“侦协办”功能定位与运行机制探讨

肖友广 张争辉

充分发挥检察监督作用

基于检察机关的职能定位，侦查监督与协作配合办公室（简称“侦协办”）的功能设定出现了“监督还是引导”的分野。检察监督与引导并行内含于检察机关工作职责，同样应当属于侦协办工作范围，二者并重应是侦协办设立的双重动因。

在监督与引导并重的理念指引和功能定位之下，侦协办若想充分发挥双重功能与作用，必须对其工作职责、行权方式和配套制度进行科学架构，以促进该项制度具体落实落地。

科学界定工作职责

第一，监督功能下侦协办的工作职责。侦协办监督功能的设定应着眼于侦查控制的不足，着重解决侦查控制依附于审查逮捕、审查起诉等办案活动的现状与不足，突出强调对侦查过程的控制和监督，充分利用侦协办的派驻办公机制及位置优势，加强对侦查机关的监督。

概言之，即依法对公安机关进行立案（撤案）监督和对侦查活动进行监督。详言之，该项工作职责可以包括对执法中心现场发现的监督事项开展侦查监督、对检察前终结的下行案件开展抽查监督等。

第二，引导功能下侦协办的工作职责。检察机关侦协办除了发挥其法律监督职能之外，还应立足于办案过程中警检一体的大控方刑事诉讼格局，充分发挥检察引导侦查的功能。

此处的引导侦查功能应与提前介入案件办理进行具体界分和衔接，但其引导功能下的职责设定可概言为：应依商请或依职权就案件的侦查取证、法律适用提供检察指导意见。详言之，可以包括组织协调重大疑难复杂案件的会商指导、组织协调上级机关部署的专项活动及挂牌督办案件、对于刑事案件办理过程中具体问题的指导咨询等。

第三，侦协办可以被赋予的其他工作职责。除上述监督与引导功能外，侦协办还有两项重要职责，即督促落实和案件的检前分流。我们认为，对于退查、批准逮捕、相对不捕案件的续侦补侦提纲和具体监督意见的落实，通常是根据案件具体情况而展开，而且司法实践中通常由检察承办人与公安承办人点对点联系，通报案件或者监督进展情况。案件承办人因对于案件审查的亲历性，对办案过程中的具体事项更为明晰，因此此种方式便捷高效，可不依托于侦协办而开展。对于类案监督问题及存疑案件补侦提纲的后续跟踪督促，可以交由侦协办承担。对于特定类型的案件是否需要提请批准逮捕、移送审查起诉等，关涉具体案件犯罪嫌疑人社会危险性和刑罚可罚性的判定，需要依赖检察官的专业判断，可作为侦协办的常态化工作职责之一。

明确设定行权方式

侦协办的行权方式是其充分发挥作用的关键步骤，且需侦查机关的高度配合支持方能运行。

第一，监督模式下的行权方式。侦协办监督工作的开展关键问题是监督线索来源，该类线索的取得方式有以下几种：一是公安机关开放其执法办案系统权限给派驻人员，派驻人员通过浏览办案过程发现监督线索，该种方式能够全方位阅览公安机关的办案全貌和过程，发现案件办理过程中的问题和不足，但其对公安机关办案活动介入性较强，除非自上而下推行，从地方层面进行该种渠道的监督可能遇到阻力；二是公安机关主动提供特定类型案件报表给派驻人员，如果确有需要再进一步查阅相关办案系统或者案卷。该种方式关键问题在于公检两家商定提供案件的种类和范围。基于我国检警制度当下既需要监督又需要配合的现实背景，划定特定案件范围，并由公安机关报送相关报表的方式可能更具有可操作性。在具体案件种类的设定方面，可能要注重考虑容易出现问题的案件类型和领域，比如对超过一定期限涉民营经济案件既没有后续诉讼流程，又没有及时撤案的，经检察机关控申部门发现有进行立案（不立案）监督需要的案件等；三是通过派驻人员巡视讯问（询问）视频的方式，发现部分线索；四是通过派驻人员抽查部分案件的方式发现部分线索。根据目前的实践情况，后三种方式更容易为公安机关所接受，司法实践中也主要采取后三种方式。

第二，引导模式下的行权方式。在引导模式之下，关键问题是妥善处理好派驻人员引导侦查与案件提前介入之间的关系。派驻检察官基于其派驻优势，更适合为公安承办案件提供更为具体的指导意见。提前介入案件一般要求案件侦查活动已经进行到基本完结阶段，然后公安机关将案卷移送检察机关提前介入，而派驻检察官提供的意见应该更为便捷高效，就办案过程中的各个具体问题均可进行咨询。

第三，其他工作职责的行权方式。除上述两项工作职责外，还有其他对于存疑案件和类案监督意见的跟踪落实，在具体行权方式上，检察机关内部首先整理需要跟踪关注的案件清单目录，然后由侦协办负责对案件或监督意见后续走向的跟踪督促。当然，该项工作职责的实现也需要公安机关予以配合，公安机关根据派驻检察官列明的案件清单，提供电子或纸质卷宗等材料。

建立健全配套机制

在对侦协办功能和职责进行详细论述的基础之上，该项制度的正常运转还需要建立健全相关配套制度。

第一，关于侦协办的工作模式。侦协办采取何种工作模式关系到该项工作开展的力度和深度。侦协办欲进行实质化运作并发挥其应有的作用，至少需要专门的检察官办案组常驻，履行常驻办公室的日常工作职责。侦协办常态化运行需要专门的办案组持续展开相关监督、引导及组织、协调等其他工作，制作工作台账，定期进行工作总结。

第二，关于派驻检察官的角色定位。對于侦协办侦查监督职责，检察机关不同办案部门之间的业务具有共通性，检察官基本均可承担。但对于引导职责，因检察机关不同部门管辖不同罪名，对于在内设机构改革前就已经从事捕诉业务的检察官来讲，可能对非其所在部门的案由有一定了解，但法律规定和司法解释伴随经济发展和社会矛盾变化的修订较快，可能对于最新的规定难以精准把握。对于内设机构改革后从事捕诉业务的人员来说，对其他部门的案由可能了解更少，因此如果要求派驻检察官对于并非自己了解或者熟悉的案由进行侦查引导，似乎不太有可行性。因此，可能对于相当数量的案件，派驻检察官只能作为一个“接单手”，对于案件的实质引导还需要相关职能部门具体承担，此时侦查部门跟职能部门直接沟通似乎更为高效，因为点对点联系更能获得即时的反馈。由此，侦协办的功能往监督功能层面倾斜，更利于充分发挥该项制度的优势。事实上，侦协办设立的主要出发点是针对检察对侦查控制不足的问题，对于具体个案的引导功能发挥存在局限性，即在现阶段，对于案件的引导功能不应归口到侦协办承担，而是应当允许存在多元化引导侦查的工作方式。

第三，关于侦协办工作开展的保障机制。侦协办引导类工作的开展，有侦查机关办案质效考核的内在动力，所以通常会积极主动商请检察机关进行。但侦协办监督工作的开展，依赖于公安机关提供的数据、报表等材料，可能监督发现的问题越多，公安机关主动提供相关数据的积极性就越小。为保证监督工作成效，需要配套相关工作机制，比如公检双方会签关于工作职责和应配合事项的共识性文件，在立法未至的情况下，至少以一定层面规范性文件的形式先行确定双方共识，确保该项工作取得实效。

（本文发自上海市嘉定区人民检察院课题组，成员：肖友广，嘉定区人民检察院党组成员、副检察长；张争辉，嘉定区人民检察院第一检察部主任；孙娟，嘉定区人民检察院检察官；卢怡璇，嘉定区人民检察院检察官助理；鲁榛子，嘉定区人民检察院检察官助理）

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