用由集团分管领导及资金管理业务部门按周调度使用。另一方面完善资金系统实施。集团资金成员单位对外收取的各种款项存入收入账户，由银行根据授权及银企合作协议，于每个工作日定时自动上划至集团公司总账户，资金成员单位再根据资金计划向资金管理中心提出备付金下拨申请，资金管理中心审核后下拨资金至支出账户，资金成员单位按照资金计划使用资金。

3.建立健全制度体系

A集团资金中心自2019年成立以来，先后制定完善了《集团公司融资管理暂行办法》《集团公司内部借款管理暂行办法》《集团公司资金回拨暂行细则》《集团公司资金管理办法》《集团公司担保管理办法》等资金管理制度，并随着国资监管部门相关管理要求与集团资金管理实际动态修改完善，为全集团资金集中管理提供了制度遵循。随着集团公司资金集中管理模式的不断优化，现阶段集团公司的资金管理基本实现司库管理的初级阶段职能。

（三）A集团资金管理存在的问题

按照国有资本运营公司功能定位，区别于其他国企集团的主要特征是以资本为纽带、以产权为基础，依法自主开展国有资本运作。具体通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，旨在优化国有资本布局，提升国有资本运营效率，确保国有资产保值增值。这种全新的功能定位既给国有资本运营公司资金管理带来了机遇也带来了挑战。

1.资金管理功能与发展战略定位不匹配

聚焦集团公司资本运营主责主业，尽管成立了资金管理中心，但资金管理功能发挥不充分。一是资金管理多停留在资金计划、上收下拨、满足正常经营的后台管理，未上升到资本运营投资战略管理高度；二是资金管理在职能职责、组织方式、处理流程等方面设计传统，资金管理的广度和深度受限，难以发挥最大优势；三是资本运营筹融资工具箱选项不多，受限于实力规模、项目储备、成本等因素，商业保理、并购贷等尚未有实质性突破。

2.资金管理手段与数字化转型步伐不一致

信息化技术是资金管理体系设计的关键要素，目前集团运行的资金系统（含CBS）于2019年上线，大部分为基础应用系统，未上升到以系统赋能流程再造和全要素信息化管理。一方面信息系统缺乏顶层设计、缺乏与战略同步、缺乏与业务协同，各业务系统独立建设运行，存在系统多样、数据不通的“信息孤岛”现象，增加了后续接口开发商务成本；另一方面核心系统架构设计老旧，功能不全，资金管理系统上线至今未升级，技术性、操作性、效率性严重滞后于信息技术的快速发展。

3.资金管理思维与现代管理理念不相容

资金是企业的命脉和血液，集团“资产、资金、资本”三资转换的本质就是以资金为营运要素。A集团在资金管理理念上还存在以下问题：一是资金计划预见不足，很多项目可研阶段缺乏对资金来源及期限的统筹考虑，匆忙上项目的结果是资金短贷长投的错配；二是资金成本观念淡薄，一些存货、应收款项长期占用资金，增加了资金成本，也增加了资金损失风险隐患；三是资金回报意识不强，缺乏项目投入产出的效益管理，缺乏现金回报股东的意识，没有健全“用钱必问效、低效必问责”的监督机制。

四、推进司库管理必要性分析

A集团近期提出了以“集团化管控、平台化运营、数字化转型”为目标导向，聚焦主责主业的“135N”总体改革发展新思路，由此打造契合国有资本运营公司发展的司库管理模式，对促进集团资本运营转型升级意义重大。

（一）聚焦贯彻落实国资监管的客观需要

国资监管日趋严格，要求加快建立完善以管资本为主的国有资产监管体制，将国资监管延伸到企业生产经营全过程，切实维护国有资产安全。国资发财评规〔2022〕1号文明确要求中央企业加快司库体系建设，进一步加强资金管理，并指出集团性企业需要整合传统的、较为分散的资金管理组织和职能，以为企业战略提供支持。自治区国资委从2022年9月30日起推行企业大额资金在线监管，应用信息化手段提高国资监管效能，促进企业资金管理安全。集团公司加快推进司库体系建设，加强资金管理符合自治区国资监管要求与未来监管方向。

（二）聚焦主动适应资本市场趋势的现实需要

面临世界百年未有之大变局，自治区要求集团公司加快深化改革，提升管理，向市场化、专业化资本运营投资公司转型。当前，集团公司正处于凝心聚力谱写资本运营转型升级发展新篇章的关键时期，正在加快推進由“管资产”向“管资本”模式的转变，资金作为链接资产与资本的纽带，通过企业司库管理，合并所有与资金、资产、资本相关的管理职能，内挖潜力、外拓资源，不仅能实现对资金流的管理，而且站在企业战略高度对企业的资金和资本进行平衡与再分配，达到“管资本”的进一步目标，进而促进集团公司资本运营改革深化。

（三）聚焦服务企业战略和发展布局的长远需要

A集团作为自治区国有资本运营平台之一，肩负着国有资本市场化运作和国企改革的重任，在优化布局结构调整、盘活存量资产、化解重大风险、培育孵化战略性新兴产业等使命任务中发挥着重要作用。相对传统资金管理模式，现代司库管理更加突出平台作用、信誉优势和链接职能，通过司库管理凝聚全集团上下“一盘棋”思想，突出对资源使用状态、资金回流时长、资源资金价值等全生命周期追踪管理，有效推进资金资源在更大范围高效流动和优化配置，促进业财融合，更好地支持决策、赋能业务、管控风险，确保国有资本运营战略目标实现。

（四）聚焦集团数字化转型发展的迫切需要

信息系统是司库管理体系建设的一个关键。国资发财评规〔2022〕1号文明确定位司库体系建设是促进财务管理数字化转型升级的切入点和突破口，建立集成、智能、可靠的信息系统，实现司库管理体系化、制度化、规范化、信息化。数字化的实质是以数字技术为支撑，重塑管控流程，实现信息流、业务流、资金流的高度融合和实时共享，推动投资、资产管理、营运资金等要素全流程的规范闭环运行，用数据驱动财务创造价值，赋能国有资本运营创新发展。

五、研究结论与建设措施

（一）研究结论

本研究从企业司库管理相关概念、理论基础出发，结合资金管理实践，对A集团近年来相关工作深入总结分析，旨在依托资金管理赋能资本运营，强化价值投资、价值管理，助力国资国企高质量发展，进而形成可供参考和借鉴的国有资本运营公司司库管理体系研究成果。通过研究发现，近年来各级政府对国有企业资金管理均提出了新的更高的要求，如国资发财评规〔2022〕1号明确了中央企业建设高水平司库体的紧迫性和必要性，广西国资监管部门也及时部署了大额资金使用在线监管等。推进现代司库管理体系建设是当前促进国企国资改革的重要举措，是促进国有企业数字化转型升级的切入点和突破口，本研究结合A集团资金管理现状，从聚焦贯彻落实国资监管的客观需要、聚焦主动适应资本市场趋势的现实需要、聚焦服务企业战略和发展布局的长远需要、聚焦集团数字化转型发展的迫切需要四个方面，打造契合国有资本运营司库管理模式意义重大。

（二）建设措施

现代企业司库管理体系构建是系统工程（见图2），必须坚持系统观念，整体推进。集团要全面贯彻国资发财评规〔2022〕1号、国资发财评规〔2022〕23号⑥等文件精神，聚焦集团资本运营投资发展战略部署，通过科学规划发展目标、统筹联动工具载体、积极夯实制度基础等推进完成一系列管理提升，建立契合集团国有资本运营发展的现代司库管理模式。

1.科学规划司库管理体系发展目标

准确把握新形势下A集团深化改革的新目标、新方向、新要求，通过3至5年时间，持续优化集团公司资金管理模式，积极申报财务公司，并以财务公司为平台进一步强化资金管理，充分发挥司库管理体系作用。一方面明确司库建设的任务目标。结合国有资本授权经营体制改革政策，立足积极推进国有资本投资运营角度，科学制定集团司库管理体系整体构建方案，清晰规划远近期司库发展目标，分解各阶段各领域各主体评价指标，明确推进措施，强化组织实施与跟踪管理，严格按照工作目标和时间节点完成各项任务。另一方面强化司库建设目标功能[ 7 ]。通过搭建集团司库管理综合性系统平台，将集团前端各项投资业务、资产管理业务、基金管理业务等与集团资金管理中心、财务公司以及财务核算系统、财务报表系统等互联互通，实现资金计划、预算、审批、收付等全流程无缝衔接，实现各项资本运营业务事项在线监管，提高资金风险预警能力；同时强化司库集团成员单位各类型账户、资金和票据在线监控，优化收付流程，突出事前事中预算管控、合同管控等风险防范职能。

2.统筹联动司库管理体系工具载体

充分把握新发展阶段投资行业新趋势与新机遇，以“统一规划、全面规范、分步实施、突出重点”为指导，全面夯实集团资本运营各项管理基础。一是加强信用管理，推动集团3A评级。主体信用评级助力企业生产经营的方方面面，良好的信用等级是企业获得政府扶持以及引资、投资、融资担保、银行贷款的资质保障，财务部门要与评级机构积极沟通，加强合作，做好集团公司信用评级维护及升级。二是强化业财融合，打造信息共享平台。信息系统是保证企业集团实现司库管理的媒介，为企业集团和其成员单位的金融活动提供支持和服务[ 8 ]，集团公司应结合司库管理目标，积极打造涵盖战略、组织、制度流程等信息共享平台，强化信息共享平台的规范管理与执行，确保全集团各项金融资源运营信息及时共享，实现信息流与资金流同步性、精确性、匹配性，从而降低集团财务风险，提高资源使用效率。三是推动司库升级，积极成立财务管理公司。在集团公司满足相关申报条件的基础上，逐步完善财务公司申请书、可行性研究报告、集团及成员单位相关证明等前期筹建申请材料，视市场情况、窗口期等因素，适时向中国银行业监督管理委员会提交设立申请。

3.积极夯实司库管理体系制度基础

围绕司库管理体系建设规范，梳理明确各业务管理流程及组织职能和职责权限。一是强化组织保障。集团管理层对司库管理理念接受认可程度与组织资源保障程度直接影响集团司库管理模式与效率效果，因此组织保障是司库管理体系构建的重要前提。同时要积极加强司库管理宣贯，确保司库管理体系构建各工作有序推进（张庆龙，2022）。二是强化制度保障。推进司库管理体系构建还须结合集团资本运营战略修订完善制度体系，需要设计与司库体系相配套的管理制度和實施细则，营造全面、统一的司库管理制度环境，保障企业司库的有效开展（张庆龙，2022）。三是强化人才保障。集团公司通过制度设计与安排，对内重视专业人才培养，多渠道加强财务人员交流培训；对外强化专业人才引进，着力打造核算型、管理型和涵盖融资、税务、信息化、资本运营等多层次的专业财务人才，以匹配司库体系职能管理需要。

4.持续完善司库管理体系技术保障

契合国有资本运营的现代司库管理体系在公司治理体系中有重要作用，对内需要与集团公司各级分子公司相连，承担风险管控与金融服务等职能，对外需要与各金融机构、各合作伙伴相通，承担资金支付与价值管理等职能，业务更是涉及计划、预算、投资、决策等资本运营全流程，需要持续完善信息技术保障。一是充分梳理国有资本运营各制度各流程各环节，将涉及国有资本运营的组织机构、制度流程、风控管理等充分嵌入司库管理系统，构建统一共享平台系统，消除信息孤岛。二是积极盘活集团各项金融资源，打通各项运营条线，包括客户关系管理系统、合同管理系统等，实现资金流、业务流、信息流、票据流统筹关联，实时联动[ 9 ]。三是努力加大新兴技术运用，特别是加大人工智能、物联网、区块链等技术在司库管理风险防范、效率提升等方面的积极作用，促进业、财、资、税一体化管理，提升交易结算、风险洞察能力[ 10 ]。

【参考文献】

［1］ 曹丽丽.企业集团司库管理体系建设路径研究［J］.财会学习，2023（10）：140-142.

［2］ 孙国茂，徐立波，梁占海，等.数字化转型背景下企业司库与企业内生金融化趋势［J］.山东工商学院学报，2023（2）：1-17.

［3］ 张庆龙，董兴荣.全球司库管理：历史与现实的梳理（司库系列文章之四）［J］.中国注册会计师，2015（7）：29-33.

［4］ 张庆龙，袁琳.企业司库在企业集团中的角色定位与职责范围（企业司库系列文章之一）［J］.中国注册会计师，2015（1）：24-27.

［5］ 谷晟.让企业财资看得清、管得透［J］.企业管理，2022（6）：6-9.

［6］ 谢志华，姜锡明，程恺之.公司财务管理目标的本质：价值共生和价值共享［J］.财务研究，2022（2）：3-13.

［7］ 陈华.基于价值管理视角的企业司库体系建设［J］.财政监督，2022（9）：94-98.

［8］ 张庆龙，王增业.以财务公司为基础搭建企业司库问题探讨（司库系列文章之五）［J］.中国注册会计师，2016（3）：102-105.

［9］ 党美丽，张曼.发电集团司库式资金管理体系构建［J］.财务与会计，2019（22）：67-68.

［10］ 黄建梁，于敏.集团企业财务转型探讨：基于财务共享中心建设视角［J］.行政事业资产与财务，2023（7）：105-108.