认罪认罚从宽制度适用职务犯罪调查阶段的困境和破解思路

[摘要]在《监察法》和《刑事诉讼法》逐步衔接过程中，根据监察法的特点和反腐倡廉实际需要，职务犯罪的调查阶段适用认罪认罚从宽制度还存在告知义务不明、律师介入欠缺、监督机制不当等问题，影响了职务犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、真实性和合法性。为使认罪认罚制度在办理职务犯罪案件过程中充分发挥程序从简、实体从宽的积极作用，应当针对以上问题从权利告知、律师帮助、规范监督三个方面进行完善。

[关键词]认罪认罚；职务犯罪；监察调查；告知义务；律师介入

[中图分类号]D902 [文献标识码]B

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.003

一、职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的问题产生背景

（一）“审判中心主义”司法改革的推进

2016年，我国启动了“以审判为中心”的诉讼机制变革，着力解决“侦查主义为中心”存在的弊端。“以审判为中心”意味着全部的诉讼体系和法律活动围绕审判过程而建立和进行，在审理阶段中对刑事案件的调查也带有了实质化的特点，对于形成合理的三角诉讼结构、最大限度排除庭外因素影响、提升庭审质量发挥了积极作用。此外，顺应我国一直以来贯彻的“宽严相济”刑事政策，认罪认罚从宽制度应运而生。《刑事诉讼法》第15条从立法层面对该制度进行了规定，即对自己犯罪事实和行为愿意如实交代、供认不讳的犯罪嫌疑人、被告人并且愿意接受指控、承担相应后果的，法官在量刑时可以考虑从宽。

从根源上来说，认罪认罚从宽政策是“以审判为中心”的诉讼体制的基本前提，其进入刑事诉讼有助于我国刑事案件繁简分流的进一步发展，对于刑事案件“当繁则繁、当简则简”，优化司法资源，集中人力、物力处理大案、要案、疑难、复杂的案件，深化庭审实质化。因此，“以审判为中心”的诉讼制度与认罪认罚从宽制度，实质上就是在刑事诉讼法中对办案部门及其工作人员办理刑事案件的应然需要与其实然要求之间的关系[1]。

（二）监察和刑诉两法衔接的尝试

我国司法改革反腐逐步进入新时代，监察体制改革也不断深入，在这种背景下，一方面出于加大反腐打击力度的考量，另一方面为了规范监察权行使，《监察法》《刑事诉讼法》二者进行了初步的衔接。2018年3月和10月，全国人大常委会分别通过了《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》，为职务犯罪案件的解决奠定了强有力的法制基础，也在一定程度上化解了二法衔接机制中存在的一系列难题，比如立案、留置和刑事强制措施的衔接等。但是，在两法衔接适用的过程中也产生了新的问题，亟待解决；其中，职务犯罪在认罪认罚制度下的适用就是这一过程中产生的典型问题。

从理论上分析，两法就认罪认罚这一制度的衔接贯通是具有合理性的。首先，两法的内在价值取向相似，《刑事诉讼法》下的认罪认罚从宽，是宽严相济刑事政策理念体现；而职务犯罪所属的《监察法》则要求，监察机关在办理职务犯罪案件的过程中，同样必须坚持“惩戒与教育相结合，宽严相济”的原则。其次，刑诉法认罪认罚制度适用范围未排除职务犯罪，《刑事诉讼法》第15条的规定，并未明文将职务犯罪排除在外，只是明确了可以适用该制度的认罪要件、认罚要件和后果要件。最后，《监察法》引入认罪认罚制度处理职务犯罪可符合现实需要，从其设立目的来看，让职务犯罪办理适用认罪认罚制度可以发挥其在提高司法效率，减轻监察机关和司法机关办理职务案件的压力，推动相关规范机制的完善，提升法治反腐工作质效。

（三）监察法和刑诉法的差异

虽然从理论上讲，认罪认罚制度看似可以完美地适用于职务犯罪，但是由于两法仍存在许多方面的差异，因此职务犯罪适用认罪认罚制度在实务中并没有达到理想的效果。

首先，是权利性质不同差异。认罪认罚制度是指在侦查、起诉和审判阶段，允许辩护人代表当事人与检察院在平等的基础上依据证据情况就犯罪事实进行确认，并以当事人自愿如实认罪换取对其宽大处理的量刑意见，最后再由法院对意见进行采纳。①实质上是检察权和审判权的从简使用，出发点是实现案件繁简分流，集中司法力量、提高司法效率。而监察调查，是监察权行使的体现，指监察机关在初步核实监察对象涉嫌职务违法犯罪后，依法获取相关证据，从而查明违法犯罪事实的活动，根据调查结果做出是否进入刑事司法程序的决定并最终由法院判决。可见，监察调查并不带有审判的作用，只是明确事实。若直接适用认罪认罚从宽制度可能赋予了监察调查行为审判的作用，而至今立法层面还未对此予以确认。[2]

其次，当事人受保障程度差异。刑事诉讼活动中，不论在哪一个程序与阶段中，控辩双方都保持着一个平等协商的局面，犯罪嫌疑人的切身权益保障也在逐步完善。但是由于监察调查对象的政治特殊性，调查人对于被调查人而言，本身存在的强烈政治优势，使得被调查人的权益关注和保障较普通的刑事诉讼活动较为欠缺，实际中平等的局面极其容易被打破。

再次，职务犯罪适用认罪认罚制度标准较一般犯罪更为模糊。《监察法》领域犯罪案件的认罪认罚从宽相关研究相对于一般刑诉案件而言空缺较多，具体表现为认定要件标准不明，因此实务中，监察人员难以把握监察法特殊性和认罪认罚制普适性的关系，不敢轻易向法院提交从宽建议，这就导致了职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的适用率偏低。在最高检案管办负责人就2021年全国检察机关主要办案数据答记者问上，最高检案件管理办公室负责人指出，自2018年10月认罪认罚从宽制度确立以来，职务犯罪案件认罪认罚使用率增加13.2个百分点；虽然比例有所增加，但是相较于在其他案件类型中的适用率还存在差距。

因此，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的运行规则及其实践形态具有明显的复杂性特征。

二、职务犯罪认罪认罚从宽审查制度的特殊性和缺陷

正如前文所说，就与监察活动和刑事诉讼活动的区别，职务犯罪的认罪认罚从宽审查制度较刑事诉讼认罪认罚制度，其成立标准和处置结果具有特殊性，具体表现为以下几方面：

（一）认定标准更严格

《监察法》第31条对职务犯罪认罪认罚的规定包含两个层面：实体上，必须同时符合两个要件，即主动认罪认罚、符合法定情节；程序上需经过领导集体研究并报上一级批准。而从《刑事诉讼法》和《刑诉解释》的规定来看，对嫌疑人、被告人适用认罪认罚从宽的条件仅有“自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，真诚悔罪，愿意接受处罚”②。

二者相比之下，可发现《监察法》对职务犯罪适用认罪认罚从宽的标准明显高于《刑诉法》，在主观方面不仅要达到刑诉法规定的自愿性，法条的四项情形还要求主体投案主动、事实交待彻底；在客观方面则需配合监察机关、积极主动退赃、减少损失。只有达到以上两方面的要求，职务犯罪案件才可以适用认罪认罚。

（二）自愿性表达和审查不完善

刑事诉讼适用认罪认罚制度最显著意义在于程序从简、实体从宽，尤其表现为适用范围扩大到了侦查、起诉阶段，通过犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书和值班律师制度对嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性和合法性进行程序和实体的审查。但是《监察法》31条规定认罪认罚制度与前者相比，律师介入程度和认定依据都有所欠缺。

1.留置阶段律师帮助权缺失

刑事诉讼法认罪认罚制度的适用表现为嫌疑人在值班律师或辩护律师见证下签署具结书。律师在诉讼环节的介入，主要就法律咨询、程序选择、案件处理意见等为当事人提供法律帮助，保证控辩双方都处于一个平等地位，维持控辩式诉讼构造，对犯罪嫌疑人的权利进行保障，帮助查明案件事实、避免冤假错案。

对于职务犯罪而言，案件在留置阶段时律师几乎不能介入程序，只有在案件移交检察机关后才允许聘请律师。但是，这类案件处于监察调查阶段时，调查人员主要依据言词证据对案件事实进行明确，而被调查人一方面面临孤立无助的隔绝状态，另一方面其自身的法律能力不足以保障权利。在没有律师帮助维护权利、明确事实、协商谈判情况下，调查者与被调查者双方之间难以形成刑事诉讼活动中的平衡状态，监察机关是否会做出从宽建议也无从监督，故而，犯罪嫌疑人认罪认罚真实性和自愿性就大打折扣。

2.缺少法定具结书

刑事诉讼法中检察机关提出从宽建议的最主要依据就是签署认罪认罚具结书。对监察机关作出的从宽建议，法律只作了程序规定，即“经集体研究，并报上一级监察机关批准”，并没有明确作出建议的依据，也就是说监察法还没有确立统一有效的认罪认罚证明文书。实践中监察机关的依据常见的有讯问笔录、除从宽处罚建议函或被调查人员的“忏悔录”等自书材料等。由于法律效力无存疑，犯罪嫌疑人极易在审判程序中能翻供、悔罪，审判机关还需额外对从宽建议的依据进行效力认定，使得案件复杂化，加重审判机关负担，与实施认罪认罚从宽制度所追求的分流减负目的背道而驰。③此外，职务犯罪认罪认罚缺少有效的统一证明也容易出现“同案不同判”的情况，不利于树立司法和监察的公信力。

（三）告知义务和引供诱供界限模糊

审前程序的繁简分流和庭审程序简化的正当性基础是被追诉人自愿、合法、真实的认罪认罚，但是在实施过程中，受各种内外在因素的影响，不可避免地存在一些“引诱”、“胁迫”的策略和成分，因此各国公诉法都会设立配套制度规制引供诱供行为。④因此，我国《刑事诉讼法》规定了公检法告知义务，要求司法人员应当明确告知嫌疑人认罪认罚从宽制度的性质、适用条件以及后果，包括但不限于优先适用非羁押强制措施，可以获得快速办理、及时审判等，从立法层面将引供诱供与司法人员鼓励犯罪嫌疑人认罪认罚进行区别，一定程度上是对司法人员的保护。

但在职务犯罪调查阶段，调查程序处于首位，其实施对后续各个程序有着重大影响。法律并未规定监察机关的告知义务，也就没有赋予监察人员鼓励认罪的合法性。而这类案件的核心证据多为言辞证据，被调查人员的陈述保持客观真实对后续程序推进十分重要，一旦有了“诱供”、“引供”等潜在顾虑，调查人员若主动提出认罪认罚可以从宽的规定，难免陷入诱供争议。因此，办理案件时就会有所保留和犹豫，在非法取证的嫌疑和取得案件实质突破之间难以抉择，从而影响案件进程、办案质量和效率。

（四）监察机关建议监督缺位

监察机关办理职务犯罪案件，属于司法审判的上游程序，因此其从宽建议一般有两种提出方式。一是在案件移交时向检察院提出，但前文已经提及，留置阶段并未明确申请认罪认罚权利和告知认罪认罚的义务，被调查人员在监察调查期间主动投案、真诚悔罪、积极担责，明显符合认罪认罚情形的，监察机关是否会作出从宽建议，从宽幅度是否如实、合法、合理都难以监督。二是案件进入司法程序后，此前未作出从宽建议的，由检察机关向监察机关征求，但关乎监察机关的回复期限、方式等内容，法律也没有明确的规定，因此从宽建议的时效和效力问题也无从监督，双方的“低效”沟通也会影响案件的进展和结果。

综上，由于缺乏对监察机关建议的监督，职务犯罪案件从宽的处理效果必然会大打折扣，对符合条件的职务犯罪嫌疑人无疑是一种不公。

三、职务犯罪认罪认罚从宽审查困境的破解思路

（一）规范监察机关建议的提出

监察机关在调查阶段终结后提出的从宽建议，是职务犯罪能够适用认罪认罚从宽制度最为重要的参考，因此保证监察机关真实、合法、及时作出从宽建议至关重要。

一方面应当明确从宽建议的依据和标准，借鉴《刑事诉讼法》从立法上规定统一的具结书作为当事人主动自愿如实认罪认罚的证明材料，便于检察和审判机关对认罪认罚行为进行审查，切实发挥职务犯罪案件认罪认罚从宽制度适用后对司法起到的减负、增质、提效作用。

另一方面对从宽建议的程序性规定进行完善，明确监察建议的提出时效，贯通监察和检察机关之间的沟通渠道，规范回复检察机关征求建议的时效、方式等；并由检察机关对建议内容进行审查和监督，不以此作为量刑建议的唯一标准和依据，而是经过实质审查和独立判断后再向法院作出量刑建议。使得在职务犯罪案件中分属上下游的两大机关之间能够形成相互尊重、相互配合、相互制约的关系，最大程度避免从宽制度在职务犯罪案件中不适用和滥用。

（二）明确监察调查人员的告知义务

《刑事诉讼法》对司法人员作出认罪认罚告知义务的规定，其目的是为了防止司法机关盲目追求结案率而忽视事实认定，造成冤假错案；也是为审前程序简化提供正当性基础，降低了司法人员陷入引供诱供的风险。

相比之下，职务犯罪调查过程更加封闭、结案时限要求更高，双方平等局面更不易形成。因此，更应该将监察人员的认罪认罚从宽告知义务写入法条。一来，满足了被调查者知情权，使其了解主动认罪、如实陈述后能带来的积极后果，提高了行为的自愿性、主动性和真实性。二来，形成了对监察调查人员的保护，使其明确适用认罪认罚从宽制度的条件，打消了涉嫌非法调查的疑虑，充分发挥了制度优势和作用。

（三）合理引入值班律师制度

《刑事诉讼法》中值班律师制度的产生就是为了最大程度维持和保障双方平等对抗局面，对犯罪嫌疑人提供法律援助，确保理智自愿真实地签署认罪认罚具结书。[3]相应地，在留置阶段，被调查人的主观意愿、认罪态度和陈述内容对后续进展至关重要，而这一阶段其基本权益又极易受到侵犯，所以应当合理放宽律师介入的程度，让其提供基本、必要的法律帮助，防止被调查人的认罪认罚受到其他因素的影响而损害真实性。但这种介入应当与一般案件有所区别，凸显出职务犯罪的特殊性和反贪反腐的强力性。

1.限制律师介入程度。根据职务犯罪的严重程度，可以对介入程度进行划分：对于情节、恶劣程度一般的职务犯罪，允许律师在留置阶段对犯罪嫌疑人法律帮助；对于情节、恶劣严重的，需经过调查机关对律师进行严格的调查批准后方可会见；对于情节恶劣、程度极其严重或者涉黑涉恐的，则禁止律师介入[4]。

2.限定律师介入律师范围。主张律师介入的主要目的是保障被调查人员的基本权利，给予基本法律帮助，避免其被迫认罪认罚。为防止律师介入程度过大，与当事人串供，帮助当事人摆脱法律责任，不利于严打职务犯罪，违背反贪反腐的政策要求，可将介入律师范围限制在各级监察机关设立的法律顾问或公职律师；也可以限定律师与被调查人会见期间的告知内容，包括但不限于认罪认罚后预期后果分析、法律程序选择、强制措施变更等基本法律援助⑤。让值班律师能够在可控范围内最大程度保障职务犯罪人的基本诉讼权利。

注释：

①刘慧，赵波.认罪认罚从宽制度正义价值的实现路径[J].长春理工大学学报（社会科学版），2018，31（5）：51-56.

②《刑事诉讼法》第15条、《刑事诉讼法解释》第347条.

③艾明.认罪认罚从宽制度中的证据法问题[J].山东警察学院学报，2018，30（1）：49-56.

④牟绿叶，张传玺.职务犯罪调查阶段认罪认罚从宽的制度缺陷与完善路径[J].浙江社会科学，2021（8）：62-70+158.

⑤《湖北全面启动刑案律师辩护全覆盖试点》《法治日报》2019-4-2（2）.

参考文献：

[1]卞建林，谢澍.关注前沿问题推动理论创新——2016年刑事诉讼法学研究回顾展望[J].人民检察，2017（1）：29-35.

[2]申君贵.论监察调查终结及其处置方式[J].人民法治，2019（13）：108-111.

[3]曾泉生，苏静.激活值班律师制度三题待解[J].中国检察官，2019（17）：74-77.

[4]《江苏省高级人民法院关于办理认罪认罚刑事案件的指导意见》[Z]，苏高法〔2019〕217号.

作者简介：颜铭（2001.9-），女，彝族，四川攀枝花人，本科在读，研究方向：刑事诉讼法。