美国农地信托流转运行机制分析与启示

刘兆军,朱宇航

(东北农业大学 公共管理与法学院,哈尔滨 150030)

一、问题的提出

农地信托流转作为承包地“三权分置”的有效实现形式,具有促进现代农业发展、推动农地要素市场化配置等积极作用。近年来,中国致力于发展多种形式的适度规模经营、实现小农户和现代农业有机衔接,这离不开多元流转方式的充分支撑,并在历年的中央一号文件、承包地“三权分置”专门意见、“十四五”规划纲要等重要文件中加以引导规范。其中,农地信托流转是典型创新之一,符合“三权分置”主旨精神、适合经营运行实际、契合主体联结需求,在完善农村基本经营制度、增强农业经营活力中发挥作用[1]。同时,在全国农村承包地确权登记颁证基本完成的基础上,明晰的土地产权保障下的流转将更为活跃,也为信托流转创造了良好条件。实践中,因我国尚未形成有关农地信托的具体规范,使得现实创新面临法律规范不明确、风险防范不到位、政府职能定位不清晰、金融机构种类单一化等现实问题,致使流转功效难以提升。此时,借鉴典型经验健全农地信托流转制度保障,便成为当前亟待跟进的重要议题。从国外土地信托的发展历史来看,美国的农地信托建设起步较早,取得了较为系统的成果。因此,本文以美国为例进行相应分析,从而为农地信托流转制度建设提供积极思路。

国外学者关于农地信托的研究主要集中在与信托关联的具体环节,如对于信托完成后的农业贷款、农业收益证券化、农业保险等方面,也有研究集中于信托参与主体的心理特征,从相对微观的层面分析农地信托效率。鉴于土地制度的差异,国内学者大多从法律角度分析信托化路径中各主体的权利与义务,相关研究还利用定性与定量结合的方法,从农业产业、制度保障、农地信托流转的影响因素等方面进行研究,但针对典型国家农地信托流转的运行机制的研究相对较少。因此,本文从农地信托流转所依托的土地产权关系出发,围绕美国农地信托流转参与主体、运行关系、典型模式、保障措施等内容,分析其运行下的内在机制和实现路径,进而反思我国农地信托流转的发展问题。

二、美国农地信托流转的制度起源

原始的信托起源于古埃及,一家之主在临终前将自己的财产交给可靠的人,让其代为管理,在将来交给自己的子孙后代,这种临终托孤的行为就是信托的最初起源。在近代,这种行为被英国人运用在对抗封建专制统治上。公元13世纪的英国弥漫着浓厚的宗教气息,教主鼓动教徒们捐赠自己的农地给教堂,而教堂的农地是免除农地税的,所以有大量的农地都避免了上缴农地税,这种行为破坏了英国王室的利益,导致王室最终颁布了《没收条例》,以禁止这种行为。但当时英国的法官多为教徒,并没有因此而屈服,他们参照《罗马法》的信托遗赠制度创造了“尤斯制度”。尤斯制度具体是指,凡是要捐赠给教会的农地都不做直接的转移,要先转移给第三方并表明是为了教会的利益,然后从农地中获取的利益通过第三方移交给教会。这种通过替教会管理农地从而为教会盈利的尤斯制度,成为了现代信托的雏形。

在英国承袭了古埃及的信托遗赠制度后,美国继续承袭了英国的尤斯制度。美国信托体系的发展分为以下三个时期。

(一)信托体系萌芽期(1820—1865)

在美国信托发展的初期,“纽约农业火灾保险放款公司”成为美国信托发展的雏形,那时的信托都是与保险行业融合的,随着时间的流逝和政策变化,信托行业逐渐从保险业中脱离出来。19世纪中叶美国成立了第一家信托公司,名为美国联邦信托公司,此公司将信托业与保险业独立开来并扩大了业务范围,成为美国信托发展的鼻祖。

(二)信托体系发展期(1865—1980)

1913年美国颁布了《联邦储备银行法》,批准了银行加入信托业务的申请,随后各州也相继修改地方法,对银行增加了信托办理业务,银行业务的拓展促使了信托业的发展,但美国政府规定商业银行没有买卖证券和在公司中参股的资格,因此,商业银行为避免触及规定而单独设立信托部来办理证券。1965年美国南北战争结束,政府为了恢复破败的经济,重新激发市场活力,放松了对金融行业的监管,这使得信托行业迅猛发展起来,信托公司数量增加,业务范围扩大。

(三)信托体系繁盛期(1980至今)

自第二次世界大战后,美国经济发展迅速,政府加大了对金融市场的干预程度。市场中的证券数量迅速增多,信托行业的规模也随之扩大,业务范围变广,不仅是简单的现金信托、房地产信托,还增加了利润分配信托、养老金信托,农地信托也是在这个时期发展起来的。20世纪初,美国受法条成文运动的影响,制定了大批关于信托的法律。

三、美国农地信托流转的运行机制

明晰的农地产权关系是开展信托流转的前提,基于土地产权理论可以更清楚地对信托流转进行分析。马克思土地产权理论认为,土地产权是一个集合概念,是由土地所有权以及由其衍生出来的占有权、使用权、收益权等权能组成的权利束。土地所有权与使用权、占有权相分离并分属不同的主体所有,一般存在于私有社会中,其特点是土地所有者不参与直接的生产活动,土地的使用者占有土地进行独立的经济活动,并支付给所有者一部分租金。从美国农地信托流转的本质来看,委托人将土地的所有权进行流转后,所有权与其他权利相分离,形成了占有、使用、收益等实际的经营权。在流转过程中,所有权被委托人托付给信托公司,并由其他参与主体获得农地经营权。因此,土地产权理论是所有权和经营权分离的理论依据。同时,从土地产权理论出发,除权利内容本身外,权利束的相关主体、维系流转的运行关系、主要的流转模式和保障措施,成为进一步认识权利束内部机理的核心要素。因此,本文从从信托流转的参与主体、运行关系、典型模式、保障措施四个方面构建农地信托流转框架,分析美国农地信托流转的运行机制(见下页图1)。

图1 美国农地信托流转的运行机制框架图

(一)农地信托流转的主体

农地信托制度的有效运行离不开运行流程中的主体,他们各司其职构成了完整的信托流程,以下为信托过程中的五大主体。

1.政府

美国政府在农地信托流转过程中起着支撑和促进作用。在信托逐渐引入美国的过程中, 政府设立了发展权旨在将所有权与发展权分离,以便使农地进入金融市场,开启农地通过信托这种方式流转的大门。在农地信托流转发展过程中,美国政府给予信托公司政策支持,降低其运营成本,提高运营效率,曾两次向联邦农地银行注入资金,帮助扩大信托行业规模。政府在农地信托流转行业中起着宏观的主导作用。

2.投资者

投资者在信托运行过程中作为原始注入资金的群体,通过投资获得农地的所有权,并以出租农地的固定报酬为利润,投资者在信托开始运行的早期起着支撑作用,是信托开始的起始点。

3.委托人

委托人是委托信托公司为自己办理农地流转业务的人,是农地所有权的转出者。委托人也具有一定的权利。同时,委托人还具有相应的义务,委托人要对农地流转的后果承担相应的责任,也要对农地的改良与开发尽到义务[2]。

4.受托人(信托机构)

信托受托人是指信托关系中按照信托意图管理被授予的信托财产并承受托义务的当事人[3]。受托人也有相应的权利与义务,为了规范信托机构和受托人的管理行为,保障委托人的利益,各国都曾出台相应的法律约束受托人的权利[4]。受托人的义务主要包括:信守义务、善管义务、忠实义务、信托利益给付义务、信托利益公开义务、财产返还义务等。

5.开发公司

开发公司通常指负责农地或房产开发的公司。开发公司作为信托流程中连接委托人和受托人的中介。委托人将农地出租给开发公司,开发公司负责开发农地或建筑房屋,然后把农地租金交给受托人。

(二)农地信托流转的运行关系

信托行为进行过程中,主要参与主体有投资者、委托人、开发公司、受托人,他们之间通过两两协作完成整个信托流程[5](见下页图2)。委托者具有委托受托人(信托公司)为其管理农地资产的诉求,委托人与受托人通过信托合同明确受益权,然后信托公司的受托人为委托人寻找投资者,受托人发放受益凭证给委托人,委托人出售受益凭证给投资者,投资者为委托人提供资金用于农地改良,将改良后的农地出租给开发公司,开发公司对农地进行开发和改良,然后将租金交给受托人,受托人将得到的租金以固定报酬的形式返还给投资者,受托人再用剩余租金买回受益凭证,至此,整个信托流程完毕[6]。在整个过程中,农地受益凭证具有流通性,可以变现,投资者可以通过转让受益凭证进行投资或抛售,由于受益凭证的流通性较强,吸引了很多投资者进行投资。此外,这种信托模式保障了农地所有人的收益,以农地作为依托发行证券融资,可以最大程度地将信托模式证券化。将农地进行证券化来融资,其证券化过程的主要参与者包括农地所有者(委托人)、信托机构(受托者)和投资者。

美国农地信托流转提高了农地利用效率,促进劳动力转移,推动当地农业产业与经济社会的协调发展。在该模式中信托机构将未经开发的生地流转给农地开发公司,既促进了农地的开发,又优化了资源配置,促进经济发展。农地所有人将农地信托后,从农地中解放出来投身于其他事业中,增加了收入来源渠道,也实现了劳动力的转移。农地信托有助于促进信用体系的建设与完善,形成良好的信用环境,促进农地信托的交易,二者相互推动形成良性循环。

(三)农地信托流转的典型模式

当前,美国农地信托运行体系的侧重与以往有所不同。农地产权经历了从重视所有权到更重视对农地资源的开发利用的转变,性质也从原来的所有权私有到公益性的转变。耶林在《法律的目的论》中谈到:所有权行使的目的,不应当仅仅为“个人利益”,应同时为社会利益。美国农地信托流转形成了“保护型信托模式”,通过信托组织实现对农地资源的保护。

保护型信托模式是指公益性的农地信托公司通过捐赠或购买来获得农地,然后把农地交给中介机构或国家保护组织对其进行农地用途管制,以达到农地农用的资源保护目的(见下页图3)。该模式基于农地资源保护的公益目的而非盈利性质,在农地流转的过程中通过公众的监督达到对农地用途的制约,实现了对流转过程的监管,也保证了最终的受益群体是大众[7]。保护型信托组织通过收购来获得农地时可以通过接受捐赠或者贷款的方式来筹措资金,而捐赠农地的人通常都是具有很好的农地资源,但没有良好的继承人,希望通过信托组织来管理农地[8],该模式的受益人为社会公众,公民认为被保护起来的土地应为全体公民的共有财产,将其委托给政府建立起与政府的信托关系,在信托过程中公众具有监督权,主要针对农地用途进行监督,事前可以向受托人了解信托经营过程和财产分配,事后可以对违反信托管理的行为提出质疑。该模式的受托人为联邦政府,联邦政府享有土地所有权并履行信托义务,承担维护公共利益和和监管的职能[9]。

图3 保护型农地信托模式

(四)农地信托流转的保障措施

为保障农地信托流转的顺利运行,美国建立了农地信托流转运行保障体系,针对农地信托的运行模式从政策法律、风险控制、政府内部干预、金融服务机构四个方面进行保障。

1.完善的立法体系与规章制度

美国为农地信托流转制定了一系列完善的法律体系,这些法律不仅在宏观上指明了农地信托流转的大方向,在微观层面对具体操作方法上也有指导意义。首先,法律是通过界定权利与义务,规定法律流程,遵照法律章程办事以达到最终效果的,例如《统一信托法》中对信托委托人,受托人以及信托公司都有明确的权利与义务界定,委托人有收取剩余报酬的权利和改良农地的义务,受托人也有收取固定劳务费用和帮助委托人寻找合适的开发公司的义务。其次,美国农地信托流转的初衷是为了保护生态环境,杜绝因商业行为而大面积占用耕地,因此美国出台了农地发展权,促进了农地信托流转,也减少了降低耕地数量的行为,而后美国发展了农地保护型信托模式和社区型农地信托模式,其目的都是为了保护生态资源,解决因城市扩张带来的用地需求和农地紧缺之间的矛盾。最后,由于农地信托本就是为公共利益而制定,所以对应的法律体系也应考虑公众的意见,在制定有关农地信托流转的法律时,美国自下而上的集结各方意见,执行“政策制度公共化”,在出台政策法规前参考各方利益,在制定法规的过程中赋予公民有参与和提出意见的权利,这样不仅使政府在立法过程中提高了公民的参与度,也能提升法律在公民心中的地位。

2.严格的风险监管和防范体系

农地信托流转是一种有别于其他农地流转方式的新型流转方法,因为它涉及到的不止有委托人和受托人,还有中间的中介——信托机构,因此牵扯到了三方利益,三方之间相互合作,相互制约,三方为了各自的利益而运行,存在一定的风险。农地是一个复杂的综合体,不仅具有经济属性还有自然属性和社会属性,这就需要多方面多层次的风险防范体系。美国的风险防范主要分为三个阶段,主要为项目初期、项目运行过程中、项目完成后,在项目运行初期要进行风险的预测,主要由信托机构负责研究和调查委托人的目的、需求以及农地的情况,如面积、位置、土壤质量等,受托人要根据委托人的要求制定合理的信托方案,其中就包括风险预测。项目运行中要进行实时动态监测,尤其是资金流的去向,还要防范因为自然原因而使农地价值折损的情况。项目完成后容易出现后期服务不尽责的风险,这要归咎于信托机构没有良好的售后处理模式,美国政府为保障受益人的利益,建立了完善的信托售后服务体系和监管机制。

3.积极地政府调控与服务

美国政府对于农地信托流转起到主导性的作用。美国虽为农地私有制国家,但在信托流转农地模式中政府依然发挥了宏观调控的职能,逐渐从管理型政府转变为服务型政府,为信托流转农地行业提供了多元化的帮助。首先,在农地登记工作中,美国农地登记中心实施动态监测模式,实时监测农地权属变化,关注农地流转动向,这对完善农地市场以及农地确权起到了基础性的作用。其次,政府将农地信托流转初衷写入法律,时刻告诫信托流转不能违背公共利益,要以保护生态环境为主线,同时在《农地资源保障法案》中规定,在耕地减少、农地资源被严重破坏的时期,政府应该采取积极的手段制止非法占用农地,严格监管农地的用途。再次,在信托流转过程中,委托人,受托人,受益人之间难免会发生纠纷,关于价值认定、风险补偿、收益分配、售后问题等方面政府可提供第三方判定,公平公正地解决问题,为农地信托流转行业提供一个透明健康的环境。最后,在信托流转农地中,风险的评估与控制也是必不可少的,美国政府负责在农地抵押贷款中评估风险,降低损失。

4.完善的金融服务机构

金融机构的数量越多,类型越多样化,农地信托流转越容易展开,因为在信托流转农地的过程中,融资借贷是非常普遍的现象,只有让资金流转起来,信托才越有可能发生。在美国,金融机构不仅要向大企业提供贷款,还要为普通家庭农场提供借贷服务。美国主要的信托机构有:农地保护信托机构、农地信托联盟的社区信托机构、共用农地信托机构,美国的信托机构多为非盈利性免税组织,倾向于公益性,这些信托组织具有多功能、高素质、专业性的特点,凭借其专业知识和办事效率为当事人提供服务,服务内容主要有产品的介绍、委托人和受益人的资质考察、为委托人集资、监督整个信托流程等。

四、中国农地信托流转的运行现状

(一)农地信托流转的总体现状

伴随着承包地“三权分置”的不断落实,农地经营权越发成为独立的权利,为我国农地信托流转创造了必要基础;农地信托流转也促进了经营权与承包权的分离,更好地推动农地三权分置改革。当前,我国农地信托流转的总体运行过程为:农地信托的委托人(农户、政府、合作社)具有让受托人(农地信托公司)为受益人(委托人指认的人)管理农地的诉求,在签订了农地信托合同后,将农地的经营权交给受托人,在农地用途不被改变的前提下让其代为管理农地,受托人可以亲自经营管理农地,也可以将农地经营权转让给农业经济公司或种植大户,在获得收益后由受托人将农地收益返还给受益人,至此实现农地信托流转目的(见图4)。

图4 我国农地信托流转的总体运行

农地信托流转经过多年实践探索,形成了以下三种运行关系:

第一,农户直接与信托公司对接,农户作为信托的委托人与受益人,信托公司为受托人,此种模式在福建沙县实施执行,沙县政府成立了农地信托公司,政府人员为信托公司的负责人,也为受托人,接受农户的委托[10]。

第二,政府与信托公司直接对接的模式,政府为委托人也为受益人,信托公司为受托人,政府在得到收益后将其分配给农户,这种模式在安徽宿州发展良好[11]。

第三,农地合作社与信托公司对接,再与农户对接的模式,此模式中农地合作社为委托人,信托公司为受托人,农户为受益人,与第二种不同的是,农户不用经过他人之手(政府)得到收益分配,而是直接可以获得收益,省去了“中间商”,江苏镇江,北京密云等地都是以此运作方式进行农地信托(见下页表)。

(二)农地信托流转的主要障碍

我国虽然已经在农地信托方面进行了积极的探索,但由于信托传入我国的时间较短,实践经验不足,还未形成体系化的运行机制,导致农地流转的现实发展情况存在与需求不适应的问题,也面临着以下方面的障碍:一是法律体系不健全,没有针对农地信托的相关性法律条例,使农地信托缺少法律支撑[12];二是缺少信托规范性文件,没有对具体的操作流程与细则进行规定,不能更好的保护农户的权益[13];三是风险防控体系不完善,对于部分仅仅依靠农地收益的农户来说农地信托的风险性太大;四是政府职能定位不清,仍然有以“管理型政府为主导”的现象;五是还未形成多元化的金融机构市场,难以为信托公司和农户提供多样化的服务。

表 我国农地信托流转的运行主体关系

五、中国建立农地信托流转机制的建议

基于对美国农地信托流转机制的分析,结合我国农地信托流转的现状,加之“三权分置”、农地制度改革有效实现、农村集体发展和农民增收持续提供保障等现实需要,就完善我国农地信托流转保障制度体系提出以下对策建议。

(一)制定信托规范性文件,完善法律制度建设

首先,我国要继续推进“三权分置”,使承包权和经营权可以真正分开,促进农地流转,积极培育农地流转经营者,“三权分置”的推进能够克服农地信托流转的实践障碍,承包权与经营权分离使经营权可以单独进行流转为农地信托提供法律支撑[14]。农地信托流转实现了农地的财产价值,在承包权与经营权没有分离时,承包经营权的流转受到各种条件限制,在经营权分离出来后, “三权分置”促进了以农地信托为新兴方式的农地流转,同时也促进了农地资源要素市场化配置。其次,为进一步放活农地经营权进而促进农地信托流转的推进,我国应制定信托规范性文件,目前已有《信托法》作为法律支撑,但没有细化到农地信托层面,建议在《信托法》中予以确定,并在《农村土地承包法》中对农地信托流转明确列举。同时,制定农地信托的规范化文件以指导实践,拓宽法律制度中农地信托流转方面的内容,明确委托人,受托人和信托公司的权利与义务,细化农地信托流转中的流转登记制度、风险分担制度、收益分配制度以及税费制度。最后,结合地方实际,因地制宜地制定适合当地执行的农地信托规范化文件,以完善制度建设。

(二)建立严格的风险防控体系

严格的风险防控体系就如同给委托人吃了一颗“定心丸”,能够增加信托机构的可信度,最终通过农地信托促进农地流转。可以在事前、事中、事后三个阶段采取不同的措施来降低风险。首先,在信托发生前,主要是对委托人情况和农地的情况作深入了解并给出风险预测报告,在我国进行风险评估的主体可以是第三方或政府,这样会极大地提高报告的真实性,让委托人真正了解信托流转的风险,尽量避免风险系数过高的信托产品。其次,在信托运行过程中,可以建立所有权人监管制度,我国农村农地归集体所有,集体有权知道农地的经营情况,所以赋予集体一定的监督权不仅符合我国国情,也为信托程序做了保障。具体表现形式为:集体所有权人在农地经营过程中有权利审核农地流转合同,了解农地经营情况,了解委托人与受托人的行为是否公平、自愿、合法。最后,在信托行为完成后,建立农地责任保险机制,主要为了让受托人承担起对受益人相应的责任(在我国受益人一般就是委托人),从受托人的劳动报酬中抽取一部分金额作为赔偿委托人的保险,如果有因后续服务不负责而导致经营亏损的情况,委托人有权从受托人的劳动报酬中抽取一部分作为赔偿损失,这一举措不仅能督促受托人合理经营农地,也保障了委托人的合法权益,降低了农地信托流转的风险。

(三)发挥政府职能,打造服务型政府

我国信托行业正处于起步阶段,在这个时期政府应该继续发挥宏观调控职能,在大方向上加以引导,适度的干预与保障信托行业的发展。因此,政府可以在以下方面作出努力:第一,鼓励与支持金融机构的发展。一方面放宽金融机构的市场准入政策,培育多元化的金融市场。另一方面,当信托公司遭遇危机时,政府可以给予政策倾斜与补贴,也可以成立信托基金以保障信托公司的资金链完整,有能力提供借贷服务。第二,简化办事流程。在办事效率方面,政府可以在相关网站或公众号上发布办事流程以及需要携带的相关手续,为农户节约时间成本,深刻落实“最多跑一趟”的政策,提高办事效率。第三,加强对信托行业的监管。政府在引导农地信托流转的同时也要加强对金融机构的筛查,各种金融机构在看到了农地信托行业的利好趋势后会推出多样化的金融产品,政府可以成立监管小组从资质认证到提供的各种金融产品都逐一排查,营造一个良好的金融环境,为农户们解决资金的后顾之忧[15]。

(四)加强对金融机构的管理

金融体系中信托机构作为农地流转的重要主体起到了基础性作用。我国信托机构主要负责前期对于供需市场的了解,中期负责技术协调,后期负责处理售后问题等。拥有良好信誉的信托机构是促进农地流转的保障。我国的信托机构还没有达到高素质、多功能的水平,所以提升我国信托机构的专业性成为一个不可忽视的问题。政府应加大对信托机构资质的审查,每年举办相关培训与考试,提高从业人员的服务能力和业务水平。除此之外,其他金融机构也应配合农地信托的农户,为他们提供多样化的金融服务,如提高借贷额度,创新多样化的信贷模式。目前,我国农地信贷业务存在向龙头企业聚集而忽视家庭农户的问题,这使得一些小农户抗风险能力减弱,农地流转的速度降低,为避免这种畸形发展,政府应加强对金融机构的引导,培育专门负责针对小农户提供贷款的新型经济服务组织。