维持抑或驳回: 论合法适当行政行为的复议决定种类

李月

摘要：《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》对合法适当行政行为的复议决定种类进行了区分处理，引发学界对维持决定和驳回复议请求决定的广泛关注。“化解行政争议的主渠道”目标导向下，复议机关更加注重对申请人复议请求的积极回应和对行政法律关系的实质性处理。但是，维持决定违背行政行为效力理论和诉判一致理论，使得行政机关自我纠错陷入两难境地。从深层次的制度建构来看，维持决定不能契合行政复议的行政司法属性和多元功能，难以回应“主渠道”的目标要求，应当取消。驳回复议请求决定是维持决定取消后理想的替代性决定。为做好维持决定取消后的制度衔接，应当清晰区分驳回复议请求决定和驳回复议申请决定，并明确驳回复议请求决定的适用条件等具体规则。

关键词：维持决定；主渠道；驳回复议请求；实质性化解争议

是否要取消维持决定，是《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）修订过程中备受争议的焦点问题。2022年10月31日，《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）向社会公开征求意见。《修订草案》第59条延续了《行政复议法》第28条有关维持决定的内容，规定：“行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。”第60条是对《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第48条有关驳回复议申请决定的批判性继承，规定复议机关应当对行政机关不作为情形下的合法状态作出驳回复议请求决定。

《修订草案》出台后，引发维持决定和驳回复议请求决定适用问题的讨论热潮。学界对上述规定并非都持赞同态度，一部分研究对维持决定存在的正当性提出了质疑。争议焦点主要集中于以下三个方面。一是立法目的条款中复议机关对行政机关依法行使职权的保障功能，是否能够支撑维持决定存在的正当性。二是《修订草案》针对合法适当行政行为作出的“二分法”规定是否具有合理性。应然状态下，对于申请人复议请求不成立的案件，复议机关基于其中立性，应当针对当事人的请求作出驳回决定。《修订草案》第59条和第60条的规定均属于此种情形，却分别适用不同的复议决定，修法的逻辑理据受到质疑。三是维持决定和驳回复议请求决定分别是否能够助推行政复议化解行政争议“主渠道”目标实現。这一问题直接涉及到取消维持决定的正当性、适用驳回复议请求决定的合理性，是合法适当行政行为复议决定种类及其适用问题的争议核心。当前，这些问题尚无定论。有鉴于此，本文拟从立法演进视角对行政复议的性质和功能进行解读，分析维持决定的自身困境和与“主渠道”目标之间的关系，并以《修订草案》为基础，对修法应当如何确定维持决定和驳回复议请求决定的改革路径展开探讨。

一、性质与功能：维持决定存废之争的本质

维持决定存废问题存在争议的深层次原因，在于对行政复议性质、功能的不同认识。有关行政复议的性质，学界主要存在行政性、司法性、准司法性和行政司法性等不同观点。如果将行政复议界定为行政性，那么其核心功能在于监督和保障依法行政，复议机关主要就行政行为的合法合理性作出裁判。因为维持决定能够确认行政行为的合法合理状态，是对复议审查对象的直接体现，因此具有存在的合理性。如果将行政复议界定为司法性，那么其核心功能在于争议化解。复议机关要在对行政行为作出效力评价的同时回应申请人的复议请求，还要遵循“公正中立”“诉判一致”等原则，维持决定难以回应司法面向的制度要求。如果将行政复议界定为准司法性或行政司法性，那么其核心功能具有高度复合性，维持决定同样面临正当性质疑。可见，性质决定具体制度的价值取向和理论模式，将行政复议界定为不同属性，会导致复议功能和复议决定表现形式的差别。因此，厘清行政复议的性质和功能，是解决维持决定存废问题的关键。

维持决定始于《行政复议条例》时期。原国务院法制办在关于该条例的说明中指出，行政复议是行政行为，核心功能是“加强行政机关的自身监督，提高行政机关依法行政的水平”。“维护和监督行政机关依法行使职权”是《行政复议条例》确定的行政复议的核心功能。一方面，强调复议机关维护行政机关依法行使职权，表现形式是“使行政行为的合法性及时得到确认”。另一方面，强调对行政行为的全面监督，核心在于审查被申请人是否依法行使职权和是否在合理限度内规范行使裁量权。由于维持决定既能够表明复议机关对行政行为的积极性认可，又是对行政行为合法合理性审查结果的直接体现，因此维持决定符合行政复议的行政属性。

1999年《行政复议法》立法目的条款主要作了两处调整。一是由“保障”替代“维护”功能．“通过确认行政行为的合法性来保障行政机关依法行使职权”。二是将“防止和纠正违法不当行政行为”前移至立法目的条款的第一顺位，加强对违法或不当行政行为的监督。可以看出，统一立法早期不仅延续了制度初创期对行政性的认识，更加强调行政复议的内部监督功能。

之后，为回应改革关键时期社会矛盾多发的挑战，《实施条例》明确将“解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会”写入立法目的条款。这意味着行政复议在内部监督功能的基础上，进一步承担社会救济的功能。2020年，中央全面依法治国委员会提出要“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。相应地，《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）和《修订草案》将“主渠道”定位列入立法目的条款。“主渠道”目标既要求复议机关在实现层级监督的同时公正化解行政争议，还要求充分激发行政复议高效、专业的制度优势。

综上所述，行政复议的功能和定位，随着社会发展和复议制度完善而逐渐调整。实际上，功能定位是制度属性的直观反映。“主渠道”的功能定位反映出“行政司法”理念，强调行政和司法的双重属性。一方面，强调行政属性的基础性面向。“行政复议的优势来源于行政监督权本身的全面性和有效性”，行政权及其衍生的行政权属关系是复议高效运行的基础保障，以此实现行政机关的内部纠错并保障行政管理秩序。另一方面，强调司法属性的功能性面向。司法属性要求行政复议以回应申请人请求为出发点，通过中立裁判的方式化解争议。因此，行政属性为司法属性提供基础和支撑，司法属性助推或补强行政监督效果的实现。

二、维持决定难以回应“主渠道”目标的要求

行政司法属性维度下，行政复议是“解决‘民告官行政争议和行政机关自我纠错”的重要法定机制。“主渠道”是行政司法属性在目标定位层面的集中反映，对行政复议体制机制发展具有导向性作用。维持决定能否存留，关键在于是否能够回应“主渠道”目标的要求。

（一）行政复议“主渠道”目标定位的内涵

“主渠道”定位蕴涵“‘整体数量要求和‘个案质量要求”两个方面。“整体数量”标准立足于行政复议在整个多元纠纷化解体系中的定位，要求绝大多数行政争议被分流至行政复议渠道。具体来说，行政复议案件量应当数倍于行政诉讼案件量，同时实现对信访案件的有效分流。从个案质量来看，“主渠道”意味着行政争议能够在复议程序中被实质性化解。一方面，经过复议审结的案件，行政法律关系处于稳定状态，再次启动行政诉讼等其他行政争议解决程序的比例较低。另一方面，案件涉及的实体问题得以解决。即使案件再次进入行政诉讼等其他纠纷化解渠道，被司法机关实质性纠错的案件比例应当维持在较低水平。

从上述要求来看，行政复议成为“主渠道”的基本前提，是在个案中实现行政争议的实质性化解并完成对申请人的权利救济。复议程序由认为其权益受到侵害的申请人启动，因此化解争议的关键在于回应申请人的复议请求。个案申请人复议请求的具体内容虽然不同，但是核心意旨一致。具体来说，就是请求复议机关调整既有行政实体法律关系，最终获得合法范围内的权利救济。但是，如果复议的功能仅在于化解争议，那么将难以彰显其在多元纠纷化解体系中的主体地位。这就要求复议机关要发挥内部监督导向下审查范围广且深度强、专业性、高效灵活等独特优势。因此，实现“主渠道”目标的逻辑在于：利用行政复议原生性的内部监督优势化解行政争议，实现对申请人的权利救济和对行政管理秩序的保障。

（二）“主渠道”目标定位对复议决定的要求

争议化解和权利救济功能强调复议机关应当关注当事人的真实诉求。实质性化解争议的要义在于“审查厚度上的可接受性”，要求行政争议在法定解决纠纷体系中实现公正化解，当事人对裁判结果予以认同，争议状态就此终结。既然裁判结果以当事人的认同为导向，那么就要求复议机关关注当事人参与行政复议的真实诉求。被申请人是被动参与程序的行政机关，其诉求通常体现为行政行为既合法又合理。申请人的情况较为复杂，真实诉求與表象诉求并不总是一致的，部分案件中真实诉求具有隐匿性。例如政府信息公开类案件，申请人一般以政府信息公开答复程序违法、文书有瑕疵等为由申请行政复议，但真实诉求却关涉其他行政征收、处罚等行为。复议机关针对被申请人的答复行为作出决定后，申请人往往又启动其他解纷渠道，难以在复议程序中实现定分止争的效果。典型如陆红霞系列案，复议目的并非获取或了解所申请的信息，而是获得拆迁补偿安置利益的最大化。复议机关对政府信息公开行为的审查不足以解决当事人的真实诉求。陆红霞等人针对类似请求短时间内至少提起39次行政复议，复议后至少提起36次行政诉讼。

基于此，复议机关不仅应当同时关注申请人和被申请人两方主体的诉求，还应当充分了解并回应申请人的真实目的，使案件经过复议后获得实体终结。复议机关回应申请人的真实诉求，并不意味着要积极主动将与复议请求相关的关联争议、复议请求之外的真实诉求都纳入争议化解范围。复议机关的审查范围仍然限于申请人诉请解决的行政争议，同时要求加大引导当事人提出真实诉求的力度，最大限度实现复议审查范围和申请人真实诉求的契合。

复议决定是审理内容的直接体现，应当全面反映复议审查结果。从构成要件来看，复议决定既要体现出对下级行政机关进行内部监督的客观评价结果，也要关注申请人参与复议程序的获得感。前者在复议决定中的表现形式是对行政行为合法合理性的效力评价，后者强调复议决定与复议请求的对应性。这并不意味着复议机关无条件支持申请人的复议请求，而是要求作出与申请人的权益请求相对应的回复即可。

（三）维持决定难以回应“主渠道”要求的表现

维持决定仅是对行政行为效力作出的评价，不符合审理结果的对应性要求，这是不能回应“主渠道”目标的直观表现。对于申请人来说，复议机关“仅对被诉行政行为合法与否作出裁判，无助于争议的实质性解决”。在利益诉求被漠视的语境下，申请人难以对维持决定形成内心确信，继而寻求其他救济途径，无法在复议阶段实现“案结事了”的实质性化解争议目标。

维持决定难以助推行政复议发挥“保障行政机关依法行使职权”的功能，是其不能回应“主渠道”目标的深层次表现。基于行政复议的内部监督属性，《修订草案》立法目的条款保留了保障功能，这是部分研究支持维持决定继续存在的主要理由。此类观点通常以行政复议和行政诉讼的修法差别为分析视角，认为维持决定是行政复议保障功能的直接体现。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）取消维持判决的直接原因是立法目的条款取消了司法机关对行政机关依法行使职权的维护功能。但是除此之外还新增了“解决行政争议”的立法目的。可以看出，取消维持判决的本质原因在于：该法逐步强调法院监督行政和争议化解的功能，而维持判决无法助推此两种功能的发挥。虽然行政复议迥异于行政诉讼，但是行政诉讼的修法逻辑可以为行政复议提供一定程度的参考。如前所述，1999年《行政复议法》加强了复议机关的监督功能，《实施条例》及《征求意见稿》和《修订草案》鲜明地突出了复议机关的争议化解功能，更进一步强调复议机关利用行政系统的优势实质性化解争议。实际上，《行政复议法》呈现出与《行政诉讼法》类似的修法趋势，维持决定同样面临无法助推行政复议多元功能的困境。

行政复议的保障功能不能为维持决定提供正当性基础，主要表现为三个方面。首先，对“保障”进行解读，其直接对象是行政行为的合法合理性，间接对象是和谐稳定的行政管理秩序。“主渠道”背景下，行政复议保障功能的内涵是通过监督纠错、争议化解等审查过程，对违法不当的行政行为进行调整，为行政机关长效性依法行使职权营造井然的行政管理秩序。行政行为的合法合理性具有抽象性，区别于具体个案中单个行政行为的法律效力。实际上，在复议机关作出变更、部分撤销等决定的情形下，未被变更、撤销的那部分行政行为的合法合理性，同样受到复议机关的保障。其次，复议机关是否作出维持决定，对合法合理行政行为的效力不产生实质性影响。因此，赋予或确认行政行为效力的维持决定没有存在的制度空间。最后，在行政管理关系中，复议机关相对于申请人具有优势地位，无需复议机关作出确认性质的决定以助推行政管理目标的实现。

三、维持决定自身的实践困境与理论证伪

“主渠道”目标要求建立科学的行政监督机制，通过对系争行政纠纷的有效化解，及时救济公民法定权利。更进一步，需要将更多的行政争议吸纳到复议程序中来，并且在解纷过程中实现行政争议的实质性化解、完成定分止争的社会治理目标。在这样的现实语境下，维持决定除了难以回应“主渠道”目标要求外，还存在自身困境。

（一）实践困境：行政机关自我纠错陷入两难境地

“行政面向是行政复议存在之根基”，决定了行政复议权的来源是上级行政机关享有的统一领导权。宪治指引下领导权的表现形式，集中在《中华人民共和国宪法》第108条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条第1-3项。缘于科层体制“内部‘指示拘束与‘服从义务的制度基因”，领导权的核心是监督与服从，执行机关必须服从表达机关。行政机关领导与被领导关系的具体表现之一便是层级监督，因此监督职能是复议机关行使领导权的具体化。具体表现为：上级行政机关有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级行政机关不适当的决定、命令。

复议决定是监督结果的直接体现。从领导权的权属效果来看，下级机关对领导权的服从体现为对复议决定的尊重。易言之，生效复议决定对行政机关具有拘束力。维持决定语境下，拘束力表现为消极的执行效力，即行政机关不作出任何其他行为的默示状态即是对维持决定的尊重。

矛盾纠纷具有多样性、案件要素具有偶发性，因此行政机关应当在一定范围内享有对行政行为的变更权，以维护行政管理的高效性。然而，复议机关作出维持决定之后，若原行政行为又被发现有瑕疵或者错误，行政机关将囿于维持决定的约束性效力而丧失对行政行为的撤销、变更等权限。此时行政机关将陷入两难困境：若不作出补正行为，将违背行政管理的合法合理性要求；若作出补正行为，将有悖于领导权的服从性和维持决定的约束性。从这个视角来看，维持决定以生效裁判的形式将行政行为固定下来，有违保障行政机关的自主权，以便为自我纠错提供机会的要求，对行政管理秩序的长效性发展造成一定程度的负面影响。

（二）理论证伪：维持决定的理论误用及制度背离

维持决定是对行政行为效力理论的误用。如前文所述，基于《行政复议条例》对行政复议“维护”行政机关行使职权的功能定位，维持决定发挥确认合法合理行政行为效力的作用。但是随着立法演进，立法机关和理论界已经逐渐摒弃了“效力确认”的观点。原因在于：早期对维持决定与行政行为效力之间关系的理解，偏离了行政行为一般效力理论。实际上，行政行为产生法定效力的理论基础，在于其符合法律规范所要求的生效要件。一般情况下，行政机关作出无严重明显违法的决定并送达行政相对人时，行政行为即产生法定效力。依据行政行为公定力理论，行政行为生效后被推定为具有普遍约束力，除非自始无效，否则在该行为的效力被依法给予否定性评价之前，对多元主体产生拘束力。即使行政行为被复议审查，在复议决定生效之前，该行为的效力也不因为进入审查程序而中止或终止。由此可知，行政行为在不被作出否定性评价时，其效力与复议决定无关。效力确认并非行政行为的生效要件，难以支撑维持决定存在的必要性。

除此之外，维持决定不符合诉判一致理论。如前所述，实质性化解行政争议的核心在于复议机关切实回应当事人的请求。深层次理论基础在于，复议机关应当遵循诉判一致原则。此原则蕴涵两方面要求：一是复议决定应当与申请人的请求相对应，二是复议决定不能超出申请人请求的范围。这就要求经复议审查后，申请人的复议请求应当在合理限度内得到有针对性的回应。

但是，维持决定在当事人请求之外对行政行为效力予以主动确认，以客观法秩序替代主观诉求。一方面，维持决定不能直接回应申请人的复议请求。逻辑层面与维持决定相对应的复议请求是“维持行政行为”和“不予维持行政行为”。针对前者，申请人对行政行为予以肯定性评价并且形成内心确认，不存在申请行政复议的可能性。针对后者，申请人提起“不予维持行政行为”的前提是复议机关已经作出维持决定。由于复议机关不具有启动个案审查的权限，故此类情况属于伪命题。因此，实践中不存在与维持决定相对应的复议请求。另一方面，维持决定是对行政行为效力的肯定，与复议权的被动性相背离。被动性是行政司法属性中司法面向的核心内容，要求复议权具有判断权能而非自主意识。应然状态下，复议机关独立于系争行政法律关系的任意一方。但是，维持决定语境下复议机关有擅自变更当事人申请之嫌。在我国科层体制之下，“受到‘政治同盟‘私人情感‘业务捆绑等多重因素的影响”，将产生复议机关主动彰显原行政行为合法合理性的嫌疑。被动性的缺失，有违复议机关作为中立第三方的主体地位，进一步加劇公民对行政复议“官官相护”的刻板印象。

四、驳回复议请求决定替代维持决定的构造逻辑

基于前文的分析，应当取消维持决定，并以驳回复议请求决定作为替代性决定。取消维持决定后，在《修订草案》明确区分驳回复议申请决定和驳回复议请求决定的修法背景下，驳回复议请求决定应当如何构建，是行政复议发展面临的关键问题。

（一）以驳回复议请求决定替代维持决定的合理性

对“主渠道”的目标定位、复议机关的中立地位、相关决定的适用范围等内容进行分析，驳回复议请求决定具有替代维持决定的合理性。

一是驳回复议请求决定与“实质性化解行政争议”的目标定位更加契合。维持决定针对行政行为的合法合理性作出，如前文所述，没有与其相对应的复议请求。从形式逻辑来看，请求复议机关对行政行为作出维持决定的主体，只能是行政行为的作出机关，即被申请人。因此，维持决定实际上是对被申请人主张的直接回应，这不符合行政复议程序的一般原理。而驳回复议请求决定直接针对申请人的复议请求作出，具有逻辑上的严密性。

二是驳回复议请求决定符合复议机关中立第三方的地位。当复议机关支持申请人的请求时，表明被申请行政机关在一定程度上有违现行法规范的要求。复议机关应当通过变更、撤销等对行政法律关系产生实质性影响的决定，实现对申请人的权益保护。与之相对应，当复议机关否定申请人的请求时，表明被申请行政行为无违法或不适当之处，无需由复议机关对其作出实质性调整。应然状态下，复议机关作出不予调整系争行政法律关系的决定。对于申请人来说，这意味着复议请求未得到支持，与之对应的表现形式是驳回复议请求决定。此情形下未超越复议申请的范围，体现出相对客观的立场，符合复议机关的中立性地位。

三是驳回复议请求决定具有更加广泛的适用范围。除现行规定中维持决定的适用情形外，部分不适宜通过维持决定化解的争议，却可以适用驳回复议请求决定。主要包括两种情况。第一种情况，现有证据不足以认定关键事实，且行政行为不存在明显违法或者瑕疵时，合法状态存疑。若作出维持决定，必然与其适用条件相悖，而驳回复议请求决定却能够为行政行为的效力保留一定合理空间。第二种情况，行政行为符合法律规定并且行政裁量适当，但是复议机关审查时发现客观原因导致行政行为作出时的依据已经变更或者废止。虽然“法不溯及既往”原则下适用维持决定具有一定程度的合理性，但是这必然与现行有效法律规定相悖。而驳回复议请求决定却能够有效避免因法律更迭导致的适用冲突问题。

（二）驳回复议请求决定的完善路径

现行有关驳回复议请求决定的法规范在条文内容上存在漏洞，需要进一步完善后才能作为维持决定的替代性决定。当前驳回决定存在的首要问题，是驳回复议申请决定和驳回复议请求决定混同。《实施条例》明确了驳回复议申请决定，但是未规定驳回复议请求决定。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》在文字表述上区分了这两种驳回决定，但遗憾的是，现行有效法律规范中不存在诸如适用条件等具体适用规则，实践适用较为混乱。

《修订草案》确立了驳回复议申请决定和驳回复议请求决定独立的法律地位，并分别规定了两种驳回决定的适用条件。驳回复议申请决定延用《实施条例》第48条第1款第2项的规定，驳回复议请求决定对应《实施条例》第48条第1款第1项中的两种情形。《修订草案》具有前述进步意义，但也存在一定的局限性。第一，《修订草案》继续保留了维持决定的法律地位。第二，与《实施条例》相比，《修订草案》没有对驳回复议请求决定的适用条件进行实质性完善。第三，指导复议机关适用驳回复议请求决定的具体情形仍不明确。因此，有必要在《修订草案》的基础上，进一步明晰驳回复议请求决定与驳回复议申请决定的区别，完善其适用条件并细化适用规则。

区分两种驳回决定，首先需要明确“行政复议申请”和“行政复议请求”这一组概念。复议申请被驳回，是指因不符合法定受理条件，而被复议机关拒绝进入实体性审查程序。驳回复议请求，是指复议机关经过实体审理后，不支持申请人的复议请求。相应地，驳回复议请求决定不同于驳回复议申请决定。前者是对复议申请人请求的否定性评价，应当在对行政法律关系作出实体性审查后作出。后者应当在申请不符合法定受理条件的情形下作出。此时，案件尚未进入审查程序，不涉及实体问题。因此，对于应当作出驳回决定的案件，只涉及程序权利的，适用驳回复议申请决定；涉及到申请人实体权利的，适用驳回复议请求决定。

基于上述分析，驳回复议请求决定的适用条件应当以涉及到申请人实体权利为原则。细化到具体的适用情形，可以从行政机关作为和不作为两个角度进行分析。针对行政机关在案件受理前作出行政行为的案件，驳回复议请求决定适用于行政行为既合法又合理的情形。行政机关在法定范围内行使职权，且裁量权适用合理的，表明行政行为不存在违法内容和瑕疵现象，符合行政管理秩序。这种情形是对《修订草案》第59条有关维持决定法规范内容的直接继承，也是以驳回复议请求决定替代维持决定最直观的表现形式。针对原行政机关在案件受理前未作出行政行为的案件，驳回复议请求决定适用于复议案件受理前行政不作为状态合法的情形。此類情形除《修订草案》第60条规定的“行政机关没有相应法定职责”和“行政机关已经补正履行”外，还应当包括行政机关因客观原因无法履行法定职责的情况。此情形下，行政机关具有不可抗力等不作为状态下的“违法性阻却事由”，应当对行政机关的这种不作为状态作出积极性评价。

需要进一步明确的是，行政机关在复议机关受理前补正履行的案件，不必然适用于驳回复议请求决定。针对《修订草案》第60条中“被申请人在受理前已经履行法定职责”这一表述，有两种理解：一是复议机关仅对补正后行政行为合法适当的案件作出驳回复议请求决定，二是复议机关在此种情形下统一作出驳回复议请求决定。本文支持第一种观点，原因有二。一是促进实质性化解争议。申请人的最终目的在于保障合法权益。被申请人作出行政行为后，这一补救行为仍然存在对申请人权益产生侵害的可能性。因此，应当将其归类为行政机关在案件受理前作出行政行为的案件，复议机关需要展开实质性审查。此补正履行行为合法适当且符合案件其他要素的，复议机关才能作出驳回复议请求决定。二是避免“二次复议”。被申请人作出补正行为后，当事人间形成新的行政法律关系。若复议机关不对补正后的行政法律关系进行审查，当申请人对此行政行为不服时，将再次申请复议，由此造成申请人获得救济的不及时和行政资源的浪费。

综上所述，应当对《修订草案》第59-60条进行如下修订。一是针对行政机关在复议案件受理前作出的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，复议机关决定驳回申请人的复议请求。二是行政机关在复议案件受理前未作出行政行为，复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责，或者受理前已经履行法定职责且经审查合法适当的，或者因客观原因无法履行法定职责的，决定驳回申请人的复议请求。

余论

维持决定取消后，现行《行政诉讼法》第26条有关复议机关作共同被告的规定及相关司法解释中的配套性规则是否失效，是应予考虑的内容。此问题的核心是：如何准确理解作出驳回复议请求决定的复议机关在一审行政诉讼中的当事人地位。这一命题始于对行政复议被告制度的研究。缘于对复议机关功能定位和“主渠道”目标的不同认识，现有研究目前存在复议机关“不应当做被告”“不应当做共同被告”和“应当做共同被告”三种观点。后两种语境中，作出驳回复议请求决定的复议机关具有应诉可能性，将进一步涉及应诉的合理性问题。因此，未来《行政诉讼法》修订时，应当充分考虑复议机关在行政诉讼中的主体资格和其适用驳回复议请求决定的不同情形，有针对性地对复议机关应诉规则作出调整。

（责任编辑：刘艺）