新时代中国反腐败立法体系的建构逻辑

摘   要：目前反腐败立法坚持打击腐败为先的立法理念，出现“厉而不严”的立法态势和多法并行的立法格局。新形势下，立法应当在理念、结构、重点方面都要有所转变。在整体框架上，加强新时代反腐败立法体系的构建，一要立足体系思维，加强“集中型”反腐败立法；二要把握“四种形态”，把党的领导贯彻到立法过程中；三要建设预防、调查与惩治一体的立法体系。在重点领域上，应聚焦在政治问题和经济问题交织的领域，权力集中、资金密集、资源富集领域以及新型腐败和隐性腐败等方面。在立法趋向上，应探索制定《国家反腐败法》，加强预防腐败立法以及完善腐败调查和惩治立法。

关键词：新时代；反腐败立法体系；立法框架完善；立法重点领域；立法结构趋向

中图分类号：D924.3                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）03-0011-10

党的二十大报告指出：“反腐败是最彻底的自我革命。只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，以零容忍态度反腐惩恶，决不姑息。”运用法治思维和法治方式是打赢反腐败斗争攻坚战持久战的关键一招。党的二十大报告明确提出：“深化标本兼治，推进反腐败国家立法” ，强调了通过反腐败立法方式从标本兼治角度开展反腐败斗争的重要部署。立足实践逻辑和理论逻辑是加强新时代中国反腐败立法的重要思维起点。坚持系统观念，探索反腐败立法体系的建构逻辑是推动立法完善管用的重要路径，具有现实必要性和理论可行性。

一、新时代反腐败斗争形势需要立法有所回应

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动全面从严治党取得一系列举世瞩目的成就，反腐败斗争形成压倒性态势，呈现出系统性、实效性、协调性等特征。在坚持和完善党和国家权力监督体系过程中，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐为构建集中统一、权威高效的监察体制提供有力保障。运用法治思维和法治方式系统治理腐败成为反腐败斗争中具有代表性的主流话语，促使中国特色社会主义监察法治体系不断完善。在新时代反腐败斗争取得丰硕成果、占据主动地位的情况下，其所面临的形势和对斗争方式的要求也出现新的变化。党的二十大报告指出：“以零容忍态度反腐惩恶，更加有力遏制增量，更加有效清除存量” ，强调对“政治问题和经济问题交织的腐败”“权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败”以及“新型腐败和隐性腐败”等加强治理，明确“深化反腐敗国际合作”。这些要点都是在反腐败斗争新形势下提出的重点任务。新的形势、新的问题、新的目标对腐败治理提出新的要求，对依法反腐提出新的要求，这首先要求反腐败立法方面有所完善。

（一）当前中国反腐败立法基本情况

反腐败立法是领域性立法，涉及腐败治理的法律条款集中在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《公职人员政务处分法》）《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）等法律。此外，还有《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）以及《刑法》《刑事诉讼法》《公职人员政务处分法》有关解释、实施细则等规范性法律文件涉及腐败治理内容。当前中国反腐败立法呈现出以下三个方面的特征：

1.坚持打击腐败为先的立法理念。改革开放以来，中国经济高速发展取得丰硕成果，但在这个过程中难以避免地存在一些社会历史问题，其中腐败现象尤为具有代表性。在经济发展的起步阶段，许多工作的推动需要行政权力的大力支持。中国在从计划经济到市场经济的转变过程中，不只宏观环境发生了变化，相应地，人们的道德观念、意识形态也发生了很大的变化。改革使权力下放，而没有建立相应的监督机制，这给腐败活动提供了滋生土壤。[1]由于在转型阶段，国家权力结构和监督体系尚未健全，掌握权力的人很有可能在缺少制约的情况下决定资源配置方式和结果，其决策对许多方面产生重要影响，涉及到利益分配，容易成为“糖衣炮弹”攻击的对象，是不法商人“围猎”的目标。党和政府对腐败治理一向极为重视，同腐败现象进行坚决斗争。在反腐败斗争方面，为了更有效地实现治理目标，充分发挥法律的惩治作用，重典治吏、直接打击、严惩不贷是国家长期以来的政策和立场。在依法反腐方面，我们秉持的立法意图是严厉制裁、依法严惩、绝不姑息。因此，相当长一个时期，涉及反腐败法律主要以《刑法》《刑事诉讼法》等有关刑事惩治法律为代表。国家出台《公职人员政务处分法》后，逐步对腐败治理的层次类型和打击侧重予以区分。长期以来，我国腐败治理的制度设计主要立足于被动回应社会转型期中汹涌而来的腐败浪潮[2]19，以打击腐败为最优先目标。这一立法理念推动凝练以“惩治性”为导向的立法战略，影响广泛，是相当长一个时期法治反腐的指导性思想。

2.出现“厉而不严”的立法态势。“惩治型”立法战略以严厉打击腐败犯罪为主导，重视刑法构建，形成了“重惩治、轻预防”的立法体系。[3]这一立法体系在腐败治理特定历史阶段发挥了不可替代的作用，极大地震慑了腐败分子，有效规制腐败行为。虽然“惩治性”立法战略及其体系具有明显的优势和成效，但在实施过程中也存在弱项和不足，其中具有代表性的现象就是立法的“严而不厉”思想。这一思想自20世纪八十年代出现，贯彻“教育为主、惩罚为辅、教育多数、惩罚少数”的刑事政策，产生了广泛影响。立法体系从“严而不厉”转变到“厉而不严”，主要体现在两个方面：一是所谓“厉”，是指对腐败的惩治比较严厉，涉及财产罚、人身罚乃至极刑等多个方面，这种惩治力度在世界范围来说是从重的。二是所谓“不严”，并不是指惩治制裁不严格，而是对腐败的预防、规制、惩治不够严格、严密、严谨，对腐败设置一定的容忍限度、实施选择性治理。[2]21对情节严重的腐败行为依法予以严惩，不断增强刑事制裁规范化、精细化、针对性；同时却对不符合犯罪构成的“轻腐败”采取消极放任的态度[2]23，一定程度上增加了社会对腐败的容忍程度。腐败治理制度安排上的疏漏和短板也是引发腐败问题的诱因之一。

3.呈现多法并行的立法格局。“摸着石头过河”，是中国改革开放及现代化过程最真实的写照，改革中制度建设的缺失，造成了对权力的生成、制约、控制、偏差评价的整体机制性滞后，其结果是导致“制度缺失型”腐败在中国的流行。[3]应对这一重大社会历史问题，国家在立法领域取得了一系列成果，为法治反腐提供有力保障。目前，反腐败立法已经具备包含《监察法》《刑法》《刑事诉讼法》《公职人员政务处分法》等多个部门法及其配套规范性法律文件，比较全面地覆盖反腐败斗争的重点领域。从立法格局上，呈现出多法并行的基本样态。腐败治理的核心在于权力监督。权力监督内涵广泛，涉及政治、经济、社会各方面，因此反腐败立法横跨多个部门领域是必要的。现行多法并行的立法形态有其优势，即比较全面地体现权力监督的目的，比较有效地应对不同类型、不同程度、不同领域的腐败。立足监督执纪“四种形态”，轻则“咬耳扯袖、红脸出汗”，通过党纪处分，依据《监察法》调查，按照《公职人员政务处分法》做出处分。重则依法调查，由《刑法》按照犯罪构成通过《刑事诉讼法》的法定程序予以惩治。但是，多法并行局面也存在反复力量分散、制度衔接不顺畅、轻预防重惩治等问题，很难从根本上治理腐败，无法从外部环境上为消除腐败滋生提供制度保障。在法治轨道上打赢反腐败斗争，需要结合形势与任务在反腐败立法战略上做出进一步完善和调整。

（二）基于新形势、新要求，改变立法方向和侧重

国家反腐败立法体系在腐败治理中发挥着十分重要的作用，为坚持与完善党和国家监督体系提供重要的制度保障。但是，新形势带来了新要求，反腐败立法体系构建的战略思路需要坚持问题导向和效果导向，根据新形势作出有针对性的回应，在立法方向和侧重上都要有所变化。

1.立法理念的升级完善：从中后端治理到前端治理。反腐立法的更新、完善和有效实施离不开先进理念的指导[4]，理念升级完善是立法战略思路转变的先导和驱动。在一定时期，制度性约束是由政府决定的，是不可轻易改变的，是外生的；而非制度性约束，如道德、文化，有其自身的生成机制，在一定意义上而言是内生的。制度性约束的改变会导致非制度性约束的改变。[1]发挥法律的指引、评价和震慑作用，能够有效规制人的行为，营造廉洁的政治社会环境，引导各类社会规范与法律一起抵制和打击腐败，形成多元规范治理形态，在多个方面遏制腐败风险和隐患。改革开放以来，在外部环境与内部因素的影响和作用下，我国反腐败立法被动性比较突出，按照腐败行为造成的危害后果分类治理，主要以惩治为主。整个反腐败立法体系构建瞄准权力对经济发展的不当干预和介入进行制裁，有力打击，形成震慑，维护经济发展和社会稳定。立足新发展阶段，在反腐败斗争取得压倒性胜利的态势下，以往的反腐败立法体系已经不能够全面适应新阶段腐败治理需要。当前首要任务是如何遏制腐败滋生的土壤，从外部环境铲除腐败温床，前端处置腐败萌芽，避免腐败引发社会系统性风险。因此，当前反腐败立法体系的理念也要相应升级和完善，将目光从打击惩治优先转为预防治理优先，治理的侧重从中后端前移到起点，促进反腐败立法体系更加立体化，依托系统观念多维协同，由惩治性立法转变为预防性立法，从被动惩治转为主动预防。

2.立法结构的优化改善：协调衔接反腐败立法。现行的反腐败法律制度对于预防腐败的内容还相對单薄，加强对预防腐败的立法资源投入十分必要。在立法战略调整的过程中，要贯彻党的二十大精神，坚持系统观念，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，构建更加具有整体性、衔接性、融贯性的立法体系。探索制定统摄各类反腐败法律法规的统领法，进一步优化监察法律体系、行政法律体系、诉讼法律体系、刑事法律体系和有关法律体系之间反腐败制度的衔接与协同，让部门法之间形成更强的整体性与协调性，做到立法形态层面分类施策，密切配合，不断增强制度反腐、法治反腐的集中整合性力量。优化反腐败立法结构，积极通过立改废释完善新法、旧法、现行法之间的协同性。很长一个时期，国家在腐败治理立法方面的理念、思路和举措侧重于打击惩治、事后干预，按照腐败行为的后果产生的负面影响追究责任，因此总体上倾向于被动性治理，我们的立法也呈现出相对分散的形态。比如，《刑法》主要针对职务犯罪予以惩治，《刑事诉讼法》侧重于职务犯罪调查审理，《监察法》侧重于对公职人员履职尽责的监察调查，《公职人员政务处分法》侧重于对公职人员特定违法行为的处分。在惩治性立法战略导向下，立足犯罪治理的刑事法律反腐败立法与立足违法治理的监察法律反腐败立法之间在衔接和融贯方面还有待进一步完善。《监察法》虽然规定了两类法律规范衔接的机制，但仍比较抽象，实践中还存在不少问题，需要通过立改废释优化新制定的《监察法》和既有的《刑事诉讼法》以及新制定的《公职人员政务处分法》与既有的《刑法》衔接。同时，监察立法在不断发展，新制定的法律法规和已有法律法规之间可能会因为情况变化而产生冲突，也需要改善衔接。此外，由于国家监察和政务处分的完善，对腐败行为的刑事惩治也更加细化，按照“四种形态”导向，既有的《刑法》《刑事诉讼法》《监察法》《公职人员政务处分法》之间的衔接也可能出现障碍，需要通过法律修订、法律解释等予以应对。

3.立法侧重的调整拓展：丰富反腐败领域预防性立法。中国在从计划到市场的转变过程中，不只宏观环境发生了变化，相应的，人们的道德观念、意识形态也发生了很大的变化。[1]这种变化为腐败的滋生带来许多诱导性因素。同时，由于中国当前的经济体量，公权力腐败所带来的社会危害比改革开放之初更为严重。在制度构建方面，侧重于事后打击所带来的效果不及事先预防，从惩治腐败转变为预防和惩治并重，更适应当前宏观社会环境，更能够有针对性地提出方案。新时代反腐败立法理念侧重于预防腐败发生、前端治理控制、主动发现风险，更多从环境、背景、机制领域把握整体性角度来防范腐败风险，分类、分阶段、分情况惩治腐败，塑造廉洁新风尚。在这样的理念指导下，反腐败立法体系布局也要相应调整，以优化为导向，立足系统观念要求实施。一是转变“厉而不严”的立法结构。严惩腐败思路拓展为严防和严惩腐败并重，优先预防。推动反腐败立法从“严而不厉”转向“厉而不严”。二是丰富预防性反腐败立法制度建设。目前国家已颁布《监察法》《监察官法》《监察法实施条例》等法律法规，明确国家监察的主体、目标、原则、权限、管辖、程序等内容，形成监察权运行的基本框架和规范。但是，由于腐败现象的复杂性、隐蔽性、多样性等特征，立法如果仅仅关注腐败发生后的惩治，难以从源头上遏制腐败，必须在治标基础上构建预防性的反腐败立法，才能够把腐败风险遏制在萌芽。三是加强公职人员廉政教育和激励保障立法。构建“不想腐”体制核心在于教育和影响，让公职人员提高境界，增强信念，在思想上拒绝贪腐，在行动上远离并对抗贪腐，进而和腐败作斗争。人并非完全能够抵御不当利益的诱惑，需要补足精神之钙，不断提高其思想境界。在国外，廉政教育是非常重要的腐败治理举措，为树立公职人员理想信念发挥重要作用。加强廉政教育，将其作为公职人员成长和工作的重要内容，具有强烈的现实意义。要提高公职人员待遇和保障，形成有效激励机制。高薪不一定能养廉，因为廉洁不是仅由薪酬的单一因素决定的，而是与整个国家廉政体系建设密切相关，薪酬仅是其中构成因素之一，但低薪却往往会成为诱发腐败的重要因素。如果公务员整体工资水平处于社会中下层，公务员不能通过工资收入获取合理回报，过上有尊严、有保障的生活，“不想腐”的机制就难以建立。[5]让公职人员获得更满意的履职条件和生活条件，提高贪腐成本，从而引导公职人员提升品德修养，增强理想信念，自觉抵制诱惑，敬畏法纪，知行合一，拒腐防变。

二、新时代反腐败立法体系整体框架的完善思路

改革开放以来，我国经济在权力支持下依托转型实现快速发展。经济的发展和权力的配合形成密切的关联，许多改革突破都是依托行政权力得以实现。经济发展带来丰厚的利益回报，改善了人们的生活，这原本应当是权力的预期，但同时因缺少制约和监督也使得权力腐败得以出现。我国腐败治理理念坚持实用主义，在面对腐败问题的时候首先侧重于打击惩治，从腐败的危险入手予以事后处置。从个案反腐、运动反腐、制度反腐发展到法治反腐，腐败治理经历了发展、递进、拓展和完善的过程。在这个历程中，立法发挥了不可替代的作用。新时代我们身处百年未有之大变局，面对社会主要矛盾变化，风高浪急的国际形势和国内艰巨的改革发展稳定任务使得国家在反腐败立法方面必须立足于新情况、新挑战提出新的应对策略。要坚持问题导向，守正创新，在反腐败立法体系整体框架上形成更为完善管用的思路和制度设计方案。

（一）立足体系思维，加强“集中型”反腐败立法

基于集权治理的传统，我国反腐更多地采用硬性手段，以政治高压为动力，“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责”，刑法是腐败惩治的主要手段，刑事惩治数量是民众评价腐败治理的主要标准。[3]国家监察体制改革后，原行政监察体系扩充为国家监察体系，对权力监督更加全面。《监察法》《公职人员政务处分法》相继颁布实施，促使国家对于腐败治理的立法形式更加多元，形成《刑法》《刑事诉讼法》《监察法》《公职人员政务处分法》分类治理、相互配合的局面。同时，党内法规发展迅速，中央先后于2015年、2018年两次修订《中国共产党纪律处分条例》，为全面从严治党和依规治党、自我革命、自我净化提供有力制度保障。在法治反腐轨道上党和国家已经取得丰硕成果并形成比较全面的制度安排，但是，反腐败斗争是攻坚战持久战，党的二十大报告强调：“只要存在腐败问题的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号。”在反腐败立法领域，虽然我们有比较全面的制度，但各类制度总体上依然是各自为战，主要围绕本领域开展腐败治理。新形势下，必须坚持系统观念，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，同时发力、同向发力、综合发力。要实现这一目标，在立法层面上要把握体系思维，从全局角度来思考和审视立法。体系思维要求应该尽量多地设置思维体系的要素，在多种要素的普遍联系中探寻一致性，从而为实现多要素间的融贯提供前提。[6]在立法中，这种体系上的一致性需要目标、原则、指导思想的统领，需要在制度之间做出衔接规范。立法体系思维把各类分散的规范性法律文件予以协调与整合，体现出“集中”的特征。探索在现行反腐败立法结构基础上研究采取“集中型”立法模式，能够更好地整合反腐败力量攻坚克难。

1.“集中型”立法的实践意义。反腐败立法涵盖公权力产生、运行、监督和制约等全过程，覆盖腐败治理的预防、调查、处置和惩戒等各方面，可谓体系庞大、内容浩繁。[7]分散立法虽然能够比较有针对性地回应具体腐败问题，但各法律主要聚焦所调整领域，难以兼顾其他，法法之间容易缺少协调性和关联性，削弱了反腐败协同性力量，降低反腐败成效。分散立法主要是根据腐败危害程度来予以规制，理念上侧重于个案处置，通过事后干涉惩治方式惩戒腐败。在特定阶段，重典治理具有积极成效，但随着形势的变化，这一战略、方案和思路无法回应日趋复杂隐蔽的腐败风险，不能有力遏制腐败增量。应转变立法思路，在现有基础上探索采取“集中型”立法，整合各类反腐败立法力量形成合力，以适应当前反腐败斗争要求。在形式上，可以研究颁布统领性法律，整合刑事法律、监察法律、行政法律、党内法规各方面反腐败制度力量，全面覆盖腐败发生的各个领域和环节，使严厉惩治、规范权力、教育引导紧密结合。

2.“集中型”立法的主要思路。在立法思路上，以体系思维为导向，“集中型”立法体系可以采用总分思路。所谓“总”，是指制定一部反腐败领域统领性法律，明确反腐败法律的基本目标、原则、任务，对有关刑事法律、监察法律、行政法律、党内法规等予以统摄和协调。统领性法律相當于反腐败立法体系中的基本法，发挥基础性、先导性、统领性功能。制定统一的反腐败立法有利于提高反腐败法律的系统性、整体性和协调性。目前，我国并不是没有反腐败方面的法律，而是各方面规定过于分散，而且在党纪与国法之间以及各个层面的党纪和国法之间存在冲突。例如，仅就公职人员经商、办企业，改革开放以来，以中共中央和国务院名义颁布的各类文件规章就有数十件，某些规定甚至不乏前后冲突矛盾之处。[5]颁布统领性法律就可以对原则、目标、基本规范、基本权限、基本程序等做出统一规范，避免分散立法的矛盾冲突。所谓“分”，是指腐败治理的预防、调查和惩治的刑事法律、监察法律、行政法律、党内法规以及其他法律。不同法律之间分工配合、密切协作、衔接有序，形成整体性的反腐败制度体系，推动权力监督更加完备。

（二）把握“四种形态”，把党对反腐败工作的统一领导贯彻到立法过程中

《中国共产党党内监督条例》第7条规定：“党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪‘四种形态，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让‘红红脸、出出汗成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”“四种形态”是监督执纪的重要形式，既反映了我们党反对腐败的一贯立场与主张，又体现了新时代反腐败斗争的形势和要求。“四种形态”的核心是监督。通过加强纪律教育，强化纪律执行，让党员干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活，营造“不敢腐、不能腐、不想腐”的环境和制度，是监督执纪“四种形态”最基础的功能。[8]反腐败立法应当体现监督执纪“四种形态”的主要内容，将党对反腐败工作的统一领导通过立法方式充分地予以表现，形成党统一领导下的反腐败法律体系。

1.“四种形态”对反腐败立法的指导意义。“四种形态”是落实党内监督、严明党的纪律的重要抓手，是对长期以来反腐败斗争规律的深刻认识，彰显了我们党全面从严治党管党的政治决心，为新时代进一步加强党的建设、推进全国监察体制改革指明了方向。[9]“四种形态”是党的纪律监督机制的创新和发展，对涉及腐败的违纪违规行为治理由轻到重，精准分类，强调责罚一致，该运用何种形态就适用何种形态，体现实事求是，坚持“惩前毖后、治病救人”，也具有较强的规范、教育和引导作用。将“四种形态”作为反腐败立法的指导思想予以贯彻，能够将法律的强制性、规范性、程序性、确定性等与“四种形态”的针对性、准确性、政治性紧密结合，优化法律的制定，提高反腐败法律实施水平，是贯彻落实党的二十大精神，加强党对反腐败工作集中统一领导，深化标本兼治，争取更多反腐败制度性成果的重要策略。

2.把“四种形态”转译为立法话语。“四种形态”属于政治话语，将其转为立法表达即话语转译，需要注意三个方面：一是入法对象。“四种形态”比较具体，表述生动形象，内涵丰富。在入法过程中，要找准融入的领域。如“红脸出汗”是教育阶段，属于“治未病”，对腐败问题防范于未然。从目前的立法结构体系来看，建议纳入监察法律范畴，或直接写入《监察法》，增加腐败预防的教育制度；或制定专门的《中华人民共和国廉政教育法》，明确廉政教育有关内容。二是入法方式。“四种形态”中比较成熟、影响较大、应用广泛的内容，应当写入法律，发挥其正当性、针对性，如对重大职务调整、严重违法的审查，应当在法律层面上细化。要侧重操作层面的内容，可以写入法规或其他规范性文件。职务处分幅度如何细化，与身份处分如何组合等[10]，“四种形态”入法要符合立法技术的一般规范和标准。三是入法效果。“四种形态”是行为指引，其效果在融入法律法规后应当进行明确，使其实质性发挥腐败治理功能。如对涉案人员真心悔改的，应当适用第一种形态予以批评教育；问题严重的，根据实际情况依次递进依法适用惩治举措，体现“惩前毖后、治病救人”，又坚持实事求是、依法惩处，在对干部严管厚爱中不断增强腐败治理的效果。

（三）坚持一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，构建预防、调查与惩治一体的反腐败立法体系

一体推进不敢腐、不能腐、不想腐反映在具体制度层面，要求反腐败立法能够在预防、调查和惩治三个方面不断完善和优化。所谓“不敢腐”，强调侧重对腐败的惩治，要求反腐惩恶，绝不姑息。所谓“不能腐”，強调深入细致严密调查，坚决查处问题，有案必查，一查到底，深化整治。所谓“不想腐”，强调加强新时代廉洁文化建设，引导教育广大党员、干部增强拒腐防变的自觉。因此，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，其立法重点在于优化预防、调查与惩治一体的反腐败立法体系。

1.优化预防、调查与惩治一体的反腐败立法体系。结合国家当前反腐败斗争形势，原有侧重于司法惩治的治理模式形成的“应激性”立法体系存在短板和空白。虽然司法适用（尤其是制裁环节）至关重要，但并非是法律治理的全部。反腐败立法若以传统司法适用为中心进行构造，便会丧失腐败治理的规范能动性，无力回应腐败治理过程中面临的一系列现实问题。[7]按照标本兼治的要求，从治本角度，需要铲除腐败滋生的土壤，消除腐败背后的动因，加强预防腐败制度设计，坚持前端治理、“治未病”，从源头上防止腐败的发生。加强标本兼治，首先要治标。有效的治标，可以为反腐败工作的治本赢得时间与空间，为更加从容地治本创造条件；有效的治本，可以为反腐败工作的治标减少压力与工作量，从而把更多的人力物力财力投入到预防腐败上，减少新的腐败发生。[11]探索预防性反腐败立法有效补充了原立法体系的空白。在预防的同时，不能放松打击，要以零容忍态度反腐惩恶。既有的惩治性立法的威慑力效果十分重要，但根据当前新的要求、侧重和需要可以进一步完善和细化。由于当前腐败问题存在复杂性、隐蔽性等特征，加强监察调查尤为重要。在预防和惩治腐败的过程中，调查居于承上启下、承前启后的地位，影响广泛。优化完善调查腐败的法律规范体系，使监察调查的程序、内容、方式、主体和机制等符合法治的原则，全面客观清晰地调查案件，为后续治理腐败形成正当性基础。加强党的领导，推动现有反腐败法律体系中形成预防、调查和惩治一体建设的趋势，更契合现阶段腐败治理的实际需要。

2.通过立法完善反腐败工作机构的协同关系。当前我国反腐败法律分属多个部门法，各法律之间总体上形成比较顺畅的衔接机制，各反腐败工作机构之间依法构建密切分工、协同配合工作关系。由于当前反腐败斗争的严峻性和复杂性，办理具体案件过程中，监察机关、检察机关、公安机关、审判机关以及有关行政部门在腐败预防、投诉举报、调查处置、政务处分、刑事侦查、刑事诉讼、刑事追责等各方面、各环节规范性法律文件之间还存在衔接上的不协调，各工作主体之间因依据不明导致执行中各自为战、配合不够，影响权力监督的整体性成效。加强反腐败立法体系的系统性、协调性，具有必要性和可行性。依托反腐败立法，修正不适应现实需要的法律规范，填补制度空白，适应反腐败斗争要求创新立法，健全权力监督的模式和机制，理顺不同反腐败工作机构之间的关系，可以提高腐败治理的整体效益。

三、新时代反腐败立法体系构建的重点领域和趋向

反腐败是最彻底的自我革命。在经过密集的反腐制度大变革，反腐败斗争聚焦聚力、力度空前、成果丰硕，反腐资源大量投入，反腐制度相对完善[12]，新的形势需要在反腐败立法体系构建上加大改革力度，这是由现阶段中国反腐败立法的理论逻辑、实践逻辑和历史逻辑所决定的。从立法领域上看，坚持问题导向，以党的二十大对反腐败斗争的部署为导向，把握监督执纪“四种形态”，聚焦腐败治理的阶段性重点和总体性问题加大高质量立法供给。在立法方法上，需要坚持系统观念，推动刑事法律、监察法律、行政法律、党内法规等法律体系融合协调，科学精准地推动权力监督中的政治话语转化为法治话语。

（一）新时代反腐败立法的重点领域

被动型反腐败立法侧重于严惩腐败，有腐必反。国家立法虽可厉行律令，但对腐败现象中更深层次的伦理动机、更细节性的行为趋向却无能为力。[7]在更为复杂的国际国内形势下，腐败的滋生和演变呈现新的特征与风险，反腐败斗争更加激烈。新时代加强反腐败立法体系建设要聚焦重点方面加大制度供给力度和质量。深入贯彻党的二十大精神，以习近平总书记关于坚持和完善党和国家权力角度体系的重要论述为指引，运用法治思维和法治方式突破重点方面存在的腐败困局。

1.侧重针对政治问题和经济问题交织的领域开展反腐败立法。党的二十大报告指出：“坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败，坚决防止领导干部成为利益集团和权势团体的代言人、代理人，坚决治理政商勾连破坏政治生态和经济发展环境问题，决不姑息”，明确提出目前一个阶段腐败治理的重点任务。政治问题和经济问题交织反映出当前一个时期腐败问题的新特征、新问题和新风险，有其复杂的历史成因和现实成因。由于掌握权力者拥有支配利益获取者的重要条件，在诸多利益诱惑的环境下，少数领导干部与不法商人勾结，权力寻租、利益互换，利用职权为自身谋求职务晋升和不正当经济利益，更有甚者以权换财、以财谋权、权钱交易，党的十八大以后仍不收敛、不收手，妄图利用手中权力和制度漏洞大肆腐败。这一问题严重影响党和政府威望，伤害了人民群众的感情，干扰市场经济正常运行，损害普通群众和市场主体的合法利益，破坏地方政治生态和经济发展环境，必须严防严惩。

政治问题和经济问题交织的领域产生腐败，本质上是官员和不法商人利益互换，企图“权力市场化”和“资本政治化”，牵连面广，如不有效应对，危害极大。对于这一类现象，应当加大反腐制度供给，运用法治方式严查。一是要在立法中专门就若干代表性问题予以规定，明确政治问题和经济问题交织领域的主体、行为、内容、类型、程度以及表现形式等主要构成要素。二是在预防腐败问题方面，要加强对政治问题和经济问题交织的重点领域、行业、机构、人员、组织、环节等制定专门监督检查规范体系，加强巡察监督，聚焦权力运行、信息公开、财产申报、利益冲突、社会关系等重点事项制定专门程序性规范，力争在前端控制腐败风险，避免发生严重的腐败案件。三是在惩治方面，探索《公职人员政务处分法》《刑法》等法律设定专门条款，从后果考虑，加大对政治问题和经济问题交织领域的腐败惩处力度，纪法衔接，分类制裁，责罚相适，提高立法质量，增强可执行性，坚决防止领导干部成为利益集团和权势集团的代言人、代理人。

2.瞄准权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败加强立法。党的二十大报告指出：“深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败。”权力集中、资金密集、资源富集领域涉及利益复杂庞大，更容易出现腐败行为，若缺乏权力监督则存在严重风险隐患。针对这一特殊领域，反腐败立法要精准施策，掌握其问题出现的成因和规律，加强针对性、持续性监督，综合运用预防性法律和惩治性法律，防打结合，斩断资本与权力勾结的纽带，增强全过程巡查和检查，使风险得到有效预防。

一是加强建章立制，实现权力有效监督。權力若无制约、无监督则会引发权力滥用进而滋生腐败现象。在我国经济快速发展过程中，权力集中领域往往涉及资金密集、资源富集领域，牵连面广，受社会关注程度较高。针对权力集中领域应当探索总结腐败治理规律，以法治方式予以监督。在总结权力集中领域腐败问题的表现形式、形成原因、社会危害等方面规律后，有针对性地形成应对的规范性法律文件。以建章立制方式，对涉及腐败问题重点领域、重点环节、重要行业的权力主体、运行程序、权力内容、监督检查、责任承担等方面制定具有可操作性、符合实际、系统性的细致规范，设定权力运用的法治轨道，坚持依法行权、行权有据。二是针对资金密集、资源富集领域全过程、全员、全方位监督。资金密集、资源富集领域各个环节、各类群体、各个条线都可能存在腐败风险，必须提高认识，从全过程、全员、全方位加强监督。特别是对基础设施建设、公共资源交易、项目审批、融资信贷、股权管理、医疗卫生、招生录取、能源资源开发、动拆迁、金融交易等代表性领域要加大监察力度，形成持续性、全覆盖、重点突出的监督机制。由于资金密集、资源富集领域关注度高，影响较大，危害程度高，从震慑作用考虑，探索《刑法》结合实际情况，制定专门罪名，科学设计构成要件，保证罪责罚一致。三是细化权力集中、资金密集、资源富集领域监察程序。聚焦权力集中、资金密集、资源富集领域管理过程制定专门监督检查规程，明确监察主体、权限、时限、内容、方式。健全反腐败举报制度，保护举报人安全和权利，对举报机构、举报原则、举报范围、举报形式、举报程序、奖励和保护等问题作出具体而明确的规定，以进一步完善举报制度，动员社会力量与腐败行为作斗争。[11]

3.针对惩治新型腐败和隐性腐败专门立法。党的二十大报告指出：“要坚持受贿行贿一起查，惩治新型腐败和隐性腐败。”新型腐败和隐性腐败迷惑性大，复杂程度高，往往会以合法的形式掩盖非法目的，看似合法的市场活动，实则为非法权钱交易。在新型腐败和隐性腐败活动中，权利与义务偷梁换柱，腐败分子由直接收取好处转变为间接获取不当利益。惩治新型腐败和隐性腐败需要加强立法的针对性、及时性与有效性，必须把握腐败的实质立法，坚持制度创新。一是要对新型腐败和隐性腐败予以专门定义，依法惩治。二是要透过现象看本质，把握腐败行为的真实内涵，刺破看似合法行为伪装的面纱，揭露腐败行为的实质。要强化法律解释，对《公职人员政务处分法》《刑法》条款予以专门有权解释，准确制裁。对确实无法应对已有法律制裁的，抓紧制定、及时完善，坚持违法必究。三是明确对新型腐败和隐性腐败的学理阐释，对其防范、抓取、定性、规制、制裁等形成科学理论和管用对策。加强针对新型腐败和隐性腐败的法律应对储备性研究，抢占理论先手，提高预防腐败、规制腐败的质量。

（二）新时代反腐败立法的趋向述要

立足新发展阶段，运用法治思维和法治方式治理腐败是具有广泛社会共识和最有效的机制。在立法趋向上，立足系统观念和问题导向，遵循反腐败立法逻辑与规律，聚焦重点领域，解决“老大难”问题，在完善现有制度框架过程中打通制度堵点，努力消除各类反腐败法规制度之间的矛盾和冲突，使上位法规制度和下位法规制度、实体性规定和程序性规定、综合性规定和专门性规定衔接协调、相辅相成[12]，更加有力遏制腐败增量，更加有效清除腐败存量。通过立法体系的完善，形成更为严密的预防法律体系、更为有效的惩治法律体系和更为全面的廉政教育法律体系，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。

1.探索制定《中华人民共和国国家反腐败法》（以下简称《国家反腐败法》）。坚持“集中型”立法最为首要的任务是依据《中华人民共和国宪法》制定一部统领性的中心法律——《国家反腐败法》，统领、统合、协调监察、行政、诉讼、刑事以及有关方面立法，以此对反腐败立法的价值目标、规范逻辑、实施策略等作出统筹安排[7]，进而逐步完善并形成系统性、整体性、自主性的国家反腐败法律体系。“集中型”反腐败立法克服目前反腐败立法分散导致反腐力量碎片化、不协调、单向化的短板，形成汇聚各类法律治理整体性成效的反腐合力。统一的反腐败立法有利于强化反腐败的国家顶层设计，树立清晰的反腐败目标。制定统一的国家反腐败立法，有利于贯彻预防优先的思路，将预防腐败相关制度措施进行系统化宣示。[5]作为统领、统合、协调的《国家反腐败法》，内容包含目前反腐败法律体系中没有明确规定的重要问题：一是规定腐败的概念、类型和判断的标准。二是关于腐败治理的基本框架，将监察法律、刑事法律、行政法律、诉讼法律乃至党内法规予以协调，形成相互配合、密切分工、有序衔接的反腐败和权力监督法律体系，完善反腐败工作机构履职程序和机制。三是关于腐败治理的职权分工，明确纪检监察机关、行政机关、检察机关、审判机关在反腐败斗争中的具体职权。四是预防腐败和惩治腐败的基本内容，包括预防腐败的制度构建、廉政教育、公职人员保障和激励、审计与问责、举报与揭发腐败行为的法律责任等。五是关于国际反腐败合作的主要内容，包括合作主体、机制、内容、方式、组织等。六是组织保障和责任机制。

2.加强预防腐败立法。《监察法》正式颁布后，预防腐败的法治保障更为全面有力。但是，现行《监察法》《监察法实施条例》《监察官法》以及有关的规范性法律文件侧重于案件调查和机构组织建设，对于廉政教育和廉洁风险防范涉及相对较少。推进国家反腐败立法，首先要重视预防性制度建设，最具有代表性的是风险预防制度建设、公职人员激励保障制度建设和廉政教育。风险预防制度建设主要在于加强对重点领域、重点群体、重点环节的立法控制和规制，在统领性法律之外，探索针对重点领域、重点群体、重点环节等制定专项规范性法律文件，以专业防范应对新型腐败和隐性腐败。探索政务公开、公务审计与监督、公职人员待遇保障、激励制度、防止利益冲突、公职人员个人信息公开等立法，让公职人员的公务信息得到全面公开，接受社会监督。对廉洁从政的国家公职人员予以表彰和激励，以鼓励更多的人廉洁自律、奉公守法。[13]加强廉政教育立法，将其纳入《监察法》体系。廉政教育依法作为公职人员培训的必要环节，用法律法规形式予以设置，将其与公职人员晋升考核挂钩。

3.完善腐败调查和惩治立法。腐败调查在反腐败斗争中居于至关重要的地位，发挥着承上启下的作用。加强腐败调查立法，完善监察调查的程序、环节、权限，推动法法衔接，切实反映权力监督的目的。现阶段，腐败调查立法的主要规定在《监察法》《监察法实施条例》《刑事诉讼法》等法律法规和有关的法律文件中。按照政务处分和刑事惩罚区分，前者为监察调查，后者为司法侦查。在立法上，要坚持问题导向，总结《监察法》实施以来出现的调查方面的代表性问题，结合问题成因予以补充性立法或修订法律法规，完善监察调查程序。注重系统观念，加强《监察法》《刑事诉讼法》衔接制度的完善，针对目前存在的立案程序、强制措施、证据适用等方面存在的障碍推动法律法规修改，出台监察解释、司法解释，构建监察机关、司法机关权威高效、衔接顺畅的反腐败调查机制。要在全社会建立和强化反腐举报保障激励机制，完善举报制度，切实保护举报人的合法权益，严厉惩处对举报人的打击报复行为。[13]要让举报保障人有勇气、有底气依法举报。对诬告行为要及时立法，依法查处并追究责任，保护公职人员宝贵的声誉。

面对新形势，惩治腐败需要更加科学精细的制度设计，要善于运用法治思维和法治方式惩治腐败。按照监督执纪“四种形态”，有针对性地运用政务处分、刑事处罚协同治理腐败具有重要的现实意义。要把惩治的准确性、确定性和威慑力作为反腐败惩治立法的主要目的。惩治是为了震慑，更旨在挽救干部，整顿队伍，自我净化。要正确理解惩治腐败的出发点和落脚点，根据腐败行为后果的严重性、腐败行为的主观性、腐败滋生的客观原因等进一步完善惩治形式，依法依规予以惩处。要制定规范对腐败中的悔过、投案、自首等行为进一步细化，宽严相济，治病救人。

参考文献：

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[2] 刘艳红.中国反腐败立法研究[M].北京：中国法制出版社，2017.

[3] 刘艳红.中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建[J].中国法学，2016（4）：218-244.

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[5] 张杰.当前推进反腐败国家立法的若干思考[J]. 法治研究，2016（3）：88-94.

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[11] 廖雄军.我国反腐败立法决策的思考[J].人大研究，2016（4）：32-41.

[12] 彭新林.十年来，反腐败法规制度建设渐成体系[J].廉政瞭望，2022（18）：30-33.

[13] 郭学德.惩治和预防腐败与体制、机制、制度创新[J].中州学刊，2007（4）：6-10.

责任编校   陈   瑶

Construction Logic of Chinas Anti-Corruption Legislation

System in the New Era

ZOU Peng（Research Base of Legal Discourse System with Chinese Characteristics， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， Shanghai， China）

Abstract： Currently， anti-corruption legislation prioritizes “cracking down corruption crimes”， a situation of “strict but loose” and “multiple laws paralleling each other” in legislation gradually taking shape. Changes have to be made as regard the concept， structure， and emphases in legislation. For the construction of an anti-corruption legislation system as a framework in this new era， it is first to consolidate the mechanism of “collective anti-corruption legislation” based on systematic legislation mentality. Secondly， full consideration has to be given to the “four forms of self-criticism” for the leadership of the Party to be reflected in the legislation procedure. Thirdly， a legislation system with a combination of prevention， investigation and punishment has to be constructed. As for the choice of key areas， those areas with politics and economy intertwined with each other， areas where power， capital and resources converge， new types of corruption and hidden corruption should be focused on. For future legislative work， the making of the National Anti-Corruption Law should be explored into as an enhancement of anti-corruption legislation and a perfection of the investigation and punishment legislation.

Key words： new era； anti-corruption legislation system； legislation framework perfection； key legislative areas； structural legislative trend

收稿日期： 2023-02-11

作者简介： 邹鹏（1985— ），男，山东蓬莱人，华东政法大学中国特色法学话语体系研究基地、新时代“枫桥经验”与中国式现代化研究院副研究员。