论公共数据治理的地方化趋向与完善机制

高一飞

摘要：作为一项中立的描述性概念，“数据地方主义”旨在突显地方政府在公共数据立法、公共数据处理、公共数据应用等领域的主导地位。这一趋势呈现出正负双向功能：一方面，在中央专门性立法空白的背景下，“数据地方主义”不仅契合公共数据立法的实际需求，还塑造了公共数据治理的法律秩序，并逐步建构了治理取向的智慧平台；但另一方面，“数据地方主义”可能造成公共数据割据、立法成本增加等问题，并且难以回应所有与公共数据相关的问题。由此也就需要建立一种更加恰切、有限的“数据地方主义”，具体的优化策略包括宏观和微观两个层次的内容，即精细界分央地数据立法权限，并完善公共数据处理应用过程中的平衡机制。

关键词：数据地方主义；公共数据；数据立法；数据治理；地方立法

在数字技术不断嵌入社会运转的背景下，“公共数据”成为了广受关注的理论议题，学界不仅充分讨论了公共数据的法律属性、价值定位、重要意义、主要范围、共享机制、开放模式等基本原理，还系统研析了公共数据的分级分类、权属确认、交易流通、收益分配等现实问题，初步形成了公共数据的法学论域。然而，现有研究在搭建基本理论框架的过程中，却忽视了公共数据在法治实践层面的“地方性特征”，鲜有论著转换视角，关注与公共数据密切相关的地方行政主体，更遑论将公共数据嵌入到地方治理体系和行政法治的框架中加以审视。与之相应，近年来地方数据立法方兴未已，全国各省、自治区、直辖市纷纷出台“条例”“办法”，这些“自下而上”的公共数据立法实践填补了国家层面的法律空白，為公共数据的地方治理提供了规范依据，同时也可能导向区域性的数据区隔与法规不统一，导致公共数据领域的“地方割据”。于是如何从“地方”的视角切人审视公共数据，在很大程度上决定了公共数据的整体制度架构与实际治理效果，也因之构成了现有公共数据法律研究的“底层基础”，甚至可能成为其间的关键性因素。本文聚焦于地方层面的公共数据治理行为，尝试提出并剖析“数据地方主义”的形成机理、正负功能、合理限度以及因应之策，以期揭示公共数据的“地方性知识”，最终迈向一种有限的“数据地方主义”，于“单一制”的整体框架中构造公共数据地方治理的理想图景。

一、问题缘起：“数据地方主义”何以形成

在狭义层面，地方主义一般被理解为为了地方利益而牺牲国家整体利益的倾向和作为。但在更广义的层面上，地方主义实际上是一个区别于“地方保护主义”的中性概念，强调“在达成某种国家最低标准和政策优先权的共识框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体和地方消费者转移”，意味着地方在某些事务上获致了更多的自主空间，进而展现出治理的地方性特征与多元化趋向。本文中的“数据地方主义”并非约定俗成的学术概念，而更像是一种“简单合成”的描述性、归纳性、观察性概念，其间要义在于概括公共数据领域的“中央一地方”关系。相较于目前中央层面公共数据立法的语焉不详，地方数据立法呈现出“井喷”之势，地方因之在公共数据的收集、归集、存储、加工、传输、共享、开放、利用等方面发挥着主要作用，成为了数据治理过程中重要的主体。这种“地方主义”以既有的法律职权范围为前提，以公共数据立法为基础，寓于数据处理与数据应用的全过程之中，体现出公共数据治理的地方之维。虽然这一概念缺乏直接相关的理论阐释，却建基于普遍性的实践之上，而地方自主性、央地关系、公共数据治理等论题，则可视为数据地方主义间接性的理论渊源。

首先，数据地方主义是对法定范围内地方自主性的重述。在法治语境下，“地方”至少包括三层意涵：一是中央的行政下级，二是国家管理与服务社会的最前沿，三是国家与社会的“结合部”。三者共同构造了一种“中立性”的地方主义概念，型塑出一种法律限度内的自主性、整体性、区域性治理体系。结合我国宪法所规定的“充分发挥地方的主动性、积极性”，本文所构造的数据地方主义实际侧重于表达地方政府在公共数据事务中的自主地位和主体作用，更加注重在坚持中央权威的前提下，结合本地实际和自身认识而形成的“次级规则与制度”。值得关注的是，鉴于公共数据事务本身的“技术门槛”，数据地方主义的“顶层设计”主要集中在省域层面，并适度下沉到市域（设区的市），展现出一种不完整的地方自主性结构。

其次，数据地方主义是对法律范围内数字化行政的延伸。在行政事务的执行层面，一切事务似乎本质上都可视为地方性事务，但对于不同领域的行政事项，自主性程度与内容却是迥然相异的。追根溯源，数据地方主义实质上折射出公共行政中新型数字技术日益广泛的应用，即数字化行政方式在不断运算公共数据的同时，也源源不断地创造着新的公共数据。正是这种交互性催生和加强了数据地方主义，或者说在地方自主性的架构中，数据地方主义正是数字化行政的必然结果。一方面，数据地方主义指向对公共数据的治理及相应的权限。面对新兴事物，“实践先行、立法滞后”已成为常态，中央层面的语焉不详意味着地方不得不“先行先试”。加上技术本身就具有“自我赋权”的特性，作为公共数据主要生产者的地方政府，也就兼具了“控制者”与“治理者”的双重身份；另一方面，数据地方主义意味着一种基于公共数据的地方治理。“数据+算法”贯穿至行政行为的全过程与各个方面，不仅工具性地提高了行政效率，而且变革了公共行政的体制和制度。在此意义上，数据地方主义亦是地方数字化行政得以维系的基础条件。

通过以上分析不难看出，数据地方主义本质上可视为一种地方自主性与数字化行政的耦合，其存在与发展无疑具有必然性与合理性，剖判其间原理也有助于揭示公共数据治理的一般原理和发展趋向。但在公共数据权属、流通、利用、治理等规则尚不明确的情境下，数据地方主义极有可能滑向带有地方保护主义色彩的“数据孤岛”与“数据垄断”。故此，如何塑造一种有限且恰当的数据地方主义，既兼顾中央的领导力和地方的自主性，又契合数字时代行政变迁的趋势，还有利于公共数据价值的发挥，就成为了审视公共数据法律问题、优化完善公共数据治理结构的全新视角。

二、路径解析：“数据地方主义”的表现形式

数据地方主义作为一种概称，同时展现出共时性和历时性的特征，即在公共数据领域，数据地方主义不仅昭示了地方相对于中央的重要角色，也描述了地方探索先于中央顶层设计的实践逻辑。由此观之，数据地方主义似乎反映了一种“有意为之”的“摸着石头过河”，其以地方立法为制度依据，以对公共数据的一系列处理和利用为显著特征，并融于数字行政法转型的主要场景之中。

（一）数据立法的“地方主义”

虽然《数据安全法》基本明确了数据处理活动的基本准则，也提到“构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台”（第42条），但我国尚未推出具体的实施方案、方式和方法，也未专门聚焦公共数据问题。相应的，早在《数据安全法》和《个人信息保护法》颁布之前，地方数据立法活动即已如火如荼地展开，且始终将“公共数据”作为核心议题，由是至少在形式结构的意义上，形成了“地方先行”的局面。

首先，数据立法的“地方主义”在结构上更类似于一种“联邦主义”。在中央层级，《数据安全法》侧重于整体意义上的数据安全保障，《个人信息保护法》则更注重个体层面的信息可识别性，居于二者之间的公共数据立法反而处于空白。所以面对所谓“立法时机不成熟”的情境，“地方立法先行”成为了必然选择：一端是数据成为“第五大生产要素”的重要定位，另一端是数据处理和利用的复杂性特征，交由地方立法先行先试积累经验，再“自下而上”推动公共数据立法，就成为了均衡两端的因应之策。或许正是基于这一考量，加之《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）对设区的市立法权的范围限制，数据立法过程中的地方主义实则是一种相对有限的“地方主义”，主要集中在省级行政区划层面。

其次，数据立法的“地方主义”兼具雷同性与差异性。公共数据地方立法并未摆脱地方重复性立法的窠臼，各地在立法思路、体例设置、核心内容等方面都较为雷同，但依然存在一定的差异性。显然，地方数据立法也未摆脱“复制粘贴、大同小异”的固有弊病，但其间的逻辑分殊亦不可忽视。例如，名称上的差异昭示了不同的立法性质：除去数据、大数据、公共数据等立法对象的不同表述，不少地方立法还冠以“促进”之名。这就意味着，地方数据立法具有规范性和促进性双重功能，前者落脚于整全的社会治理，重在建立或明确数据“权利一义务”法律关系；后者则偏重于有针对性的产业发展，更为强调法律法规对科技与经济的正向促进作用。除此之外，各地数据立法的侧重点也有所不同，有些地方更关注公共数据的规范管理，有些地方则将公共数据的有效利用作为最主要的立法目的。

（二）数据处理的“地方主叉”

从流程上来看，数据处理和数据利用构成了地方数据立法的核心内容，而在数据处理过程中，数据的收集、归集以及控制都主要遵循行政逻辑，且皆以统一、排他的省级数据平台为载体，展现出鲜明的“地方主义”色彩。

第一，公共数据的收集以地方行政强制力为基础。各地数据立法不约而同地将“统一公共数据平台”作为唯一的数据收集载体，①而这一平台往往“在一个服务界面提供全部的电子政务服务”，通过“一网通办”的外在形式激发社会需求，从而源源不断地汇集各类政务资源和个人信息。其间公共数据的收集也蕴含了“以隐私换便捷”的商业逻辑，但数据平台得以建立和运转的决定性因素依然在于地方行政权力：公共平台获取数据的本质仍是“有用性”与“同意或退出”的叠加，即数字技术变革助推了行政方式的转变，而在线业务办理的便捷性和可信任性进一步夯实了“平台政府”的群众基础。易言之，地方性的行政强制力构成了收集公共数据的保障：一方面，行政权力隐含了强制力要素，即公共数据的收集往往与行政职责的履行密切相关，意味着某些数据的获取带有一定的强制性，只不过这种“强制”更多是塔尔科特·帕森斯所谓的“假设会强制”；另一方面，大量公共数据的收集有赖于与强制力相辅相成的公信力。虽然公共数据平台所采集的数据更具有可识别性，但用户往往不加怀疑．缘由在于对公共数据平台和数据处理者的信任，此时对行政主体的普遍信赖消减了用户对数据滥用和数据泄露的担忧。

第二，公共数据的归集主要依循地方行政逻辑。根据各地的实践，数据归集以“自下而上”为基本原则，将行政层级作为统一数据平台运转的基本架构，并推动“平台政府”呈现为一个“整体”。在此意义上，地方数据立法尽管存在“促进（发展）法”和“规范（保护）法”的区分，但都带有“授权（力）法”的色彩，确立了由下而上的公共数据管理原则。而由于中央立法的缺位，数据归集活动实际嵌入在“条块结构”之中：纵向上，数据归集依循“县一市一省”向上集中的路径，实际是传统行政权力的扩充。差异之处在于，借助不断延展的统一数据平台，既有的“牵头部门→职能部门→乡镇（街道）→村（社）”金字塔式行政结构，开始呈现出扁平化趋向，进而牵引了数据归集逻辑的变迁，统一数据平台能够通过“在线跨层级管理”直达基层，减少了数据传递的“中间环节”；横向上，数据归集主要依赖于增设新的职能部门。由村（社）到省的极简归集路径更多只是技术层面的理想状态，现实中不仅受制于诸多客观条件和制度框架，更不可能一蹴而就。目前而言，面对日趋分散和日渐增多的数据，每一政府部门都积累了大量的数据，但这些数据一经产生便处于“孤岛”状态，既不统一也不便民。为此，各级政府先后成立独立的“数据主管部门”，负责公共数据的归集汇总和共享开放工作，为公共数据提供“全生命周期的技术性保障”。正是在这种“横纵交错”的行政力量与行政框架之下，公共数据处理成为了新的地方事权，统一的公共数据平台得以逐步建立。

第三，公共数据的利用主要集中在地方行政区域。借助有别于传统的强制力与行政架构，地方性的统一公共数据平台日趋完善。而在持续改进的算法技术和算力支持下，公共数据平台得以区分于静态的资源信息库，逐步从传统的文档管理转向了数据治理，其间既包括行政区划内部的开放共享，也指向隐含各类推断的数据评价。一方面，公共数据的共享开放体现了“地方主义”特征。在搭建地方统一公共数据平台的基础上，无论是数据共享还是数据开放，都延循分级分类的理路，以各部门编制的“数据目录”作为前设性依据，公共数据的利用因之必然显现出“地方主义”色彩；另一方面，公共数据的评价效力体现了“地方主义”特征。地方性的公共数据平台为行政自动化決策提供了充分的要素基础，也就实质上创制了范围更加广泛的评价权力。这种评价权力有时以独立形态出现，成为“预测性治理”的重要手段，有时则贯穿行政行为始终，成为地方行政许可、行政处罚、行政决策等主要行政行为的重要依据。

三、功能剖判：“数据地方主义”的作用机理

从上文论述可以看出，地方数据立法在形式上确证了公共数据的“地方主义”，而由地方立法衍生的数据利用和数据评价规则，则进一步昭示了数据地方主义的内部结构和运行逻辑：在“实践先行，立法滞后，文件治理，政策推动”的情境下，地方立法既塑造了统一控制权，也间接确认了行政权力介入公共数据平台的合法（律）性。在这一过程中，对于公共数据的控制构成了核心内容，并通过一以贯之的行政逻辑辐射到公共层面，产生了数据评价的效力。反之，数据评价也可视为行政架构之下，数字时代公共变革所催生的数据需求，而这种需求在行政权力的加持下，最终“聚焦”为数据支配。由此，三者以点、线、面的结构型塑了数据地方主义（如图1所示）。基于这一“圆锥”结构，数据地方主义呈现出正负双向功能。

（一）“数据地方主义”的正向功能

如文章开头所述，笔者将“数据地方主义”进行中立化的界定，用于描述公共数据治理的地方化趋向，而并非纯粹的批判性与否定性概念。所以相较于数据领域的立法空白和行为无序，数据地方主义有其必然性、合理性乃至进步性所在。

第一，数据地方主义预设了相对科学、合理的立法模式。我国在立法上通常秉承全能主义（整体主义）的立场，强调自上而下、有步骤、有规划地推进法律体系的建构。但受制于数据问题的前沿性、复杂性和多变性，始终缺乏统一的高位阶公共数据立法，于是数据地方主义不仅是权宜之计，还被认为是全国性数据立法的必由之路，同时也符合公共数据的发展现状和运行规律。一方面，数据地方主义意味着一定程度的地方自主性，契合于全国非均衡的公共数据发展格局，有助于回应各地不同的公共数据法律需求。在此基础上，数据地方主义不仅能够通过“地方立法竞争”，为全国立法积累经验，也便于为统一立法提供多样性的参考模式；另一方面，我国当下的数据地方主义并不是完全“支离破碎”，而更像是将公共数据事项由中央“暂时转移”至省级行政区域。这一结构安排实际延循了从局部到整体的理路，有利于自下而上地形成公共数据法律体系，增强了今后全国性公共数据立法的可操作性。

第二，数据地方主义建构了治理取向的智慧平台。“数据地方主义”并不只是对静态的数据法律规范体系的描述，同时表达了动态数据治理的自主趋向，希冀在整体政府理念的指导下，更好地实现公众服务、政府内部整合。基于法律的社会控制功能，数据地方主义搭造了“平台政府”的基本架构，展示出数字时代的智慧治理趋向。其一，数据地方主义体现了差异化的地方治理需求。“治理体系的一致性”与“治理功能的差异性”之间的张力决定了，中央和地方采用同一种法律运行体制势必展现不同的治理效能。所以，数据地方主义实际折射出我国当下数据发展的不平衡格局与差异化定位。其二，如若将数据广义理解为一种治理工具，则其必然体现出地方治理的自主性。以“一网统查、一网统管、一网统抓”的数字化治理和自动化行政为契机，公共部门“越来越多地依赖自动化决策系统、算法等机制，得以实现传统行政方式的数字化转型”④。传统的网格化治理随之逐渐扁平化、网络化，而这一趋向所隐含的去中心化和多中心治理，则昭示了数据地方主义的价值取向。在此意义上，数据地方主义乃是地方治理现代化与地方数字化改革的题中应有之义。

（二）“数据地方主义”的负向功能

以上两方面试图证明，“数据地方主义”作为描述性概念，其存在既有必然性，也有必要性，在当前情境下不宜一概否定。反之，我们还应当维系一定限度的数据地方主义，以保有地方数据治理的自主性与积极性。然而在单一制的整体架构之下，鉴于数据所蕴含的巨大价值，数据地方主义的负向功能亦是不可避免和显而易见的。

首先，数据地方主义容易导致“数据割据”。数据如欲真正成为市场要素，公共数据的流通与利用乃是关键性因素，而地方主义所固有的区域特征则可能消减公共数据的应有价值。一是可能加剧省际的平行区隔。按照当下的立法趋向，统一公共数据平台一般以“省级”为单位建立且在行政区域内具有唯一性。这种安排有助于化繁为简并推动全国数据共享，但在缺乏中央立法统摄的情境下，这种平行结构既可能造成数据质量参差不齐、运行标准各异，也有可能加剧数据孤岛和数据垄断的趋向。易言之，当下的地方数据立法只是减少了公共数据平台的数量，并不必然最终走向全国统一的公共数据平台。而基于“长期以来全能型行政模式的路径依赖”，地方行政机关面对自有公共数据所潜藏的巨大利益，就有可能“逐渐发展出与中央不一致的利益结构”。二是可能带来省域内部的数据单向流通。“数据割据”不仅表现为横向的区隔，也体现在“省－市－县”的垂直结构之中。理想情境下，公共数据平台的运行模式应当是双向互动和多中心的，但在缺少硬性限制的情况下，数据地方主义往往会演变为“自主性非常态扩张和自利性的畸形化”，出现纵向层级的“数据部门主义”。因而当下的“数据地方主义”更多依赖于基于行政命令的“自下而上”的数据归集，而鲜见自上而下的“数据回流”，这种单向性既可能影响到“数据上交”的积极性，也将导致省域内部纵向维度的“数据断裂”，进而上行下效，逐渐产生“公共数据部门私有化”的观念。

其次，数据地方主义可能加剧数字化行政的现实挑战。数字技术重塑了公共行政的范式，由此在数字政府的架构下，以公共数据为“原料”，算法行政、数字行政法、自动化行政决策等实践愈发普遍。这些实践以数据地方主义为前提，以對地方公共数据的利用为基础，固然展示了决策更准确、更高效和更公平的潜力．但也随之带来了根本性的变革与一系列挑战：一是个人可能被“物化为数据集的投影”，这不仅消减了人的主体性地位和目的性价值，也会在一定程度上架空法律平等原则：二是“算法黑箱”导致行政相对人甚至行政机关无法了解行政行为作出的依据和理由，也就失去了反驳、申诉以及建议的空间；三是“依法行政”这一基本原则受到威胁，程序正当性难以落实，且相应的责任难以追究。

更为重要的是，数据地方主义作为一种公共数据治理的地方性框架，不但无力直接回应以上挑战，反而有可能加剧数字行政的正当性危机。一方面，数据地方主义意味着一定程度的封闭性，掌握的公共数据必然以本级行政区域为主，于是面向其他区域行政相对人的自动化行政决定，就有可能产生偏差，间接造成地域歧视。而这种数据地方主义与“黑箱式”的行政自动化相结合，或许会进一步放大行政体制自身的独断性和政府运作的封闭性，致使公共事务与普罗大众进一步脱节；另一方面，数据地方主义必然意味着一定的自利性，即在公共数据领域逐渐生成相对独立的“利益主体”，在缺少明确上位法规则的情形下，面对程序正当和行政效率的抉择，公共部门往往更趋向于提升行政效率。所以在缺乏足够外部介入的情况下，公共部门并不存在主动进行算法解释的动力，更难以进行及时的自我修正和自我责任追究。

最后，数据地方主义并不能解决所有与公共数据相关的问题。根据“中央－地方”立法权限的划分，地方只能就《立法法》第11条之外的事项进行规定。数据之于社会运转愈发重要，也就意味着某些关于公共数据的规定将会不可避免地触及“法律保留事项”。一是有关于公共数据的法律规定可能会涉及“民事基本制度”和“基本经济制度”。目前而言，公共数据立法的实质性内容主要集中在数据的平台载体、收集归集、共享开放、安全管理等方面，据此建立起了公共数据的基本制度框架。然而，上述规定却难以全面回应实践当中的某些痛点和难点。例如，有关于公共数据的权属、运营和流通，实际是整个制度框架的核心所在，同时也被拔高为“数据法的皇冠明珠式问题”。但这些根本性问题显然不是地方立法所能解决的，即便其间未触及法律保留事项，也可能会因为属于一般性、普遍性的难题而产生争议。如此一来，也就疏离了立法供给与实际需求，即地方公共数据立法亟待回应的问题，恰恰是地方无法解决的问题。二是数据地方主义难回应行政救济问题。面对公共數据这一“新生事物”，将重点聚焦于“建章立制”并无不妥，但公共数据立法的宗旨并不止于数字化的档案存放，而是需要在运算过程中体现其价值所在。这一过程又势必伴随着归属、隐私、效力等一系列分歧，面临着法律性质不确定、利益权属不明确、主体权限不分明等诸多分歧，由此产生了有关于公共数据的司法争议和权利救济难题，数据地方主义则不能为争议解决和权利救济提供直接、明确的解决方案。具体而言，一方面，公共数据处理、共享、开放等行为的法律性质尚无定论，而地方数据立法又无法直接定性，这就意味着法律救济无法有效进行；另一方面，数据地方主义并不关注个体的权利问题。按照“有权利，必有救济”的逻辑，与公共数据事务相关的救济诉求通常缺少权利基础，即地方数据立法更多是构造了一种“法秩序”，而无意或无力创设“请求意义上的权利”，因此也有可能导致数据地方主义成为一种脱离民众的“专断”。

除此之外，数据地方主义还增加了立法的整体成本。如前文所述，自下而上的立法模式固然提供了不同的“地方样本”，得以为全国公共数据立法积累经验，但这一进路却可能在无形中增加了立法成本。一方面，地方数据立法并非总是体现地方色彩或地方特色。按照《立法法》的要求，地方立法应当立足于“具体情况和实际需要”，但受制于立法体制和立法水准，公共数据领域未能脱离“重复性立法”的窠臼：地方立法对于公共数据收集归集、共享开放、安全管理的规定大同小异，不仅鲜有创新性突破，还无法有效反映地方治理的真实需求，在徒增立法成本的同时，也可能消减数据地方主义的正当性基础：另一方面，虽然各地数据立法大同小异，但立法文本只是数据地方主义的静态维度。在公共数据实践过程中，不同地方的运行机制往往迥然相异，诸如数据规格、流转规范、利用程序等动态要素不尽相同，长此以往则会形成“制度依赖”和“行为惯性”，最终势必将增加全国统一立法的操作难度和实施成本。

四、机制完善：“数据地方主义”的优化策略

数据地方主义体现了公共数据治理制度演化的一般规律，对于规范公共数据利用亦多有裨益。但是这种数据地方主义既有可能滑向“数据割据”，也构成了全国统一公共数据立法的潜在障碍。由此引申出的问题在于，如何迈向一种更加恰切的“数据地方主义”，从而“扬长避短”，发挥数据地方主义的最大效能。

（一）宏观层面：央地数据立法权限的精细化界分

在单一制的框架下，全国人大及其常委会立法具有天然的正当性，于是可以推导出“法制统一”的不容置疑。在此意义上，中央统一立法构成了公共数据治理的框架与“底座”，但未必意味着数据地方主义的消亡，而是宜指向一种有限的“数据地方主义”。其间，最为核心的即在于划分中央与地方的数据立法权限。

首先，厘定地方立法权限划分的标准。我国《立法法》第11条规定了中央的“专属立法权”，第80、81、82、93条则共同明确了地方立法的情形，其间的标准主要涉及“法律保留事项”“地方性事务”“不抵触”等概括性表述，由此学界在反复研论后，在“重要程度”的一般性标准基础上，将“影响范围”作为权限划分的补充标准，①即“凡是影响范围为全国的，则由中央立法；影响范围为地方的，则由地方立法”。沿此进路，“全国范围+重要事项”当属中央立法范围，“地方范围+非重要”宜属于地方立法范围，而“地方范围+重要事项”与“全国范围+非重要事项”则属于共同立法事项。

但是关键之处在于，后两者所指的“共同立法事项”依然处于不确定的状态，于是又先后出现了“立法权性质标准”“财权与事权相统一标准”“公共服务标准”等论说。具体到公共数据领域，上述标准为其立法权限划分提供了镜鉴，但具体标准的建构还必须考虑到公共数据两个方面的特殊性：第一，公共数据具有特定的地域指向性，然其基于快速传播所产生的效果可能具有跨区域乃至全国的影响力。对于虚拟的公共数据，简单地以物理空间因素来判定影响范围，无异于缘木求鱼；第二，立足于“数据”与“信息”的区分，公共数据的重要性需要在数据集合与数据流动的过程中才能显现，且这种重要性往往又是隐蔽而变动不居的，因此对于“重要程度”的判断必须跳出公共数据本身，转而聚焦于公共数据的应用效果。

其次，对公共数据事务进行类型化界分。宏观的立法权限理论设定了一般性的框架，但立法语言的模糊性极大影响了中央与地方之间的立法权限划分，所以更加精细的公共数据立法权限划分，不仅需要考量其间的特殊性，也应当与具体的公共数据事务相照应。沿此进路，就有必要对公共数据所涉及的事项进行分类。按照最为基本的“数据生命周期”，可将公共数据事务分为四大类。其一，公共数据本身的内容范围。何为“公共数据”是公共数据立法必须面对的首要问题，尽管各地立法文本给出的定义大同小异，但在实践中还是会出现有关于具体内容的争议，隐含的核心工作因之有二：一是“公共”的指向范围，即什么样的数据才可视为“公共的”。二是“数据”涵盖了怎样的内容，如何与信息、符码等概念区分开来。其二，公共数据处理的法律制度架构。这一部分事务侧重于公共数据管理，主要包括收集、归集、应用、共享、开放、安全保障等工作，以及相应的机构设置、职权分配、平台载体等事项。其三，公共数据的利用规则。如何充分利用海量的公共数据资源，既是当下学界的热点，亦是实践中的难点所在。其中又包括了分级分类、目录编制、权属确定、交易规则、流通规范等任务。其四，公共数据应用的法律后果。如若从动态的视角审视公共数据，还必须关注应用公共数据所产生的法律效力，以及相应的公权力主体责任机制和私权利主体救济机制。以上分类大抵囊括了公共数据事务的基本内容，也构成了中央与地方数据立法事项划分制度化、法制化的前提基础。

最后，公共数据立法权限标准的精细化构造。上述两部分内容厘清了确定公共数据立法权限标准的基本要素，但还需将二者有机衔接起来。结合既有的“重要程度+影响范围”标准，辅之以“财权与事权相统一标准”“公共服务标准”，可初步建立起体系化的公共数据立法权限划分机制。

第一，专属于中央的公共数据立法权限。以“重要程度+影响范围”而论，公共数据的定义、权属、交易和流通问题不仅重要，而且影响范围不断扩大，指向的是全国性的数据市场，所以涉及到“民事基本制度”，宜在全国范围内统一。与此同时，公共数据的运算结果可能会直接用于对私主体及其行为的评价，足以影响到权利、义务与法律关系，且这种影响通常是具有全国传导性的，故而当公共数据涉及到对私主体的评价或限制时，应交由中央立法。而相应的司法救济机制和程序，也属于全国性的重要问题，亦应归属于中央。

第二，宜属于地方的公共数據立法权限。按照立法权限的基本理论，更适合由地方立法的事项主要有三，即具有地方重要性的事项、中央立法难以统一规定或有关规定难以具体操作的事项、本地实施过程中具有特殊性的事项。因此，关于公共数据管理的机构、职权、平台等具体的事务性工作具有鲜明的地方特色，对其进行地方立法不仅符合“以事权划分为前提，有什么事权，就有什么立法权”的基本规律，也有助于避免“因过于整齐划一而产生扼制多元、取消差异、否定自主的负面后果”。

第三，央地“共有”立法事项的细分。有学者指出，“中央与地方之间共有的立法事项过多，不同层级立法主体之间的权限存在较大范围的重叠”，于是如何处理共有事项就成为了理论与实践中的难点所在。建立一套涵盖所有立法对象的划分标准固然过于理想化，但具体到公共数据领域，结合对其间事务的类型化界分，则主要应当明确编制公共数据分级分类目录的权限。基于数据分级分类的思路，公共数据目录获致了举足轻重的地位，决定了特定的公共数据是否共享或开放，而这种共享或开放则具有全国影响力，又决定了中央统一立法的必要性。但与此同时，某些公共数据是否适合共享、开放，以何种形式共享、开放，必须结合具体的情境加以剖析。在这一层面上，无论是基于“事权与财权相统一”标准，还是“公共服务”标准，公共数据目录编制属于地方性事务。笔者认为，中央立法的重点应在于明确目录编制的流程和分级分类的标准，而将具体的内容编制工作交由地方，即公共数据目录编制虽然属于央地共有立法事项，但双方的侧重点却有所差异。综上，关于公共数据立法权限的划分可以简要归纳为图2。

（二）微观层面：公共数据处理应用的机制完善

如果说宏观视角聚焦于中央层面，更关注“中央一地方”的交互，微观视角则将重心从静态的立法体制构造切换到动态的数据处理应用，不仅致力于消除“地方主义”的不利因素，避免数据地方主义最终演变成为“数据割据”和“数据孤岛”，还意图从制度层面提升公共数据处理和应用活动的效能，增强数据地方主义在运行过程中的合理性与正当性。

第一，公共数据处理应用中的平衡机制。数据地方主义并不是孤立的存在，既离不开全国性的基本趋势，也有赖于区域内不同层级、不同部门的协调配合，即欲保证数据地方主义在“调动积极性”与“保持法制统一”之间的动态均衡，离不开诸种要素之间的结构优化。具体的平衡机制则包括以下两方面：其一，在纵向上平衡同一区域内的公共数据权限。本文论及的“数据地方主义”主要是以省域为单位的，但同时必须注意防止同一省域的市与市（设区的市）、部门与部门之间的“数据割裂”，以实现地方整体性与地方特色性的统一，避免数据地方主义无限地向下蔓延而失去可控性。具体而言，一方面宜强调部门之间数据共享的互惠互利性，将数据共享纳入到整体性的数字化行政改革目标之中，形成对数据共享的硬性制约。另一方面，省级政府及其各部门应当不断细化和优化公共数据的处理、应用流程，至少首先在政府内部“构建所有利益相关者参与的网络和生态系统”，实现真正意义上的数据共享；其二，妥善处理公共数据的“地方主义”与“部门主义”矛盾。在我国现有的“条块关系”结构下，与公共数据相关的事务往往受到同级地方政府和垂直管理部门的双重限制，也就可能潜藏着省、部之间的矛盾。所以公共数据运行机制的优化必须把握好二者之间的关系，建立“条块”间的协调机制。展言之，具体公共部门的公共数据目录编制，必须经过垂直领导部门和本级人民政府的“双重审核”。至于冲突抵牾之处，不妨分别参照解决地方性法规、地方政府规章与部门规章冲突的程序予以解决。即对于省级地方性法规、政府规章同部门规章的冲突，依循《立法法》第95条第2款、第3款的思路，由国务院裁决或由国务院提请全国人大常委会裁决。至于设区的市一级的地方性法规、政府规章同省级部门规章的冲突，则可“照猫画虎”，交由省政府或省人大常委会裁决。但值得注意的是，上级部门关于公共数据的规定，大多以规范性文件的形式下发，且内容较为细致、繁琐，因此还可考虑构建兼容性的衔接机制以尽可能增强地方性法规与上级部门规章的协同性，从而实现由“事后效力裁决机制”到“事前风险防范机制”的转变。

第二，推动形成公共数据处理应用过程中的互动机制，以提升公共部门的积极性。就公共数据平台之间的纵向关系而言，有学者概括为“省市分离型”（省级平台只包含省级政府部门的数据）、“部分统一型”（省级平台包含了市级平台的部分数据）、“统一开放型”（省级平台包含全部市级平台的数据）。但上述三种模式鲜有涉及“数据回流”的问题，而主要是通过建立专门的数据主管部门（如大数据局、数据信息中心）来推进和衔接部门间的数据共享。但问题在于，省、市级的数据主管部门并不直接生产数据，而是有赖于各个部门的“数据上交”。实践中，各个部门为了减少潜在的数据安全风险和数据争议，往往将大部分数据界定为“受限共享开放”和“不共享开放”，且对申请共享开放的数据施加更严格的审批程序。长此以往，必然会降低各个部门“数据上交”和“数据共享”的积极性，而只是共享开放一些“无足轻重”的形式性数据，最终消减掉公共数据集聚整合的巨大价值，出现更加明显的“数据割裂”。

作为应对，良性的双向互动机制的建立不妨从两方面着手：一是增加区域内部的“向心力”，这一问题又指涉制度和主体两个方面。从制度着手，重点在于不同主体和部门间建立动态的“数据回流”机制，明确“数据回流”的标准与路径。因此对于归集到的数据，数据主管部门需要按照业务机构的类别建立数据资源库，并实时共享到相应的各个部门，从而真正形成“互通互惠互利”的良性循环机制，最终通过调动主体积极性来增强公共数据的应用效能。从主体着手，则可积极推动不同部门建立常态化的协作机制，鼓励部门之间签订互联互通协议，按照业务的紧密程度，推动不同部门之间实时共享某些公共数据；二是有效履行数据分级分类制度。面对公共数据的复杂性，分级分类制度直接决定了开放共享的效果，而分类分级的标准、依据、种类等关键要素则是由数据控制者自由裁量，这就有可能架空公共数据的开放共享制度。所以，理应将统一的“公共数据分级分类指南”作为公共数据地方立法的配套文件，并由各层级的数据主管部门秉持“以共享为原则，不共享为例外”的基本要义，重点严格审查各个部门的数据目录，推动“作为生产要素的公共数据从静态量化信息的呈现样态，转为‘大数据中及时更新、持续演化、不断汇聚并能够广泛传递的‘数据流”。与之相应，还可探索在各级数据主管部门内部建立公共数据争议解决机构，并同时承担审查公共数据分类分级目录的职能。

第三，探索构建公共数据事务豁免机制。在现实中，很多部门之所以不愿意共享、开放本部门的公共数据，主要就是对数据共享开放的后果存有疑虑。于是在行政科层制更强调数据安全的背景下，秉持“多一事不如少一事”的理念，就会不自觉地趋于保守，尽可能限缩共享开放数据的范围。有鉴于此，宜采用更加宽容的态度，赋予公共部门一定的“数据豁免开放权”，以消解現有数据管理模式所带来的保守趋向。申言之，豁免机制实际是介于个人信息保护与公共数据的平衡之道，即对于数据共享开放部门而言．无需完全负担审查公共数据本身质量、内容、准确性、适用性的严格义务，而只负有合理的监管义务，着重对原始公共数据用途和去向监管。对于公共数据的衍生数据，以及与其他数据混合、分析、运算所产生的结论，不宜由数据共享开放部门负责解释，即相关部门不承担“马赛克效应”所产生的法律责任，而只是出于公共部门的个人信息保护义务，实时追踪并定期评估多源头数据叠加所可能产生的不利影响。值得注意的是，以上两方面的豁免主要指向间接性的公共数据行为，但对于公共数据事务本身直接造成的侵害或损失，还需要纳入行政责任机制，以防止权力滥用行为披上数字化的外衣。此外，这一豁免机制主要针对公共数据共享与开放行为，但对于本部门利用公共数据的行政自动化决策，依然应当还原为具体的行政行为，接受现有行政法律规范体系的约束。

结语

在中央尚未进行专门立法的情境下，伴随着数字技术愈发普遍地嵌入到地方治理体系，“数据地方主义”几乎成为了一种必然趋势。这一趋势以地方立法为表征和基础，逐步贯穿于公共数据处理、应用的各个环节，在有力推动公共数据治理规范化的同时，也潜藏着助推“数据割据”、转向狭隘“地方主义”的隐忧。由此塑造一种恰切、有限的“数据地方主义”，既是保证全国法制统一的必然选择，亦是调动地方积极性的因应之策。着眼于不远的未来，如何设计统一的公共数据权属、流通、收益制度，进而形成央地公共数据治理机制的良性互动，乃是实务界和理论界无可回避的重要议题。

（责任编辑：王青斌）