法治视野下的突发公共卫生事件社区联防联控机制研究*

李敬,唐昌敏,方鹏骞

(1.湖北中医药大学管理学院,湖北 武汉 430065;2.华中科技大学健康政策与管理研究院(智库);3.湖北省高校人文社科重点研究基地中医药发展研究中心)

重大突发事件的发生往往成为制度变革窗口期,也是应急管理制度变迁的关键节点[1]。习近平总书记多次强调社区在突发公共卫生事件应急管理中的基础性作用,“社区是疫情联防联控的第一线,也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住,就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。”打胜疫情防控阻击战的基础在基层,基层防控的重点就在社区联防联控和网格化管理的实施。

基层社区结合其特点与优势,在突发公共卫生事件应急管理中积极探索与创新应急管理模式,形成了突发公共卫生事件社区联防联控机制。社区联防联控机制是社区多元主体在政府各部门的统一领导和协调下迅速整合基层各方力量,形成一支专兼职应急防控队伍,分工合作、协同发力,形成社区联防联控网络。突发公共卫生事件社区联防联控机制,有效化解了重大传染病期间存在的社区管理难题,为及早发现病例,有效遏制疫情扩散和蔓延,减少病毒感染对公众健康造成的危害发挥了重要作用。

作为我国应对突发公共卫生事件建立的社区联防联控机制尚处于实践先行、理论与制度滞后的阶段,导致该机制停留于话语层次缺乏制度化的建构。我国现行立法中关于社区联防联控机制的内涵、法律地位、功能、体系架构及运行机制均缺乏明确具体的规定。因此,本文立足于基层社区在突发公共卫生事件中的实践,结合相关法律、政策文件对突发公共卫生事件下社区联防联控机制进行分析,并从突发公共卫生事件风险防控中暴露的社区联防联控机制存在的立法及实践问题,综合实践经验,探索实现突发公共卫生事件社区联防联控机制法治化和规范化的路径。

1 突发公共卫生事件社区联防联控机制及功能

关于社区的定义,国内外学者均从不同的角度对其进行过界定,存在较大的差异性。但无论这些定义差异有多大,它们都承认社区所具有的地缘共同体属性。本文所研究的社区联防联控机制中“社区”就是一个一般意义上的地缘共同体概念,它是指“聚居在一定地域中人群所组成的、具有利益相关性的社会生活共同体”[2]。因此,社区联防联控机制指在突发公共卫生事件应急管理中,由聚居在一定地域内的社会生活共同体在政府各部门的统一领导和协调下迅速整合基层各方力量,形成一支专兼职应急防控队伍,分工合作、协同发力,形成社区联防联控网络,就突发公共卫生事件进行联合预防和控制的机制。在突发公共卫生事件社区联防联控机制下,需要从“联”和“防”的整体出发[3],形成以街道办事处为总指挥,社区居委会主导,社区卫生服务中心、社区民警参与的“三位一体”防控框架主体,同时联合物业人员、志愿者、业委会人员、下沉党员等积极参与的防控格局。具体表现为,社区居委会与其他参与主体的横向协作机制,与上级市、区疫情防控指挥部、街道办事处建立起系统内部的纵向协作机制,采用网格化的管理模式,开展排查和防控服务管理工作。

1.1 社区联防联控机制的横向协作机制及功能

通过整合人力资源与开展业务协作[4],形成了以社区居委会为核心组织,社区其他参与主体积极参与的横向协作机制。

社区居委会与社区卫生服务中心、社区民警、小区业委会、物业公司、社会组织、志愿者队伍整合人力资源,建立起专兼职结合、工作统一调配、服务统一到位、分工协作的基层社区疫情防控的治理体系。社区居委会作为联防联控管理体系中“三位一体”防控框架主体中的主导部门,是实施社区疫情防控的最关键部门,既要面对社区居民开展工作,还要协调社区民警、社区卫生服务机构及其他参与主体的协同防控工作。其中,社区卫生服务机构工作人员是整个机制中的技术保障,是具备传染病防控专业知识和技术的人员,社区居委会应协调社区卫生服务机构进行核酸采样工作以及向居民普及疫情防控知识;社区民警应协助社区及卫生防疫部门开展人员排查、在社区出入口落实封控措施、确保防控工作组的各项措施落实到位;其他各参与主体应协助做好相关防控工作。

通过横向协作,突发公共卫生事件社区联防联控机制在提高居民疫情防控风险意识、精准定位发热患者、阻断疫情传播与扩散、落实疫情防控措施、促进患者康复等方面发挥了积极协同治理作用,形成了共建共治共享的疫情防控格局,多主体参与成为疫情防控的中坚力量。

1.2 社区联防联控机制的内部纵向协作机制及功能

在突发公共卫生事件基层社区治理体系内部纵向协作机制中,建立了市-区-街道-社区纵向四层防控网络。市、区疫情防控指挥部应当科学谋划、精准施策、全面指导,以强有力组织措施整合市、区各部门各单位的职能、力量和资源;街道办事处是社区联防联控工作的一线指挥部,主要承担起对社区疫情防控工作的督察督办,帮助社区解决实际问题;同时,社区居委会采取网格化的管理机制,明确从网格总指导员、总网格长、网格指导员、网格长、到网格员的五级工作职责,并进一步成立岗亭值守组、卫生消毒组、生活保障组等,要求各级网格员开展排查和防控服务管理工作。

通过纵向四层防控协作网络,基层社区发挥了突发公共卫生事件应急管理的重要功能,基层社区在上级部门的组织与领导下,运用网格化的管理机制,实现了各方联动、资源共享,构建起“基础牢、覆盖广”的社区防疫体系,形成了疫情防控的有效合力。

2 突发公共卫生事件联防联控机制存在的法律问题

2.1 社区联防联控机制的设立缺乏相关的法律法规

“必要性产生正当性,正当性产生合法性。”[5]突发公共卫生事件风险防控的基础在基层,只有坚持发挥社区的基础性作用,危难时刻才能固若金汤。我国现行立法也充分体现了社区在突发公共卫生事件风险防控中的基础性作用。如《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《健康促进法》)《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件应急预案》《新型冠状病毒感染的肺炎病例监测方案》等法律法规对村(居)委会在突发公共卫生事件风险防控中的主要工作进行了规定,但是相关规定表述语焉不详、较为抽象且缺乏可操作性。2020年1月25日,国家卫生健康委发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》。通知对相关工作提出了总体要求,明确了卫生健康部门和医疗卫生机构、街道承担的具体任务[6]。与此同时,结合通知印发,制定了《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案(试行)》,对疫情防控的相关概念进行了明确,并从社区疫情发展的不同时间、发展程度方面提出了疫情防控的不同策略。

但是,上述立法均未对社区联防联控机制进行明确具体的规定,社区联防联控机制的法律地位、作用功能、体系构成及运行机制在上述法律、法规等规范性文件中均存在缺失,导致该机制尚停留于抽象话语层次。突发公共卫生事件社区联防联控工作的目标有哪些?各主体在突发公共卫生事件防控工作中的目标是什么?联防联控的效果如何评价?联防联控中协同失灵应当承担什么责任?在这些核心问题上缺乏相应法律规范。从而导致基层社区疫情防控工作不仅极易偏离法治化的运行轨道,引发疫情防控中的诸多问题,而且直接影响了社区联防联控机制在突发公共卫生事件应急管理中的实施效果。

2.2 社区联防联控机制中各主体职责、权限缺乏具体规定

应急管理是社会运转效率与危机扩展速度之间的赛跑[7]。鉴于突发公共卫生事件的高度复杂性、紧迫性与专业性,应急管理工作需要大量的人力物力资源,若仅仅依靠政府来应对显然是难以负荷的,亟待其他社会力量的协助与补充,社区联防联控机制的建立即是为了弥补行政力量的不足。社区联防联控需要街道、社区居委会、居民小组、社区卫生服务机构、社工组织、物业公司、业委会、楼栋长和社区民警等各方力量有效整合,通力协作,在疫情防控工作中发挥合力。但是,反观我国现行立法,如《突发事件应对法》《传染病防治法》,均仅规定了我国县级以上人民政府在突发公共卫生事件风险防控中的职责,而对处于突发公共卫生事件风险防控前线的乡镇、街道、村(居)委会授权不足,无法满足其法治化参与的需求,与其承担的疫情防控职责任务不相符。《传染病防治法》也仅对村(居)委会组织村(居)民参与突发公共卫生事件风险防控工作进行了一般原则性规定。但是,针对居委会在突发公共卫生事件联防联控机制中的角色定位、参与内容、职责权限、参与手段以及权利义务等问题均未做具体明确的规定。

实践中,有些基层政府为了达到疫情防控的目的要求社区全面承担起疫情防控的主要职责,不仅安排其开展传染病防控知识的宣传教育、监测社区疫情、流动人口管理、公开疫情信息和防治工作,有的还赋予其实施强制措施等行政执法权[8],不仅没有法律依据,也与作为基层群众性自治组织的法律定位不相符,导致其本质工作被忽视,引发诸多矛盾和冲突。

2.3 相关法律保障机制不健全

(1)社会参与应急管理的法律渠道不畅

社区联防联控机制镶嵌在社会背景之中,社会力量的灾后涌入是一种积极的社会机制。但是,现行立法如《传染病防治法》仅规定“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作……”这种倡导性条款,可操作性不强,公民、社会团体等社会力量参与突发公共卫生事件风险防控的渠道不畅,尤其在疫情防控中的知情权、建议权、救济权等公民基本权益保障方面极少涉及。由此可能导致社会力量在参与突发公共卫生事件风险防控中的作用无法达到政策制定的规范与力度,最终可能损害其合法权益,引发防控工作中出现失序现象和应急管理的滞后性,影响社区疫情联防联控工作的实施效果。

(2)个人信息保护机制不完善

在突发公共卫生事件应急管理中,为了更好的降低损失与迅速控制疫情的传播,有权主体的权力得到了扩张,而公民的权利受到了一定程度的限制,但是权力的扩张并非不受限,同样存在着不可突破的法治底线。为了配合疫情防控工作精准性的要求,提升应急管理的工作效率,《突发公共卫生事件应急条例》第40条赋予了居民委员会协助相关部门对疫情信息进行收集与报告的权力。但是,通过对现行立法的梳理可以看出,总体上更为侧重于规范突发公共卫生事件风险防控中信息主体的配合义务,而对于信息主体个人信息保护的相关规定不够完善。同时,对于涉疫信息的发布、修正与删除程序等同样缺失,无法为信息主体提供有效的权利保护与救济途径。如福建省晋江市某镇政府为了排查当地一名确诊患者的密切接触人员,在公共场所张贴该确诊患者的照片,给患者的工作与生活带来了极为不利的影响。[9]此外,社区在收集和公布个人信息上,也存在合法性问题,且在实际操作过程中,也因具体法律规定的缺失和执法能力的限制,极易出现问题。

(3)监督机制有待优化

不受监督的权力是危险的。有权力的人使用权力,一直到遇有界限的地方才停止[10]。为有效应对极端、复杂、非常态的突发公共卫生事件,基层社区的应急权力得以扩张,极易出现侵犯公民合法权益的情形。因此,更加需要加强监管与控制。但是,现行立法关于社区实施疫情防控措施的监督规范同样十分匮乏。如我国现行的《传染病防治法》第53条仅规定了县级以上人民政府卫生行政部门对传染病防治的相关监督职责,第9条规定了村(居)委会在传染病防治中应组织村(居)民参与疫情预防与控制活动的相关规定。《突发公共卫生事件应急条例》第40条也规定了街道、乡镇以及村(居)委员会参与疫情防控的相关工作。但是,涉及监督的规定模糊性较强,并未就基层社区参与突发公共卫生事件应急管理的相关工作设置具体、完备的监督机制,对监督主体、监督对象、监督内容、监督程序、监督责任均未做明确具体的规定,从而导致权力运行出现失范现象,极易侵犯公民的合法权益。

3 突发公共卫生事件社区联防联控机制的法治化进路

历史表明,凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方,他们都曾力图防止出现不可控制的混乱现象,并倾向于建立法律控制制度[11]。在全面推进依法治国的语境下,建立和完善突发公共卫生事件应急管理体系,通过科学立法,走法治化道路是必然选择。

3.1 立法明确突发公共卫生事件社区联防联控机制的法律地位

政策法规是突发公共卫生事件社区联防联控机制运作的法治规范基础,社区联防联控机制作为中国应对突发公共卫生事件风险防控的重要模式,通过串联起基层社区各方力量形成了一体化多层次协同防控网络体系,在疫情防控中发挥了极其重要的作用。但是,鉴于突发公共卫生事件的非常态化、专业化,应急管理是一项复杂的系统工程,牵涉多元主体,在实施的过程中多元主体的行为更可能突破边界。因此,社区联防联控机制的内涵、法律地位、作用功能、体系架构及运行机制必须在法律层面进行明晰。

突发公共卫生事件中社区联防联控机制取得的历史经验与启示应当被进一步吸纳进入突发公共卫生事件应急管理法律体系之中。遵循突发公共卫生事件治理的法治化原则,对突发公共卫生事件社区联防联控机制进行优化设计,从法律视角明确其功能定位,并从法律属性、适用范围、实施程序、法律责任分担等方面对该机制进行精细化设计,以此提高基层社区参与突发公共卫生事件治理的法治化水平。

3.2 以法律法规形式明确各类主体的职责权限

在厘定突发公共卫生事件社区联防联控机制功能定位的基础上对各参与主体所承担职责的明确,有助于规范其权力的行使,是其依法参与的前提。

具体来说可以从三个方面着手:首先,总结我国基层社区在突发公共卫生事件社区联防联控的相关工作经验,明晰社区联防联控机制中的参与主体、内容、功能以及主体之间的关系,以此为突发公共卫生事件社区联防联控机制各方主体法治化参与提供事实基础;其次,按照社区联防联控机制所确立的“三位一体防控框架体系”,即以街道办事处为总指挥,社区居委会牵头、社区卫生服务中、社区民警参与的三位一体防控框架体系,对街道办事处、社区居委会、社区卫生服务中心、社区民警以及其他参与主体在突发公共卫生事件中的具体职责、权限、行为边界、协作程序进行明确,确保各主体在各个流程、各个环节都有良好的衔接、协调与配合;最后,对突发公共卫生事件社区联防联控机制各方主体涉及的各类行为,比照现行法规范所确立的原则和权责边界进行合法性评价与判断,对于现行立法中关于突发公共卫生事件社区联防联控中各类行为主体的职责及权限难以明晰的地方,着力对现有立法进行修改与完善。

3.3 建立和完善相关法律保障机制

(1)细化公民和社会组织参与治理的权利保障机制

在风险社会条件下,因为财政和资源短缺等原因,国家全面控制的能力削弱,为了有效防控风险,也需要社会主体积极行动起来参与社会治理活动。在突发公共卫生事件社区联防联控中,公民和社会组织的参与与配合,有效的弥补了政府力量的不足,成为突发公共卫生事件风险防控的关键因素。因此,应当完善立法,有效构建公共卫生应急法治保障机制[12],为公民和社会组织参与疫情防控提供有效的法治保障。如通过立法赋予公民在突发公共卫生事件发生时的参与权、知情权、建议权、监督权等各项具体权利。对于涉及突发公共卫生事件的网络信息,往往真伪并存,个人很难甄别信息的真伪性[13],因此,应规定政府应及时向社会公布有关突发公共卫生事件应急管理的各项措施,而且公布的内容必须明确、具体,且须标明其法律依据、实施范围、期限以及救济途径等内容。同时,为充分发挥公民和社会组织在社区联防联控中的积极作用,可规定在不影响突发公共卫生事件风险防控秩序的前提下,公民和社会组织有权针对政府发布的疫情防控措施提出有益的建议,其中有益的意见与建议政府应当采纳。

(2)完善突发公共卫生事件个人信息保护制度

在突发公共卫生事件应急管理中相关信息的收集、更新、公布不仅涉及技术层面的问题,而且涉及法律层面。首先,在涉及民事法律行为、人格权、侵权责任等问题时,应与《中华人民共和国民法典》的有关规定进行衔接,如个人涉疫信息数据的收集、共享、发布等,不仅需要在立法中对信息发布主体进行明确规定,还需对发布主体的授权行为进行有效规范,涉疫信息的共享如果涉及到个人信息,则须获得涉疫信息主体的明确授权,以此强化在涉疫信息共享中的个人信息保护。

其次,完善我国现行立法中有关个人信息收集与数据共享、公布方面的法律法规。在充分考虑公众知情权和涉疫人员隐私权合理平衡的基础上,相关立法中明确规定可以公布的涉疫人员信息的内容框架,如确诊患者在行程中乘坐过的交通工具的具体班次、时间、去过的场所、居住的小区名称和具体楼栋单元等;同时列举式规定患者的姓名、身份证号码、电话、居住的具体房号等隐私性极强的信息属于禁止公布的信息范围。

最后,在突发公共卫生事件社区联防联控工作中,社区应加强与社区所属派出所、物业公司、业委会等部门协调合作,在收集居民个人基本信息时尽可能的利用互联网技术,同时应合法利用与分享居民个人信息,在使用公民的个人信时应进行去标识化处理,避免造成个人信息的泄漏,保障公民可以更好的协助社区联防联控的相关工作。

(3)建立社区突发公共卫生事件应急管理监督机制

一是充分发挥上级部门的监督作用。上级监督是监督形式中最具有约束力的形态,上级政府部门的绩效考核范围应当涵盖社区在突发公共卫生事件风险防控中的工作情况,以此推进形成上级部门定期巡查暗访、社区突发公共卫生事件风险防控工作定期汇报等制度;二是要充分强化社区内部监督。社区党支部是突发公共卫生事件社区联防联控工作的核心领导力量,社区居委会是社区联防联控工作的核心力量,二者在突发公共卫生事件应急管理中能够更加直观的发现与识别问题。因此,应当通过各种方式强化社区内部的自我反思与革新意识;三是要充分发挥群众的监督作用。群众对于社区在突发公共卫生事件风险防控中的问题与不足最有发言权,应采取多种方式激发群众的监督意识,精准识别群众普遍关注的问题。如在社区居委会开展交流日活动、利用社区的微信群、业委会群等途径收集和征集与突发公共卫生事件风险防控有关的群众意见和建议。

4 结语

随着近20年突发公共卫生事件的频发,基层社区在突发公共卫生事件应急管理中的能力与水平得到了不断提升,参与突发公共卫生事件社区联防联控工作的主体不断丰富起来,协同防控措施也在不断优化,未来也将更加成熟和进步。

在现行法治体系之下,社区联防联控机制中的各方主体,应寻找一种符合自身法律地位和角色定位的均衡状态,防止在突发公共卫生事件社区联防联控工作产生异化现象,以此提升基层社区参与突发公共卫生事件应急管理的法治化水平,并推进突发公共卫生事件应急法律体系的不断完善与发展。