“双减”政策的议程设置分析

邓凡?姚瑶

摘要：基于多源流理论政策分析框架，从问题源流、政策源流、政治源流和政策之窗的开启等方面对我国“双减”政策议程设置过程进行分析，发现常规的数据指标监控以及对现有政策的反思反馈构成了问题源流；全国人大代表及政协委员的呼吁和政府官员的发声以及专家学者对“减负”政策的智力支持，组成了政策源流；公众舆论的变化和执政党执政理念与教育规划的转变构成了政治源流。“双减”政策的出台，是上述三种源流共同作用的结果，展现了中国独特的教育政策决策特征。

关键词：“双减”政策；多源流理论；政策议程设置

中图分类号：G40-011.8 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2023）12-0019-06

为了构建良好的教育生态，建设高质量的教育体系，缓解人民群众在教育中的焦虑情绪，进一步减轻学生作业负担和校外机构培训负担，落实立德树人根本任务，2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“‘双减政策”）。“双减”政策发布以后，效果显著，社会各界就“双减”政策展开了热烈的讨论，但大多聚焦在“双减”政策实施后学校应该如何开展有效的作业管理和课后服务，以及校外培训机构如何转型等问题上，鲜有人从政策过程的视角去剖析“双减”是如何进入到教育政策决策者的视野、又有哪些力量推动了“双减”政策议程的设置、在政策制定过程中这些力量如何互动以及相互影响的等政策背后的逻辑机理和原因。而这些却是讨论“双减”政策无法回避的本源性问题，只有深刻理解了“双减”政策的背景性、本源性问题，才能推动社会各界对“双减”政策的深入理解和认知，更有效地发挥“双减”政策的效力。

一、分析工具：多源流理论及其适用性

（一）多源流理论的分析框架

政策过程涉及诸多复杂因素，早期的政策科学家们运用阶段划分的方法将复杂的政策过程变成易于处理的部分。像哈罗德·拉斯维尔（Harold Lasswell）就将政策过程划分为情报阶段、建议阶段、指示阶段等7个阶段；而戴维·伊斯顿（David Easton）则用“系统模型”来描述政策过程中环境——范围内输入、输出及反馈机制的运行情况。多源流理论是美国政策科学家约翰·W.金登（John W.Kingdon）在这些阶段功能理论基础上突破和创新而提出的，对政策议程建立和公共政策的形成这一政策过程的核心环节进行了独特的探讨，对那些被人们长期忽视的重要问题诸如“是什么促使政府内部及其周围的人们对某些问题关注而对另一些问题却不予关注？”“决策者从其中进行选择的备选方案是怎样产生的，以及为什么某些潜在问题和某些可能的备选方案从未成为人们认真关注的焦点？”[1]1等进行了系统地分析和回答。

在金登看来，问题源流、政策源流和政治源流是組成政策议程设置的主要动力机制。当三种动力机制结合时，政策议程设置的最佳机会——“政策之窗”的开启就会来临。在多源流理论分析模型中，问题源流主要关注的是政策问题的设定，主要讨论政策问题是如何引起政策倡议者们关注的，以及人们到底怎么将某件事情界定为问题的？而政策源流主要关注的，是由研究人员、国会办事人员、规划与评估预算人员、学者和利益集团等特定政策领域专业人员组成的政策共同体，共同形成政策建议和备选方案的选择过程。政治源流主要讨论的是哪些事件或政治活动对政策议程具有强大的影响，这些事件或政治活动主要由公众情绪、压力集团的竞争、选举的结果、政党执政理念的变化以及政府的变更等因素组成。

（二）多源流理论之于本研究的适切性

多源流理论模型提出后，立即引起了学界对各公共领域政策议程的研究热潮。比如美国的政策科学家罗伯特和保罗·迪尔（Robert F. Durant and Paul F. Diehl）就运用多源流理论模型对美国的外交政策议程设置进行了分析[2]。加拿大的阿尔坎塔拉和罗伊（C. Alcantara and J. Roy）基于多源流理论对本国传统选举日期的立法过程变化进行了研究[3]。随着国际化、网络化进程的加快，多源流理论模型在中国的传播也不断扩大。我国学者对多源流理论模型进行了本体研究以及在中国的本地化研究。在教育政策领域，学者们运用多源流理论对我国的“异地高考”“新高考改革”“双创”“学前教育立法”“家庭教育促进法”等政策议程设置进行了分析。现有研究证明，运用多源流理论模型分析教育政策领域的政策议程是切实可行的。在我国，随着政府现代化治理能力的提高以及政治民主化水平的不断提升，人民政治参与程度不断提高，教育政策的制定呈现出更加多元化和开放性的特征。“双减”被纳入政策议程设置中是政治利益团体、专家学者与公众共同作用的结果，这与金登的多源流理论模型在内在机理上具有逻辑的一致性。由此，本文基于多源流理论，尝试揭示“双减”政策议程设置的逻辑，以期为更好地理解和落实该政策提供有益的启示。

二、“双减”政策议程设置的多源流分析

（一）“双减”政策的问题源流分析

教育政策议程建立的首要因素就是对教育政策问题的识别与界定。根据多源流理论，问题源流主要解释的是教育问题如何引起教育决策部门的注意，从而采取制定政策的行为。金登指出，问题源流是政策议程设置的一个触发机制，政府决策部门通常借助指标、焦点事件和公众与政府层面的反馈信息，在其他相关政策的“伴奏”下进入决策者程序，从而构建政策问题[1]85-106。就“双减”政策而言，由于缺乏突发事件，因此常规的数据指标监控以及对现有政策的反思反馈共同组成了“双减”政策的问题源流。

1.相关数据指标反映学生“负担”过重的问题

数据指标可以反映问题的重要性和问题的发展变化，政府机构以及非政府机构可以对各种活动事件进行常规性的监控，政策制定者可以依据指标的变化来界定政策问题[1]85-87。“双减”政策出台之前，学生身心健康、校外培训机构规模变化以及教育公司收入发展状况等减负重要指标，相对于其他减负的监测指标更容易被量化，也更容易被观测到，从而引起了决策部门的关注，形成问题源流，诱发“双减”政策的出台。

第一，负担过重危害学生身心健康。根据中国教育三十人论坛与北京师范大学教育质量监测协同创新中心共同发布的《2018中小学生减负调查报告》显示，进入二年级以后有40%左右的学生睡眠不足8小时，62%的学生都报了课外辅导班，55.24%的家长认为是由于升学压力大引起了家长的教育焦虑[4]。作业负担过重导致学生睡眠不足，严重影响了其身心健康发展；而学生校外培训负担的加重，也引起了家长的教育焦虑。随着时间的积累，人民群众对教育不满的情绪越来越严重，这与国家“办好人民满意的教育”的精神相违背。

第二，校外培訓持续火爆，学校教学秩序被打乱。“国家与社会的正常运行由政治（国家或政府）、市场（企业）与社会三种机制构成。政府、市场、社会各司其职、各负其责是保证国家、社会正常、均衡发展的前提。”[5]在实施“双减”政策之前，我国校外培训机构总数超过20万家，校外培训市场规模超过8000亿元，近千万的教师参与校外培训，超过1亿的中小学生参加课外辅导培训。而校外培训机构的基本模式都是提前教学，导致学生进入学校后，学校老师不能按照国家规定的教学内容安排进行有序的教学，学校教学秩序不断被打乱。同时，资本大量介入校外培训领域，许多教育培训公司纷纷上市，其稳定增长的财务收入可以体现社会资金对教育市场的狂热。据统计，我国教育信息化市场规模从2016年的4960亿元增长至2021年的9057亿元，越来越多的学生参加到课外补习的行列中。从投资方面来看，2017年中国智慧校园融资数量和融资金额达到高峰，完成投融资事件13起①。强大的资本力量推动着教育市场化，逐渐形成教育的“剧场效应”[6]。资本介入校外补习领域及其逐利行为，进一步加重了学生的校外培训负担，也加剧了民众的教育焦虑情绪，破坏了学校、市场与社会的平衡关系。

2.对现有“减负”政策反思反馈的问题

公众的“反馈”是公众问题成为政策问题的关键环节。政府官员可以通过系统的监控和评估研究报告或者一些非正式渠道获得反馈信息，对那些“执行不符合立法意图和上级行政意图、不能实现规定的目标、项目的成本和公共政策的意外后果”等反馈信息[1]95-97，将进一步引起决策者的注意。“减负”问题就一直是社会热议的教育话题，各级政府也先后出台了有关“减负”的政策。2010年之前的“减负”政策更多侧重改善中小学生身体素质，比如2007年，党的十七大报告中提出，要提高学生综合素质，减轻中小学生课业负担等。到2010年后，“减负”政策除了要减轻学生的课业负担，更加侧重提高教学质量。2018年，教育部等九部门印发《中小学生减负措施》，提出要“严格管理校外培训机构”和“切实减轻违背教育教学规律、有损中小学生身心健康的过重学业负担”，切实提高教育教学质量。在这些国家级政策出台后，全国20余省也出台了各自的“减负”政策。但是这些“减负”政策依旧没能有效解决问题，中小学生负担过重问题依然存在，这些政策需要进一步完善，但同时这些政策也为“双减”政策的出台提供了良好的政策环境。

（二）“双减”政策的政策源流分析

在多源流理论模型中，政策源流又称“政策原汤”。在“政策原汤”中漂浮着来自政府官员、学者以及利益相关者、某一特定领域的专业人员等群体组成的政策共同体的思想。这些思想是政策共同体基于不同的价值立场、资源依赖和利益诉求提出的。政策的备选方案和政策建议就是在这些思想的交流和博弈中逐渐产生的。由人大代表、政府官员、学者和研究人员等组成的政策共同体提出的“减负”主张使“双减”议题不断升温，国家及地方有关“减负”政策的实施与探索以及相关建议为满足技术可行性和价值接受性等提供了重要基础。

1.全国人大代表及政协委员的呼吁和政府官员的发声使“双减”议题升温

减负一直是历年两会在教育领域的热门话题，许多人大代表及政协委员多次呼吁要减轻义务教育阶段学生负担。2018年两会期间，全国人大代表李鸿彬提议规范校外培训以减轻家庭和孩子的负担，全国政协副主席、民进中央常务副主席朱永新多次提议采取措施切实降低中小学生学业负担。在2020年的全国政协十三届三次会议上，全国政协委员吴志明联合108名全国政协委员，提交了《关于落实健康第一的教育理念，为中小学生松绑减负的提案》，呼吁全社会共同行动起来为中小学生松绑减负。

政府官员也多次主张减轻中小学生学业负担。2004年6月10日，时任教育部部长周济提出了新形势下“减负”的“五坚持、五不准”，要求各地教育行政部门、中小学校严格执行；教育部原部长袁贵仁也多次表示，减轻青少年学生过重的课业负担是全社会的共同责任。2019年，时任教育部部长陈宝生在十三届全国人大一次会议举行的记者会上强调，减负难，减负难，减负再难也要减，一定要把负担过重的问题治理好。从此，减轻中小学生过重课外负担多次成为教育部工作要点，预示“双减”政策的“机会窗口”到来。

2.专家学者对“减负”政策的智力支持助推政策源流形成“双减”政策议程

“专家学者是政府智库的重要主体，也是政府决策咨询的主力军。专家在政府决策中扮演着双重角色，即‘支持者角色和‘反对者角色。无论哪一种角色，都不应背离专家治策的价值中立原则和科学决策的根本目的。”[7]在国家及地方有关“减负”政策出台后，来自一线教师、高校学者等不同领域的专家结合各自的专业背景，通过召开学术会议、发表学术论文等形式，针对“减负”政策提出了各自的思考与建议。比如，华东师范大学袁振国教授等人，在比较了十个国家教材的难易程度后指出，学生课业负担过重主要是课外加码和教不得法所致[8]。一些学术共同体专门举办相关的会议或学术论坛讨论“减负”问题。比如2005年，浙江省教育科学研究院、浙江省创新教育研究会举办了“减负增效”论坛，从“减负与教学实施策略”“减负与管理支持策略”“减负与调适策略”三个方面进行了广泛的讨论。这些有关“减负”的思想或建议互相碰撞、彼此结合，有些幸存，有些消失，但都逐渐成为在“双减”政策决策时被决策者认真思考的候选方案。

（三）“双减”政策的政治源流分析

在多源流理论模型中，金登指出政治源流独立于问题源流和政策源流之外，与它们之间的关系不像问题源流与政策源流之间那么密切。它主要由诸如公众情绪，利益集团间的竞争、选举结果或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成[1]137，哈里尔迪斯将之整合为执政党的执政理念。由于语境和政治环境的不同，运用政治源流分析我国教育政策时，需要将其概念本土化。参考我国学者对多源流理论本土化研究成果，分析“双减”政策时，我们认为执政党执政理念的转变以及公共舆论的变化这两个因素比较适合作为政治源流的分析对象。

1.执政党执政理念与教育规划的转变

党的十八大召开后，党对教育工作进行了战略性部署，提出系列新论断、新理念，我国在教育领导、育人观念、培养方式等方面展现出鲜明的特色，党对教育的领导不断加强，对教育的规划不断更新。在教育实践领域，学生负担过重是对智育的片面追求导致的，这与我国德智体美劳全面发展的教育理念相背离，也与建立教育强国的规划相违背，与我国“办好人民满意的教育”宗旨相冲突。因此，减轻学生课业负担和校外培训负担，既是全面贯彻执行党的教育方针和精神，也是遵循教育发展规律、落实立德树人根本任务的重要表现和措施，对于中小学生身心健康、品德及创造力的培养具有重要意义。通过分析执政党执政理念和教育规划的转变，可以发现党和中央政府的权威极大地影响着我国教育政策议程的设置，一旦及时明确地表达自己执政理念以及教育规划意见后，教育问题进入教育政策议程的速度就非常快。

2.公共舆论的变化

在多源流理论中，公共舆论的变化又被称作“国民情绪”“国家的气候”，它主要指在一个国家里有大批的民众沿着某些共同的路线思考，并且以明显的方式经常发生变化，这些变化对政策议程和政策结果具有重要影响[1]138。公共舆论的变化是政策制定的外部影响因素，需要得到决策者的感知和重視，从而实现利益表达。决策者也可以通过感知公共舆论以及重视其中的合理诉求，在政策议程的选择中回应公众诉求，以获得更多的支持。当某个社会问题被公众热议时，往往会被决策者感知和重视。就“中小学生减负”问题而言，公众的情绪是较为激烈的。中国教育报刊社数据中心、教育大数据研究院对2021年两会教育舆情监测数据显示，“校外培训机构治理”在两会教育热点主题排行榜上由2020年第十位上升至第三位，舆论关注点主要针对在线教育平台、教育类App、校外培训机构教师队伍、学生“减负”、家校社协同育人等方面[9]。随着公众舆论对“中小学生减负”问题关注程度的增加，国家及地方有关“减负”政策的出台，公众舆论的变化进一步促进和加深了政府对学生“减负”问题的认识，从而推动着下一次“减负”政策的出台。

（四）三源流的汇聚：“双减”政策的“政策之窗”开启

政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。政策之窗并不经常打开，而且敞开的时间不长，其敞开的原因常在于政治源流的变化或者是某一问题变得迫在眉睫[1]155-160。通过前文分析来看，关于“双减”政策的问题源流、政策源流和政治源流都已经形成，而且都不同程度地影响着“双减”政策议程的设置。由于三大源流比较独立，它们并不会自发地汇合，因此政策之窗的开启需要借助“问题窗口”或“政治窗口”提供的机会。

尽管每年全国“两会”的提案、议案等都会涉及“减负”问题，但直到2018年的全国两会，“减负”问题才被写入政府工作报告之中，这就表示政府已经注意到“减负”问题的严重性。随后，政府相继出台了有关“减负”的政策。这些政策的溢出效应发挥了重要影响力，为“双减”政策的出台提供了强有力的支撑。至此，中小学生“减负”政策议题经历了问题源流、政策源流和政治源流的洗礼。2021年的全国“两会”和中央全面深化改革委员会第十九次会议的召开，以及先前政策发挥“政策溢出”的外部影响力推动了“双减”政策之窗的开启，为“双减”进入决策议程创造了条件。2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，标志着政策之窗被彻底打开。在“政策之窗”开启这一关键时刻，由相关政府部门人员所组成的“政策企业家”通过大力合作，将“双减”的问题源流、政策源流和政治源流相汇合，同时推动“双减”政策议题进入政府教育决策部门的政策制定程序。

三、结论与建议

多源流理论对“双减”政策的出台有较强的解释力，“双减”政策出台是问题源流、政策源流和政治源流共同作用的结果。当问题源流、政策源流和政治源流汇聚在一起后，“双减”政策最终落地开花，开启了我国中小学生减负的新时期。

政策环境瞬息变化，政策决策者个人很难掌控，需要众多政策行动者共同参与。多源流理论为我们提供了理解“双减”政策制定过程的有效分析框架，同时也对教育领域里其他政策的制定与修订具有重要的参考意义。在问题源流中，教育政策制定过程中要注意相关利益集团的利益诉求，教育政策决策者应给予其足够的回应与反馈，并根据其重要性程度使之进入教育政策议程中；在政策源流中，教育政策决策者需要注意对众多漂浮在“政策原汤”中的政策建议做出科学合理且准确的筛选，避免犯“第三类错误”，并充分考虑各利益相关者的利益诉求，平衡并化解各利益集团间的利益冲突；在政治源流中，教育政策的制定要坚持教育公益性原则，促进教育公平，以保证教育事业的健康发展。

参考文献：

[1]约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策（第二版）[M].丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2017.

[2]ROBERT F. Durant and PAUL F. Diehl. Agendas， alternative， and public policy： lessons from the U. S. Foreign Policy Arena[J].Journal of public policy， 1989（2）：179-180.

[3]C Alcantara， J Roy. Reforming election dates in Canada： towards an explanatory framework [J]. Canadian public administration， 2014（2）：256-274.

[4]靳晓燕.《2018年中小学生减负调查报告》发布——提升全社会“教育素养”是减负的前提[N].光明日报，2018-12-11（8）.

[5]刘复兴，董昕怡.实施“双减”正常的关键问题与需要处理好的矛盾关系[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2022（1）：102-108.

[6]杨东平.新一轮“教育产业化”的特征与治理[J].清华大学教育研究，2018（1）：35-38.

[7]刘召.政府决策中的专家角色[N].学习时报，2013-11-04（6）.

[8]王庆环.我国中小学生教材难度被高估[N].光明日报，2014-05-08（6）.

[9]张以瑾，孙梦捷，孙谦，等.展望教育高质量发展新征程——大数据透视2021全国两会教育热点[J].中国民族教育，2021（4）：14-16.

责任编辑：赵赟