国外有机农业立法及其对我国的启示

王 博

（信阳职业技术学院 河南，信阳 464000）

1 美国有机农业立法活动

1.1 完善法律法规

美国农业发展历经从污染到治理的渐进性演变过程。它高度关注农业环保立法，依法保护农业生态环境。美国早在20世纪30年代就陆续实施了《自然资源保护法》《土地侵蚀法》和《清洁水法》等，以防范和治理乡村水土流失、土壤侵蚀、环境污染以及农业生态环境。美国国会于1990年出台实施《有机农产品生产法案》（OFPA），它象征着美国开始规范化地发展有机农业。同年美国农业部制定了发展有机农业的国家标准。2008年美国国会将“有机农业计划”纳入《食品·保护和能源法案》中，出台了有机农业认证成本、推广和研究、保险产品、数据统计、出口贸易等诸多支持政策。而且它还划拨了相当可观的资金予以支持，它标志着美国正式建立了有机农业发展机制。

1.2 强化有机标识管理

1990 年美国国会正式颁布了《有机食品生产法》，它对销售、生产有机农产品等进行规范。美国国会还授权农业部麾下的农业营销服务机构，依据“国家有机计划”管理通过有机认证的农产品。农业部部长同样能够可授权各州基于“国家有机计划”，采取更高标准的州域有机农产品计划。2000 年美国国家有机农业标准委界定了“有机农业”的标准，还规定标注了“US-DA”的农场都应通过认证。而且，它采取了非常严格的有机农产品、食品标识管理标准，它共涵盖了三个等级。此外它更重视通过“过程认证”来加大有机农产品管理力度，并针对违反规定的现象制定了详细而严格的处罚规则。美国高度重视有机农产品认证，其认证组织结构非常系统化，既涵盖了官方机构，又包括非营利机构和私人机构。如今近百个认证机构获得了美国农业部的有机认证授权。

1.3 设立专项资金

美国推出了国家有机认证成本分担计划，向通过美国农业部认证的牲畜、有机作物生产者提供相应的成本分担援助。该补助标准最高达到了有机农业、有机农产品认证成本的75%。2015 年，全美国有5735 个农场参与了该计划，参与数量最多的加州、威斯康星州、纽约州、明尼苏达州和华盛顿州分别达到1052 个、529 个、393 个、326 个、376 个。2801 个农场参与了有机农作物保险，而且这些参与保险的农场中，58.1%对全部面积购买了商业保险。美国《农业法案》还提供了专项资金，长期支持国内有机农产品的推广研发、种植养殖、技术改良、促销以及保险等工作。截至2021年上半年底，美国有500余家有机农业科研单位，且均属于非营利性组织。政府、有机农业协会、大型农业企业等投入大量资本进行有机种养方法与技术的科研、创新和优化。美国还利用发达的高等教育和先进的农业科研体系，结合高校层次不同、专业优势不同的具体情况，设置有机食品、有机农业产业开发、农业链条运作课程。它希望通过诸多渠道，强化开发人力资源的力度，以培养出专业化、高水平的有机农业人才。

2 澳大利亚有机农业发展政策

2.1 法律和执行标准

就澳大利亚的有机农业法律法规以及执行标准而言，从2015 年八月开始该国农业与水资源部负责全面管理监督有机农业的发展，出口标准司负责制定有机产品出口的标准和政策法规。其现行有机农业法律体系涵盖了《有机和生物动力农产品标准（国家标准）》、《出口控制法》和《政府认可导则》等。

2.2 有机农产品认证

与美国相同的是，澳大利亚高度重视有机农产品认证工作。从它的有机农产品认证来看，该国实施的《有机产品认证法》明确了由认证机构开展有机农产品的认证工作，政府职责是每年对认证机构进行例行检查和有效性评估。其中六家私立有机认证机构通过了政府审批，如ACO 认证、昆士兰安全食品（SFQ）、NASAA（NCO）、有机食品链（OFC）、生物动力学研究院（BDRI）等。这些认证机构要在认证业务范围内，按照国家标准等制定针对性的有机农产品认证标准，而且通过IFOAM 的认证许可。其中通过NCO和ACO认证的企业数目最大，大致达到该国有机认证企业数总数的80%，依次是1100 家和2000家左右。认证机构按照澳大利亚的国家标准和法律法规，评估申请有机产品认证的各个企业，并向符合有机标准要求的相关企业颁发QM证书。

2.3 提供农业补贴

从它扶持有机农业的政策来看，澳大利亚还出台了有机农业发展扶持政策，2007 年它组建有机种植户联盟（OGA）。它向小农场主开展业务培训，提供有机认证成本补贴。该国也鼓励广大农户采取有机农业生产模式。其中，多家有机认证机构对这些小农场主的有机种植、养殖、生产加工、销售配送等进行监管。

3 德国发展有机农业的立法活动

3.1 实施欧盟决议

1991 年欧盟开始施行2092/1991 规则（即《欧盟有机农业条例》），在欧盟内部推行有机农业生产须遵守的原则以及最低标准。与欧盟其他成员国相同的是，德国高度关注有机农业的发展，并不断提升生产加工有机食品的效率和质量。它主要通过完善本国的有机农业法律法规，从法律层面规制有机农业的发展壮大。1991 年欧洲议会实施了《有机农业和有机农产品与有机食品标志法案》（下文简称为《欧洲有机法案》），它界定了传统农业、有机农业及其产品的区别和差异，并颁布了有机食品、有机农产品标签制度，从法律层面保障它们的可持续发展。

3.2 专门法律规制

《自然资源保护法》《水资源管理条例》《土地资源保护法》《垃圾处理法》以及《肥料使用法》等，它们共同形成了一套全面保护农业环境的法律法规。它一方面引导社会遵守这些法律，保护农业环境保护，另一方面针对违反相关条款的现象实施具体的惩罚措施，有效制止了该国发生农业环境污染的概率。

2002 年德国颁布了《生态农业法》，它规定生产经营者必须明确标注有机产品生产加工的厂房、土地以及生产设备。所有农业生产企业、农庄须详细登记出售的各种产品，为发展有机农业及其产业链制定了一系列标准，并搭建了科学的监察体系和制度框架。地方监督机构被授予更多监管权限，强化分工管理，确保监督机构即时响应有机农业发展中的重大问题。德国同样实施了有机农业补贴政策。德国严格执行《欧洲有机法案》以及《生态农业法》的过程中，严厉惩罚违法生产经营有机农产品和有机食品的企业和个体等。它从专业化法律视角保障了该国发展有机农业、有机食品的权威性。

3.3 政府鼎力支持

德国政府为进一步补充完善有机农业发展政策，推出了《有机农业联邦计划》。它涵盖有机农业的科学研究、普及宣传、职业培训、信息服务以及成果转化等领域。它还启用了7000 万欧元的政府预算资金，将其作为新增的有机农业专项资金。德国政府主要通过诊断土壤病毒，指导农业种植养殖者创设益生生物环境、合理间作与轮作、控制病虫害爆发的生态环境条件、通过农牧结合平衡农地土壤氮素、借助植物化感技术提升作物抗逆能力等，这些“黑科技”不断推动着该国有机农业的可持续发展。

4 国内有机农业发展问题概括

4.1 有机农业成效显著

2019年国内有机农业种植总面积累计为411万公顷，有机植物产量达到1335.6万吨。我国有机农业种植面积排在世界前三位，在世界有机农业总种植面积中所占比例为4.5%，占到亚洲的50%。2018年国内共存在有机农业生产企业12226 家，我国有机农业行业市场规模从2014 年的16.9亿元，增长到2018年的24.3亿元。从2015年到2018年我国各类有机蔬菜的发证数量持续攀升，2018年有机蔬菜发证数量比2017年提高了109%，绿叶蔬菜、新鲜茄果、瓜类蔬菜分别获得有机证书2817张、1653张、1420张。

4.2 有机农业立法问题

尽管如此，国内有机农业发展的问题依旧较为突出，譬如品相差、价格高、消费者认可度不高等。我国农业领域初步形成了从根本法到基本法，再到行政法规和地方性法规的完整体系，为大力发展农业提供了基本法律支撑。然而宪法位阶缺乏直接规定农业发展以及有机农业发展的条款。从微观层面看来，现行法律中基本上不存在直接关于有机农业发展的法律条文。与之相关的法律条文显得过度笼统，缺乏较强的可操作性。

《农业法》《环保法》《畜牧法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《动物防疫法》《大气污染防治法》《土地管理法》中关于生态环境、自然资源等方面涉及有机农业发展的要素。然而，真正推动农业发展的主要是政府红头文件，如《农田灌溉水质标准》、《农药管理条例》、《农田基本条例》等。但这些文件尚未形成统一化的有机农业发展促进条款体系，无法提供有力而科学的指导，微观层面缺乏有效具体的措施。这些涉农法律未能有效把握有机农业的发展特点，条文规定过于原则化，缺乏较强的可操作性。而且，由于国内农业采取了统分结合的多部门管理机制，有机农业环境执法主体存在着多元化现象。它易于出现有利可图时相关部门彼此争权或越权管理，执法履责过程中彼此推诿的问题，严重影响正常的有机农业执法秩序。

5 国外有机农业立法对我国的启示

5.1 加快专门立法

如今农民专业合作社已经超过220万家，家庭农村日益增多，这些农村新型农业经营主体持续涌现。我国农业现代化水平正稳步提升，农业信息化、生态化、绿色化发展日渐增高。我国应该借鉴他国专门制定“有机农业法案”的做法，加快推进该领域立法。早在2003 年，全国人大代表冯玉兰等提出了《有机农业法》的议案，如今我国农业生产面临人民群众日益增长的质量提高型农产品需求，因此加快推进该领域立法显得刻不容缓。它既是我国发展现代农业的需要，也是我国农业转型升级的必然选择。而且，《环保法》《畜牧法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《动物防疫法》《大气污染防治法》《土地管理法》应该细化关于农村生态环境保护、现代农业、有机农业发展的条款，增强其可操作性。各省市要结合自身实际情况，制定发展有机农业的地方性法规（例如《安徽省农业农村厅关于推动有机农业发展的指导意见》等）以及行政法规。

5.2 发挥有机农产品标准引领作用

我国已经颁布实施了《GB/T 19630—2019 有机产品生产、加工、标识与管理体系要求》（下文简称《要求》），它适用于有机动物、植物和微生物产品的生产，有机纺织品、饲料、有机食品等的加工，有机产品的贮藏、包装、标识、运输以及销售。此外，为了大力发展有机农业，《农产品质量安全法》《食品安全法》应该针有机食品、有机农业制定单独性的法律条文，细化有机农产品标准和食品安全指标。对《认证认可条例》及《有机产品认证管理办法》等认证制度、监管制度进行细化和完善。针对市场中出现的销售与生产假冒伪劣有机产品生产等问题，我国应借鉴美国、德国全国有机农产品、有机食品的过程认证和过程监管措施。亟需加大认证执法力度、大力宣传有机农产品、有机食品的相关法律条文。而且还要严格落实惩罚措施，构建有机农产品长效监管制度，促进该领域的可持续发展。

5.3 加大财政支持有机农业力度

我国各地农村之间的生产条件存在较大差异，然而有机农业、有机农产品的生产、技术、成本、环境、认证等的要求比较高，农民群众又非常缺乏这方面的资金、技术等资源。因此，我国可以借鉴美国、德国等国利用财政资金支持有机农业发展的理念。中央和地方政府既要大力宣传有机农业，又要统筹有机农业技术研发、农产品创新的经费补贴和拨付。通过有机食品行业协会、农民有机农业合作社等，强化有机农业的技术化协作、标准化生产、网络化运用、规模化种植。

未来可能颁布的《有机农业法》可以健全有机农业全链条的财政支持力度。它们能够以较大力度奖励发展有机农业发展效果较好的小农户、新型农业经营主体、农业企业等，起到了引领带动作用。结合已有的农业保险，开发出更具针对性的有机农业保险产品，通过保险机构、政府部门、农民、新型农业经营主体（农民合作社）等共同参与的方式，以政府补贴为主。对采取有机资源能源开展有机农业生产经营的市场主体，国家应减少乃至免征相关税费，以促进有机农业的可持续发展。

5.4 加大培训与科研服务力度

有机农业从业者只有接受系统化的理论学习，取得证书以及获得相应资格，并接受农场实践技能的培训后才能真正经营管理农场。德国农业俨然成为一种专门职业，农业经营者也都是职业农民。我国应借鉴它们的做法，将发展有机农业和新型职业农民队伍的培训工作结合起来，重点培训他们的有机农业标准与理念，强化其从事有机农业的专业技能和理论知识水平，推动有机农业的平稳发展。十八大以来，中央一号文件反复要求推动城乡融合发展，加快有机农业、有机农产品的发展。广大城乡地区要紧紧围绕有机农业建立社会化服务机构或专门研究机构，发挥各自优势，强化技术机构业务培训以及协会功能发挥，推动农村有机农业发展的快速发展。