生态文明视域下安徽省林长制改革成效评价与提升路径

徐晓波,王 正

(安徽建筑大学 公共管理学院,合肥 230601)

自然生态文明是习近平生态文明思想的基本点,保护与建设环境已经成为当今时代发展的必然选择。习近平总书记在党的二十大报告中指出:“大自然是人类赖以生存发展的基本条件,必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,推动绿色发展,促进人与自然和谐共生。”[1]总体上看,我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家[2],亟需加快林业发展使其在人与自然和谐相处、推动社会经济可持续发展过程中发挥重要作用。因此,评估安徽省林长制改革的实施成效,深入分析当前林长制改革的发展状况并寻找阻碍改革推进的因素,对于推深做实改革工作、增强森林生态系统功能、促进生态文明发展具有重要的现实意义。

一、研究背景与文献综述

安徽省地处长江中下游,既是南方集体林区重点省份,也是全国林长制改革的示范地区之一。多年来,安徽始终坚持生态文明思想为指导,践行“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念,积极探索后发地区科学发展、绿色崛起之路。在2006年中国全面启动林权改革后,2007年安徽便在全省范围内开展以“明晰产权、规范流转、放活经营”为目标的林权制度改革工作,将林地经营权与林木所有权真正落实到农户手中,明晰林农在林地管理中的主体地位,为安徽省实施林长制改革奠定了基础。为进一步推进林业改革与发展、统筹林业保护与利用,2017年安徽省在全国范围内率先探索林长制改革。安徽省林长制改革以森林资源保护与开发为核心,构建起涵盖林长组织体系、目标任务体系、改革推进体系、政策跟进体系、制度保障体系的林长制“五大体系”,初步形成了以各级林长主导、部门协同配合、群众广泛参与的林长制运行模式,有效促进了林业治理能力的持续提升。安徽省开展林长制改革试点工作以来,林业发展环境不断改善、林业生态文明意识明显增强、林业生态综合效益持续提升,实现了林长制改革的阶段性目标。但在林长制改革实施的同时也面临政策配套滞后、改革资金短缺、林业人才匮乏等诸多问题,安徽省林长制改革仍有继续推深做实的空间。

林长制改革的提出也引起了众多学者的重视。学者们从制度逻辑、内涵和外延等视角对林长制改革进行了探讨。许在华从优化林长制运行机制的角度出发,在归纳林长制中的责任包干制管理模式基础上,提出林长制运行机制的优化路径[3];朱凤琴从制度创新角度提出应以林长制立法为抓手提升林长制制度执行力,持续释放制度效能[4];曾凡银从经济理论视角分析林长制的基础架构,基于正外部性、林业产权、委托-代理等理论探析加强和完善林长制体系的新发展路径[5]。此外,也有学者注重于对林长制改革实施过程进行剖析,并提出林长制改革的实现和创新途径。秦国伟等从绿色减贫视角提出以林长制改革促进林业生态扶贫的减贫路径[6];陈雅如则以问题为导向,分析林长制改革在管理体制、配套政策、保障措施等领域存在的不足,并提出破除影响林业生产力发展障碍和制约的对策建议[7]。

当前,国内林长制改革研究刚刚起步,多数学者的研究内容侧重于林长制的制度逻辑及实践分析,研究地域集中在作为林长制改革试点市县,研究方法大多是针对性案例调研及解析,较少从定量分析角度以安徽省林长制总体推进水平及空间差异程度为研究对象开展量化研究。鉴于此,本研究基于习近平生态文明思想,依据安徽省林长制改革任务目标体系中的“五绿”目标,结合安徽省林业厅印发的《林长制实施情况省级考核评分细则》,构建安徽省林长制改革实施效果评价指标体系,评估各地林长制改革实施成效,深入剖析安徽省林长制改革发展现状,明晰改革实施过程中存在的现实困境和破解进路,为深入推进安徽省林长制改革提供参考。

二、研究区域与研究方法

(一)安徽省林长制改革实施概况

森林生态系统是陆地生态系统的主体[8]。为强化林木资源管护、筑牢绿色发展底线、推动生态环境水平整体改善,安徽省率先在国内探索建立林长制。《中共安徽省委 安徽省人民政府关于建立林长制的意见》于2017年9月发布,其中指出“要将安庆、合肥、宣城作为林长制试点城市,调整优化森林结构,增强林业发展活力和动力,更好满足人民群众对优美生态环境的需求[9]。”2018年,安徽省在省内全面实行林长制改革之后,出台了《关于推深做实林长制改革优化林业发展环境的意见》[10],文件中强调要聚力破解制约林业发展的深层次矛盾和问题,确保林长制改革工作落到实处。2019年安徽省在《创建全国林长制改革示范区实施方案》中进一步明确林长制改革的“五绿”任务体系,并提出要“在2025年初步实现林业治理体系和治理能力现代化[11]”。截至2019年,安徽省共设立各级林长52 122人,切实解决林业问题3 953件,制定保障林权顺畅有序流转、鼓励社会资本投入林业的22项支持政策(1)数据来源于安徽省社会科学院课题组《2019年安徽省林长制改革第三方评估报告》。,形成了五级林长协同配合、整体推进的工作格局,推动了区域林业生态的整体提升。

(二)评价指标体系建立与数据来源

林长制绩效评价主要是对林长制各项工作开展之后的成效进行评估。因此,林长制评价指标体系以林长制中的“五绿”目标任务体系为出发点进行构建。具体来说,“五绿”目标分别为:以严守生态保护红线、加强林业资源与生物多样性保护为主要任务的护绿目标;以点线面扩大城乡绿化、封育和森林抚育提高森林质量为主要任务的增绿目标;以加强林业执法监管、建设林业防灾与资源检测体系为主要任务的管绿目标;以培育和壮大林业产业、促进科技创新、实现林业资源高效利用为主要任务的用绿目标;以完善集体林权制度配套改革,培育新型经营主体参与林业建设为主要任务的活绿目标。

为保证评价指标能够覆盖林长制任务中的重点内容,考虑到评价指标数据的科学性和可获取性,文章选取护绿、增绿、管绿、用绿、活绿5个二级指标及18个三级指标,构建了安徽省林长制改革实施效果评价指标体系(见表1)。文中的三级指标是在借鉴相关学者研究成果[12-13]的基础上,结合2018年安徽省林业厅印发的《林长制实施情况省级考核评分细则》[14]进行选取。

表1 安徽省林长制改革实施效果评价指标体系

以安徽省16个地级市2018年的指标数据为样本,研究数据来源于2019年《安徽统计年鉴》、全省16个地级市的《2019年统计年鉴》《2018年国民经济和社会发展公报》以及各地林业局官方网站上公布的统计数据。其中,林业案件查处率、林业招商引资额、林权贷款抵押额等数据来源于《2019年安徽省林长制改革第三方评估报告》。

(三)研究方法

1.指标无量纲化。通过对原始数据进行线性变换以消除由于不同量纲对分析结果造成的影响[15],计算公式如下:

正向指标标准化:

逆向指标标准化:

其中,xij、yij为第i个方案第j个评价指标的原始数据和标准值。

2.确定指标权重。熵权法是通过各个指标离散程度来确定指标的权重系数[16],是一种以信息熵为基础的客观赋权法。步骤如下:

首先,计算第j个评价指标的熵值eij:

其次,计算第j项指标的权重:

3.构建加权决策矩阵。

Z=(zij)m×n=(wj·yij)m×n

(5)

4.构建SPA-TOPSIS模型。TOPSIS模型通过构建多指标问题的正理想解及负理想解,对评价对象进行相对优劣评价,作为评判评价指标是否接近理想解的决策方法,可以很好地应用于态势变化分析,但TOPSIS 法在不确定情境中可能存在距离正负理想解距离相同的情况,从而失去决策参考作用。而集对分析法(SPA)的核心思想是把确定性和不确定性视为一个相互作用的系统,通过联系度表达式展示变量间关系[17]。因此,结合集对分析法和TOPSIS法对安徽省林长制实施成效进行评价,可以系统建立最优方案、中间方案、最劣方案与待评价方案之间的函数关系。而通过比较最终评价方案与理想方案的统一度与对立度大小顺序,可以确定不同待评方案的高低顺序[18],进而了解安徽省各地级市林长制改革实施进度与区域间改革推进差异程度。计算步骤如下:

首先,确定评价方案中各指标的最优水平maxzj、中间水平midzj、最劣水平minzj。其中,maxzj、midzj、minzj分别表示m个评价方案中各指标的最大值、中间值、最小值。

其次,计算目标值到最优水平、中间水平、最劣水平的距离:

最后,构建基于欧式距离的待评方案Si与理想方案S0的联系度表达式。α、b、c分别代表待评方案Si与理想方案S0之间的同一度、差异度、对立度。

μ(Si,S0)=α+bi+cj

(8)

其中,同一度α值越大,代表待评方案Si与理想方案S0的贴近度越高,评价得分越高;当同一度α值相同时,可依据对立度c值由小到大排列出它们的优劣次序[19]。

5.构建障碍度诊断模型。障碍度诊断模型利用因子贡献度、指标偏离度以及障碍度3个衡量指标对安徽省各地级市在林长制改革实施过程中存在的障碍因子进行诊断,找出制约安徽省林长制改革推进的因素。计算步骤如下:

首先,计算指标偏离度Iij:

Iij=1-Yij

(9)

其次,计算障碍度Nj:

三、实证分析与结果解读

(一)模型计算及结果

将各城市原始数据采用极差标准化方法进行数据标准化,由熵权法求得各指标权重,通过构建加权决策矩阵Z,求得目标值到最优水平、中间水平、最劣水平的距离,再通过SPA-TOPSIS模型计算待评方案Si与理想方案S0之间的同一度、差异度、对立度,构建待评方案Si与理想方案S0的联系度表达式,并求得最终结果(结果见表2、表3),最后通过障碍度模型计算出影响各市林长制实施效果的二级指标障碍度(结果见表4)。

表2 安徽省林长制改革评价结果及三大距离

表3 安徽省林长制改革分指标评价结果

表4 安徽省各地级市林长制改革二级指标障碍度

(二)评价结果分析

根据表2结果,对安徽省16个地级市评价得分由大到小进行排序,分别是:黄山(0.396)、六安(0.396)、宣城(0.386)、安庆(0.334)、池州(0.329)、阜阳(0.303)、滁州(0.292)、淮南(0.273)、合肥(0.197)、淮北(0.174)、宿州(0.165)、蚌埠(0.156)、亳州(0.136)、铜陵(0.126)、芜湖(0.121)、马鞍山(0.114)。

1.安徽省林长制实施效果总体评价。安徽省林长制改革推进水平在空间上由南到北呈现出“高-中-低”的阶梯式分布,皖南地区林长制改革的推行成效最佳,皖中地区次之,皖北地区评分最低。

根据表2可知,皖南地区6市的林长制改革执行总分为1.473分,改革推行效果最佳。因为皖南地区具有良好的林木蓄积基础,森林资源总量较为丰富,自然环境适合于林业发展。经过多年努力,区域内已经形成较为完善的林业产业体系,为经济社会可持续发展奠定了坚实基础。但由于历史及自然环境因素的制约,皖南地区林长制改革在推进过程中仍然存在着一些实际问题。从表4皖南地区各城市的指标障碍度可以看出,阻碍其林长制改革推行的障碍指标集中在管绿指标层。皖南地区总体森林覆盖率与林地面积占比在全省都处于领先地位,总体森林覆盖已经饱和,造林空间愈发狭小,所以工作重点应由森林增量资源开发转向森林存量资源的利用与管理。

皖中地区4个城市林长制改革实施总分为1.219,改革实施成效得分次于皖南地区。皖中地区林业发展基础较好,林业产业保持稳定增长良好态势,特色经济林产业集聚度明显提升,基本搭建起林长制改革的制度体系。目前,皖中地区林长制改革主要面临林业基础设施建设资金短缺和林区交通、供水等设施建设相对滞后等问题,阻碍其林长制改革推行的障碍指标集中在管绿、增绿指标层。皖中地区应进一步将林业产业发展与森林资源培育相结合,以增绿提质为基础推进绿色发展,让绿水青山发挥生态、社会和经济三大效益。

皖北地区6个城市林长制改革实施总分为1.208,改革实施成效得分最低。在生态文明思想贯彻落实和林长制不断推行的背景下,皖北林业发展虽取得较大成效,但距离完备的绿化格局仍存在一定差距。这主要表现在三个方面:一是林地资源分布不均,区域差异较大。林带不齐、林相不整,森林资源零散的问题需要进一步完善。二是森林资源比例失调。林网内林木存在一定程度的胁地现象,森林抚育及退化林恢复水平亟待提高。三是林木种植结构不尽合理。农田林网功能衰退较为显著,与林长制改革目标不相协调。因此,皖北地区林长制改革的重点就是要压实林长责任,深入贯彻绿色发展理念,做好护绿、增绿工作。

2.安徽省林长制实施效果分级评价。自然断点法是将数据集中不连续的地方作为分级的依据对数据集合进行分级的方法。根据综合评价的结果,采用自然断点法对安徽省林长制改革实行评价结果进行分级。安徽省16个地级市林长制改革评价得分可以分为5级,等级Ⅰ的范围为0.114～0.136,等级Ⅱ的范围为0.136～0.174,等级Ⅲ的范围为0.174～0.197,等级Ⅳ的范围为0.197～0.334,等级Ⅴ的范围为0.334～0.396。安徽省各地级市林长制改革实施效果评分自然断点分级如表5所示。

表5 安徽省林长制改革实施效果评分自然断点分级表

第Ⅰ类地区是安徽省林长制改革实施效果评价得分最低的地区,包括马鞍山、芜湖、铜陵、亳州市。这些地区林业发展水平在全省处于落后地位,林业发展基础相对薄弱,林地面积占比不足,缺少充足的森林林地储备,森林覆盖率仍处于较低水平。其中,芜湖市和铜陵市的各项指标评分排名差异较大,两地护绿指标得分排名位于省内中位,而管绿、活绿指标得分排名靠后,进一步推进林业高质量发展需要加强森林湿地等资源的保护与开发,合理利用现有绿色资源存量,注重发展绿色资源增量,从而全面提升林业资源的生态、经济和社会功能。马鞍山市与亳州市林地较少且森林资源较为分散,在增绿、活绿工作中有较大提升空间,应注重优化林业种植结构,加强林地资源监管,强化林木和森林资源保护,做到以“林”为核心推进绿色发展。

第Ⅱ类地区是安徽省林长制改革实施效果评价得分较低的地区,包括蚌埠、宿州、淮北市。这类地区森林资源利用不足,活立木蓄积量较低,林业产业不发达,林木种育和管护水平较低。其中,淮北市作为资源型城市,大面积的沉陷区需要治理,林地面积远低于全省平均水平,增绿、护绿力度仍需加强。蚌埠市与宿州市地处皖北平原,护绿、管绿、活绿指标评分排名靠后,存在林业技术人员短缺、森林覆盖率较低等问题,两地需切实推动林区造林护林任务的落实,健全巡林制度与监管制度,加强林业技术人员培训,从而满足现代林业的发展要求。

第Ⅲ类地区是安徽省林长制改革实施效果评价得分中等的地区,该级别范围内的城市有合肥市。合肥在用绿和活绿工作中成绩优异,林权贷款抵押和林业招商引资方面在全省位居前列。当前合肥市林长制改革工作应重点关注各项工作之间的协同联动,做好林木抚育和巡林护林工作,进一步完善增绿、管绿任务。

第Ⅳ类地区是安徽省林长制改革实施效果评价得分较高的地区,包括淮南、滁州、阜阳、池州、安庆市。其中,滁州市、阜阳市和淮南市在管绿指标中得分较高,但三地资源总量相对较低,林业产业实力偏弱。在推深做实林长制改革的过程中,应继续保持其管绿优势,在护绿和增绿上探新路。池州市与滁州市均具有较好的林业基础,森林覆盖率和森林抚育面积位居安徽省前六,林业种育支出也处于安徽省前列,两地推进林长制改革需深化管绿和用绿工作,将基层社会创新治理与林长制体系深度结合,建立起林长牵头、部门齐抓、社会参与的森林资源保护机制,将生态保护与发展森林旅游相结合,发挥森林资源的多重效益与价值。安庆市是林长制改革试点城市、全省第一批推行林长制的城市,在护绿和增绿工作中有较好表现。安庆市推进林长制改革一方面要深化森林、湿地资源保护利用责任制,建立森林管护队伍,进一步加强森林管理工作;另一方面要积极探索用绿途径,加大对林业产业的支持,拓宽林业融资渠道,从而强化资金保障,实现林业资源多效益、高效率利用。

第Ⅴ类地区是安徽省林长制改革实施效果评价得分最高的地区,包括黄山、宣城、六安市。这些地区的林业基础较好,森林覆盖率、林地面积占比较高。其中,宣城市在增绿与管绿方面得分较高,但在用绿方面仍有不足。宣城市深化林长制改革应健全林业管护制度,强化林业基础设施建设,吸引社会资本、金融资本等对林业产业的投入,因此政府和社会资本合作推进林业生态建设和保护利用。黄山市、六安市是全省重点林区,在森林覆盖率、林地面积占比、人工造林面积、活立木蓄积量等指标中均位居全省前列,增绿和护绿成绩突出,但庞大的森林资源存量也带来森林种育投入和管护压力的增大。因此,黄山市、六安市的林长制改革要加强管绿工作,健全林业队伍体系,健全林长制规章制度,落实森林防虫、防火责任制。

同时,从安徽省林长制改革分级评价结果中可以看出,皖南、皖北区域内各地级市排名差异较为显著。皖南区域中,黄山、宣城市评分属于林长制改革实施效果评价得分最高的Ⅴ类地区,而马鞍山、芜湖、铜陵市林长制改革实施效果评价得分处于最低的Ⅰ类地区;皖北区域中,淮南和阜阳市属于林长制改革实施效果评价得分较高的Ⅳ类地区,而亳州、蚌埠、宿州等地属于改革评分较低的Ⅰ类和Ⅱ类地区。以上情况表明安徽省林长制改革推进存在着区域内不平衡、区域间不协调的情况。

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

研究基于习近平生态文明思想,依据安徽省林长制改革护绿、增绿、管绿、用绿、活绿的“五绿”任务目标,构建了安徽省林长制改革实施效果评价体系。运用熵权法进行赋权,结合SPA-TOPSIS法计算得到安徽省2018年16个地级市林长制改革实施效果评价的具体得分,通过自然断点法划分等级并分析了区域间及区域内部的分值差异。采用障碍度模型对影响林长制改革的主要障碍因子及其障碍度进行诊断和分析,得出以下结论:1.安徽省16个地级市林长制发展水平差异显著,改革推进水平在空间上由南到北呈现出“高-中-低”的阶梯式变化,皖南与皖北区域范围内林长制改革实施水平差异显著。这一结果与安徽省森林资源状况和林业产业发展水平的空间布局基本吻合。2.安徽省林长制改革实施评价指标权重在1.4%～11.8%之间,指标间的离散程度较小。其中,管绿指标层的指标权重占比最大,表明做好管绿工作对推进安徽省林长制改革具有重要意义。3.阻碍皖北地区林长制改革推进的障碍因素主要集中在增绿指标层,阻碍皖中、皖南地区林长制改革推进的障碍因素主要集中在管绿指标层,切实做好增绿、管绿工作是当前阶段安徽省深化林长制改革工作的重点。

(二)政策建议

根据上述结论,本文以习近平生态文明思想为指导,结合安徽省林业建设和绿色发展要求,为安徽省破解改革难题、深化推进改革提出如下建议:

一是要加强顶层设计,坚持分类施策。安徽省各地的林业发展基础差别较大,皖北、皖中地区林业基础较为薄弱,应切实加强护绿与增绿工作;皖南地区区域内发展差异较大,森林资源存量充足的地区应做好用绿和活绿工作,实现生态建设和绿色发展双丰收,而林业发展基础较差的地区仍要以护绿、管绿为工作重点,增强林业生态保护意识。因此,推深做实林长制必须要加强顶层设计和系统规划,根据各地林业发展情况针对性地明确中长期改革规划。在坚持省级统筹规划的基础上,发挥各地生态建设与保护的积极性,探索具有当地特色的林业发展道路。

二是要完善政策法规,压实林长责任。一方面,深化林长制改革的着力点是将在实践中摸索出来的先进经验与方法制度化,不断完善林长制制度体系以及配套改革政策。另一方面,在完善政策法规的同时也要发挥好考核指标的导向作用,在现有基础上充分考虑各地发展的差异性,兼顾可比性和针对性,制定符合林业发展实际的科学的考核指标体系,用好问责利器,确保林长制改革的规范落实。

三是要强化要素保障,提供资源支持。森林资源存量丰富而经济发展相对滞后的区域面临着较大的森林管护压力,编制人员与项目资金支持不足造成管绿工作实施困难,林业基础设施建设急需加大投入力度。为此,不仅要明确各级林长机构人员配置,完善林业技术人才激励制度,充实林业技术人员数量,同时也要设立林长制改革专项基金,为林长制改革提供资金保障,助力各地林长制改革顺利推进。