复议机关不作被告问题研究

[摘要]《行政复议法（修订）（征求意见稿）》第10条否定了之前的“双被告制度”，着重体现复议机关居中裁判的地位，体现了立法者对复议解决争议功能的重视。这一制度在解决老问题的同时，也延伸出一些需要进一步明确的新问题，当事人起诉后复议决定的效力定位、法院是否应当对复议决定进行审查评判、是配合全部非被告制度实施的关键问题。为真正贯彻第10条的规定，使其与其它复议改革措施相配合，从而实现复议的主渠道定位，应该明确当事人起诉后复议决定效力终止，法院在审查原行政行为时原则上不对复议决定进行审查，除非复议决定有明显法律错误。

[关键词]行政复议；主渠道；行政司法；法院审查

[中图分类号]D925.3 [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.014

司法部于2020年11月公布《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），该征求意见稿对复议的规则做出了不少的改变，特别是关于复议机关是否做被告相关规则。第10条作出规定，“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”这意味着彻底否定了之前的双被告制度，复议机关作为居中裁判者的地位得到加深，一律不再成为行政诉讼的被告。此种情况下相对人的起诉只能针对原行政行为，该规则延伸出来的问题是此时复议决定的效力如何，故《征求意见稿》84条相应对这一问题做出配套规定“行政复议决定书作出后，法定起诉期限内申请人、第三人未就原行政行为提起行政诉讼的，行政复议决定自法定起诉期限届满之日起生效。”这一颠覆性改变带来了以下亟待解决的问题。

一、复议生效期限延长与解决争议功能定位的冲突

复议机关一律不成为被告，则此时复议决定显然不能生效，若复议决定还是采取送达生效，则无法解释复议机关不作被告的理由，因此立法者在《征求意见稿》84条规定复议决定在当事人就原行政行为不提起诉讼的情况下，自法定起诉期限届满之日起生效。

行政复议如何在行政诉讼、信访中脱颖而出发挥其解决争议的主渠道作用，应当是利用其高效快捷便民的优势，快捷解决纠纷。但是这一生效时间的变化不利于当事人及时获得救济[1]，根据《行政诉讼法》第四十五条的规定，经复议案件的起诉期限为收到复议决定书后十五日。与以前的生效时间相比，该规定会使得当事人延后15天获得救济，而根据复议不停止执行的原则，还会进一步导致当事人权益受损，显然这与行政复议法的高效便民的定位是冲突的。

二、起诉后复议决定效力不明

既然行政复议做出15天内不会生效，当事人15天后也只能起诉原行政行为，那么这个附生效期限的复议决定对当事人来说有约束力吗？一旦当事人提起行政诉讼，这个复议决定不生效，是暂时不发生效力还是永久不发生效力？这些问题尚待立法者进一步明确，笔者倾向于起诉后复议决定的效力应当是终止，若起诉后复议决定只是暂时不生效，那么法院在审理该争议案件时必然会涉及到最终对复议决定的去留做出评判，比如撤销或者维持以明确其最终的效力；法院在诉讼中原则上不应当再对复议决定进行审查，否则又会成为“换汤不换药”的双被告制度，具体理由将在下文中予以阐述。

三、不区分复议决定一概而论的问题

该条规定对于所有的复议决定都不能提起诉讼，没有规定任何的例外情况，笔者不禁提出以下几点担心：针对复议决定不予受理也不能提起诉讼，是否会引发复议机关为了“省事”直接不予受理当事人的复议申请？若是法定的复议前置事项，复议机关不予受理是否也是不能提起诉讼，法律之所以规定法定的复议前置，一定是对于某些事项复议机关相比法院来说具有处理的天然优势，这一条文是否违背了复议的初衷？该条文没有考虑到这些例外情况会导致复议主渠道定位难以实现，因此建议立法者将复议机关不予受理的决定作为例外，可以就该决定向复议机关提起诉讼。不予受理或在法定期限内未作出行政复议决定，当事人起诉复议机关的，应当由复议机关当被告，这也是保障当事人程序性救济权的体现[2]。

四、法院是否对复议决定进行审查的难题

复议机关不成为被告，且复议决定在当事人没有起诉时期满才生效的规则的改变导致一个必然的难题是，这时候法院在审查原行政行为时，是否对复议决定进行审查？在判决中法院是否应当对复议决定合法与否、是否维持或者撤销做出评判？

（一）审查与否的理由

不审查的理由包括：

1.这时当事人是就原行政行为起诉，并没有针对复议决定，法院应当尊重当事人的起诉要求，既然不起诉何来的对复议决定进行评判？是否违背了不告不理原则？

2.这时复议决定没有生效，对当事人的权利义务并不产生实质影响，那还需要对其进行评判吗？

3.如果法院照样对复议决定进行审查，那么和之前的双被告制度相比，只是复议机关不作为被告，其实他的决定还是要被审查，相当于还是做了被告，是否是“换汤不换药”？

4.复议机关不参与庭审，无法对自己的行为进行辩驳，法官却要评判他的复议决定，是否剥夺了复议机关的权利？

审查的理由如下：

1.复议机关做出复议决定，本就不成为被告了，现在还不能对其合法性与否进行评判，那是否会导致复议机关不受任何约束从而助长它的随意性，难以发挥其实质性解决争议的作用？

2.复议机关不做被告的设计是类比一审法院的裁判，一审法院做出裁判后也是尚未生效，面对当事人的起诉，二审法院需要对一审进行全面审查，因此法院也应当对复议决定进行审查。

3.复议决定并非对当事人没有任何约束，他只是待生效，若没有当事人起诉，则15天期满即发生效力，会对当事人的权利义务产生实质影响。

（二）对部分“应当审查”观点的思考

有学者提出支持法院对复议决定进行审查，在判决事实和理由部分都要对复议决定展开评价，并且明确阐释是维持还是撤销复议决定[3]。笔者认为这是否是架空了《征求意见稿》第10条的规定，表面上复议机关不做被告，其实还是对其进行和“双被告制度”之前一样的评判待遇，这时还剥夺了复议机关庭审辩驳的权利。还应当指出的是，按照该学者的说法如果维持了复议决定，此时复议决定会生效吗？根据《征求意见稿》生效规则的规定，当事人没有在法定期限起诉的，复议决定复议决定生效，正如上文所述，这里让笔者感到疑惑的是，当事人如果在法定期限内起诉了，复议决定不生效，那么是暂时不生效还是永久不生效呢？这里的条文会产生这两种解释的歧异，如果是暂时不生效，那么等到法院评判维持后可以生效；如果是永久不生效，这时它已经彻底失去效力，对它进行维持或者撤销还有什么意义呢？它既然永久不生效，自然应该对原行政行为进行评判，但是这又会导致的一个问题是，如果当事人的起诉导致复议决定永久不生效，那么复议决定的意义何在，相当于复议决定实质上对当事人没有任何影响。

为了避免违反不违反不告不理原则，有学者提出应当由当事人明确在起诉书中阐述不服复议决定的理由，明确的提出撤销复议决定的要求[2]，法院方可对复议决定进行评判，但这是否会导致复议机关暗箱操作，有更多空间与当事人达成某种“协议”，从而逃避法院对其合法性进行评判？并且，《行政复议法》不仅仅是解决争议，其还存在监督行政机关的功能定位，如果需要每个个案的当事人在起诉状中表明撤销复议决定法院才应当审查，是否会造成一种复议机关之间的不公正的现象，对于当事人没有明确提出撤销的，法院就不予审查，该复议机关方可“逃过一劫”？而被当事人在起诉中写明撤销的就需要全盘审查，将是否审查的决定权交给当事人，就会导致一部分复议机关的复议决定被审查，而另外一些复议机关的复议决定不被审查，这样的规定下对复议机关内部的绩效考核如何评判？如果当事人没有提出申请，那么即使复议决定有明显错误，法院也不予审查吗？

（三）原则上不应审查复议决定，除非复议决定有明显法律错误

笔者认为从本质上来说，复议机关并非是害怕成为被告，而是担心内部的绩效考核。关于是否对复议决定进行审查的理由争论时，学者们关于必须要对其进行审查的观点也主要是为了避免复议机关没有受到各方的约束，从而导致其做出复议决定的随意性。既然立法者已经意识到了这一点，做出了复议机关不做被告的巨大变革，更应该釜底抽薪式的规定一般情况下不对复议决定进行审查，除非复议决定有明显的法律错误，这样方能使《征求意见稿》第10条的规定不至于沦落为无意义的条文，走上“换汤不换药”的表面“全部非被告”，实则还是“双被告制度”的老路。

法院不需要撤销或者维持复议决定，只需要在判决中对复议决定适用法律法规正确与否做出评价即可，理由如下：

1.关于复议维持的情形，法院自然不需要对复议决定进行评价。借助法院对原行政行为的评价，行政系统内部就能对复议决定正确与否做出评价从而进行绩效考核。

2.而针对复议改变，法院的审查其实分为事实审和法律审。司法机关与复议机关属于不同的性质，他们对案件的审理标准也本就不同，需要充分考虑到复议与诉讼的区别以及复议的优势所在，因此对于复议决定中的事实认定部分，法院应当尽量予以尊重，这也能避免全面审查带来的司法资源的浪费。现阶段也有很多学者在强调避免复议与司法的同质化，因此法院尽量不对复议决定进行事实审理，仅需要在复议机关法律认定方面有明显的错误时，对复议机关的该行为进行认定，明确其合法与否并在判决中写明，便能够使复议与诉讼衔接，方便行政机关系统内部对应该对复议决定负责的人员进行绩效考核。

3.同时还可以结合监察法的规定，鉴于复议工作人员和复议委员会均属于监察对象，因此在行政诉讼中对于违法违纪的可直接移送监察机关。

4.采取原则上不对复议决定进行审查，除非复议决定有明显的法律错误，是法院司法监督的体现，也能够节约司法资源。

既然原则上不对复议机关的复议决定进行审查，那么复议决定的合法性、合理性与否应该更加得到重视。为了提升复议机关处理案件的能力，应同时利用相关配套措施，比如专门独立的行政复议机关、专职的复议工作人员，提升复议的专业性、独立性与中立性。通过各项措施齐头并进，制约监督复议机关的行为，使其彻底摆脱行政诉讼被告的位置。

五、结语

全部非被告制度是立法者的一次大胆尝试，制度的设计没有对错之分，只有总体协调与否。无论是之前的双被告制度还是如今征求意见稿的全部非被告制度，都是为了解决现实问题而出现，都是对行政复议更好发展的探索，这一制度本身能产生多大的作用也需与各项制度配合，对于其中不符合逻辑的也需要以整个行政法体系为基础进行符合逻辑的解释，方能实现征求意见稿所强调的行政复议的主渠道地位，使其实质性化解决争议。

参考文献：

[1]陈序溢.对“复议机关不当被告”的审视与思考——兼评《行政复议法（修订）（征求意见稿）》第十条[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2021，23（S2）：81-84.

[2]曹鎏，冯健.行政复议“双被告”制度的困境与变革[J].中外法学，2019，31（5）：1217-1233.

[3]余凌云.取消“双被告”之后法院对行政复议决定的评判[J].法学，2021（5）：60-72.

作者简介：杨懿（1998.12-），女，汉族，四川眉山人，硕士在读，研究方向：为行政法学。