石羊河流域生态补偿机制与优化策略研究

熊伟　杜雪芳　左芸　曾发琛　李道西　达朝吉

摘要：流域生态补偿作为一项重要的生态环境管理制度，对厘清流域内上下游之间生态关系与利益关系、确定流域生态补偿方式和补偿标准、保障流域生态环境保护工作实施具有重要作用。在分析石羊河流域生态补偿的必要性和现存制度体系不完善等问题的基础上，提出政策补偿、产业补偿、智力补偿等“造血”补偿方式和将生态系统服务价值法与机会成本法相耦合的生态补偿标准核算法，对石羊河流域生态补偿方式和补偿标准进行补充和完善。最后提出制定石羊河流域生态补偿办法、设立流域生态信用档案、建立与生态补偿工作相关的政府绩效考核制度以及设立流域生态保护人民协调委员会等生态补偿机制优化策略，以期为石羊河流域生态补偿机制的全面实施提供理论参考和实践方向。

关 键 词：生态补偿； 补偿机制； 补偿标准； 石羊河流域

中图法分类号： X171.4 文献标志码： ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.06.008

0 引 言

随着中国经济社会的发展和城镇化进程的不断加快，人类对资源环境的需求也随之增涨，由此所产生的区域资源耗竭、生物多样性减少、水源涵养能力下降等生态环境问题已严重影响流域或区域的可持续发展。因此，建立并实施科学合理的流域生态补偿机制已经成为流域内协调损益关系的有效治理措施，是促进区域间公平发展的重要保障［1］。

生态补偿是落实生态文明体制改革的重要抓手，是生态文明制度的重要组成部分，是实践“绿水青山就是金山银山”的重要保障。生态补偿最初是指自然生态系统应对外界干扰和破坏的自我调节与恢复的能力，后逐渐将其与生态环境保护相融合，成为促进生态环境保护的经济手段和机制［2-3］。目前，国内外对于流域生态补偿的定义还未形成统一规定，国际上常用生态系统服务付费来解释生态补偿［4-6］，与生态系统服务付费相比较而言，中国关于生态补偿的研究不仅强调了受益者和保护者之前的补偿或赔偿，而且对市场机制作用下利益相关者之间的协商交易更加重视。近几年中国生态补偿机制的发展已逐步从最初的水生态环境保护扩展到地区的合作发展［7-8］。党的十八大以来，生态保护补偿加速推进，初步建成了符合中国国情的生态保护补偿制度体系。为了进一步丰富生態补偿制度体系，党的十九大首次提出要建立市场化、多元化的生态补偿机制，国家发展改革印发了《生态综合补偿试点方案》，鼓励各地区积极探索和实践市场化、多元化生态补偿机制，以更好地促进和落实流域生态补偿的实施［9］。

石羊河作为国家“一带一路”河西内陆河的第一个节点，是维护国家统一的战略要冲、西部生态安全的重要屏障，在国家战略规划与发展和西部生态治理保护中具有重要作用。本文以石羊河流域为研究区，在分析流域建设生态补偿机制必要性及机制运行现状的基础上，提出适合于石羊河流域生态补偿标准与方式，以期为流域高质量发展提供参考。

1 石羊河流域生态补偿机制建设必要性

（1） 石羊河流域地理位置的特殊性。

石羊河流域位于全国沙漠化监控和防治的前沿地带，是河西走廊三大内陆河之一，下游民勤绿洲地处腾格里和巴丹吉林两大沙漠的交汇带，是阻隔两大沙漠交汇的天然屏障。流域面积4.16万km2，主要涉及武威市凉州区、古浪县、民勤县、天祝县（部分），金昌市永昌县、金川区，张掖市肃南裕固族自治区、山丹县（部分），以及白银市景泰县（部分）等地，约120个乡镇（见图1）。过去，流域上游祁连山区居民为了提升生活水平，大面积开荒毁林搞建设，中游地区修渠打井，导致下游地区来水量骤减，地下水位下降明显［10］。民勤绿洲的存亡直接危及武威、金昌等地乃至河西走廊的安危。因此，建全石羊河流域生态补偿机制不仅有助于改善流域生态环境现状，保障森林生态效益补偿的落实，也有利于国家对西北沙尘灾害天气的治理，在中国生态治理中具有重要的战略地位［9］。

（2） 流域生态资源需求持续增加，资源空间分配不均衡。

流域全水系自东向西，由多条发源于祁连山脉东段冷龙岭大雪山的支流组成，水源的补给方式为山区大气降水和冰雪融水，山区降水占总补给量的90%以上。随着流域经济社会的迅猛发展，随之而来的是人工绿洲面积不断扩大，流域内各行业对生态资源的需求随之增长，迫使流域资源的开发利用程度加大。流域作为中国主要商品粮和经济作物产地，超额的农业用水和粗放式的农业生产方式对流域生态环境产生巨大压力［11］。2019年流域水资源总量16.53亿m3，农田灌溉用水占总用水量的82.7%，耗水量达85.7%，下游民勤县还存在较深的地下水漏斗。因此，建立流域生态补偿机制有利于协调流域资源分配格局，缓解由此所引发的生态环境问题。

（3） 流域生态环境保护与可持续发展离不开生态补偿机制的完善与实施。

建立石羊河流域生态补偿机制的前提是有稳定的资金支持。石羊河流域地处西部不发达地区，尽管有国家和上级政府的财政补贴，但是对于流域生态建设和后期的维护与管理需要投入更多。合理的生态补偿方式，可有效缓解资金短缺所带来的阻碍。为保障流域生态补偿机制的顺利实施和有效运行，可从增大财政转移支付力度、补偿政策引导、鼓励区域间产业的扶持和人才与智力输送等方面丰富和完善现有补偿机制。

2 石羊河流域生态补偿机制现状分析

（1） 流域生态补偿机制政策法规。

涉及石羊河流域生态补偿相关的政策法规，最早是在2007年《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》中有一些提纲性的内容。2017年甘肃省颁布的《甘肃省贯彻落实<国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见>实施意见》，首次明确提出要在全流域范围内建立上下游横向生态补偿机制，解决各区域、各行业和各用水户间经济增长与生态保护所产生的矛盾，并制定了相应补偿办法。石羊河流域颁发的最新方案主要是流域内试点区域的横向补偿，补偿工作还未推向全流域实施，相关政策法规不健全，各部门在实施和监督过程中缺少政策法规的支撑，不利于流域生态补偿工作规范化发展。

（2） 流域生态补偿机制标准。

流域目前开展了试点区域的生态补偿，如武威市出台了2020～2022年横向生态补偿方案，提出建立“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制。在试点范围内实行“谁达标谁受益、谁超标谁赔付”的双向补偿，以上下游河流边界断面的水质评定补偿对象，生态补偿（赔偿）资金实行按月考核，年终清算的方式。补偿（赔偿）金额=年度均值达标（未达标）补偿（赔偿）基数+（1～12月考核达标（未达标）补偿（赔偿）金额）。2021年以来，甘肃省财政已通过纵向补偿的方式向武威市拨付了生态补偿资金，用于流域水环境综合治理和水质改善，考核结果全部达标。该标准能够在一定程度上引起各级政府对生态保护的关注，保障水源的水质安全，但忽略了对水土流失、乱砍乱伐、超额取水等问题的惩罚制止，且补偿标准形式较为单一，长此以往会导致补偿工作僵化，生态补偿效果将无法得到更好的呈现。

（3） 流域生态补偿方式。

石羊河流域现行生态补偿方式主要以资金补偿为主，补偿主体之间缺少促进流域可持续发展的基础建设帮扶、产业拉动、技术互助等补偿方式。单纯依靠政府财政转移支付的补偿，无法使参与补偿的双方形成有效的联防联治机制，也无法建立效益共享、互利共赢的产业合作平台，不能彻底阻止生态破坏行为，也不利于生态补偿机制的长效运行，影响经济发展与生态保护之间的关系。

3 石羊河流域生态补偿标准确定

流域生态补偿标准指依据社会公平和市场经济理念，在一定的经济社会发展背景下，通过对生态保护投入成本和生态资源价值的测算，计算出科学合理的补偿标准，是流域生态补偿机制运行中支付补偿的依据［12］。

当前石羊河流域生态补偿试点凉州区-古浪县由断面水质考核补偿和河道径流量考核达标补偿两部分组成，凉州区-民勤县以水质考核补偿。单以水质补偿考核过程简单易操作，但仅考虑水质是无法准确量化流域水资源的数量，尤其是石羊河流域地处西北干旱地区，水量的变化对经济社会发展的影响较大。现阶段可以在断面水质考核的基础上进一步完善水量考核标准，计算可参考文献［13］。

本文重点讨论生态系统服务价值法与机会成本法相耦合的生態补偿标准确定。生态系统服务价值法是指通过对生态价值的评估，将溢于市场之外的成本和效益进行核算，并通过相应的机制纳入经济决策中。该方法能充分体现流域生态系统服务功能，更好地激励人们对生态环境保护的积极性。在进行生态补偿标准核算时，以新增生态服务价值为补偿上限，以机会成本为补偿下限对其进行范围划定，使补偿标准能够科学合理满足参与者的发展要求［14］。

3.1 生态补偿上限确定

生态服务价值是指人类从生态系统中直接或间接获取到的利益，新增生态服务价值则是实施生态补偿之后所产生的效益，其与过去效益的差值即为生态补偿上限。

石羊河流域生态补偿上限核定采用加权InVEST模型核算流域新增生态服务量。InVEST模型是集生态系统服务功能量及其经济价值和支持生态系统管理、决策于一体的生态系统评估模型，可满足多项服务功能以及多种目标的局部区域、较大区域以及全球范围的研究分析。参考现有研究，在遵循科学性、全面性、重要性以及数据可得性等原则的基础上，选用碳储量、土壤保持和水源涵养量3个指标模块进行价值量评估，以确定流域生态服务供给量［14-15］。

3.1.1 碳储量评估

碳储量指生态系统中碳素的存留量，与生态系统中生物的现存量关系密切，是衡量生态系统的初级生产力规模和数量的重要指标［16］。

（1） 碳储量评估主要包括树木、草本植物所属的地上生物量，植物地下器官和根系所属的地下生物量，凋落物、腐质物所属的死亡有机质，以及土壤生物量（100 cm内）中的碳。

式中：C为碳储量，t/hm2；Cu为地上部分碳储量，t/hm2；Cd地下部分碳储量，t/hm2；Cw为枯枝落叶层碳储量，t/hm2；Cs为土壤层碳储量，t/hm2；IC为价值量，元/hm2；S为碳交易价格，元/t（参照碳排放交易中心http：∥www.tanpaifang.com）；0.2727是C与CO2之间的转换系数。

3.1.2 水源涵养量评估

水源涵养作为陆地生态系统所提供的水文服务之一，为生态系统和人类提供水资源，其表现形式主要包括截留降水、抑制蒸发、调节径流、净化水质、供给淡水等。预估水源涵养功能以及水源涵养功能重要性的评价是统筹流域和谐可持续发展的重要基础依据，对实施流域生态补偿具有重要意义。

（1） 水源涵养量的计算。首先基于水量平衡原理求得流域产水量，再通过水源涵养因子计算得到流域水源涵养量［17-19］。主要因子有地形指数、土壤饱、导水率和流速系数等。

式中：W表示流域年水源涵养量，mm；PW为产水量，mm；TI为地形指数；SHC为土壤饱和导水率；v为流速系数。

（2） 生态系统水源涵养价值指林冠、林下植被和枯枝落叶层拦截降水以及土壤蓄水，减少地表径流，使雨水转变为地下水，不断涵养水源，维持河流流量的价值。

3.1.3 土壤保持评估

4 石羊河流域生态补偿方式

4.1 流域生态补偿方式

流域生态补偿方式是以实现补偿为目的，对生态价值创造者支付的补偿或对环境污染受害者的赔付而采取的一种模式。补偿的前提是要进行生态服务功能价值评估，科学合理的价值评估决定了补偿项目的实际效果与可持续性，是生态补偿项目得以有效实施的关键，也是当前生态补偿研究的重点与难点。补偿方式大体可以分为“输血”补偿和“造血”补偿。“输血”补偿主要包含资金补偿和实物补偿，“造血”补偿有政策补偿、智力补偿、产业补偿、技术（就业）补偿等（见表1）［11，22］

4.2 流域生态补偿方式确定

石羊河流域生态补偿方式的确定既要考虑流域补偿机制的长效运行，也要采纳当地居民的接受意愿，流域上下游居民实地调研结果见图2。

由图2可知，上游地区居民的生态补偿方式接受意愿为资金补偿>智力-就业兼顾补偿>实物-资金兼顾补偿>政策-产业兼顾补偿，下游地区居民认为资金补偿>智力-就业兼顾补偿>实物-资金兼顾补偿=政策-产业兼顾补偿。从调研结果看来，大多数的居民更侧重于资金补偿，虽然实物补偿与资金补偿在表现形式上同属于能在短时间内改善现状的补偿方式，但是资金补偿不能被实物补偿所替代。上下游居民对智力-就业兼顾补偿的认可度仅次于资金补偿，说明大多数居民不仅考虑当下问题，同时也更加在意未来的生存与发展。而政策-产业兼顾补偿的方式，大多数居民能够理解，也希望政府提供政策优惠和产业扶持方面的“造血”补偿，但因为无法在短时间内看到成效，且存在较大的不稳定性，居民的接受意愿低［23］。

基于上述分析，并结合石羊河流域生态补偿现状，“输血”和“造血”相结合的复合型补偿方式有利于流域生态补偿的长效运行，补偿方式可以分三阶段循序开展。

（1）前期补偿。流域可继续采用资金和实物等“输血”补偿，助力生态补偿前期工作順利开展。但“输血”补偿对整体发展的帮助非常有限，很难促进流域的可持续发展。

（2）中期补偿。在前期补偿的基础上逐步推出流域补偿相关的政策支持，帮助居民了解和接受补偿工作的开展。同时，结合流域上下游产业发展结构，对适龄居民提供畜牧养殖业、节水种植、电工电焊技术、驾驶技术、手工艺品加工技术等知识技术补偿，提升居民自力谋生的能力。

（3）后期补偿。石羊河流域拥有如白塔寺、雷台、文庙、民勤石羊河国家湿地公园、玛雅雪山等独具特色的旅游资源，可以通过引入资金，不断开发和完善配套设施建设，为流域创造就业机会。逐渐引导社会企业融入流域生态建设，通过引入市场、跨区域开发等补偿政策，鼓励上下游区间搭建经济帮扶关系，下游政府牵头对上游开展定期的技术培训和产业支持，促进流域上下游协同发展，避免人才和技术人员的流失［24］。人才作为石羊河流域生态补偿建设的核心力量，可以帮助流域提升生态建设管理水平和当地技术人员技能水平，帮助指导企业环境友好型改造，有效加速生态建设进程。

5 结论与展望

5.1 结 论

（1） 现行石羊河流域生态补偿以水质断面考核为标准，该模式考核内容单一，忽略了水量对于西北干旱区的影响，也无法从根本上解决生态环境问题。现阶段可以在断面水质考核的基础上补充水量考核相关内容。本研究结合石羊河流域自然资源禀赋与水资源时空分布等特点，提出以加权InVEST模型核算新增生态系统服务价值为补偿上限，机会成本为补偿下限的生态补偿标准，可以进一步增强流域生态补偿标准的科学性、合理性与可操作性。

（2） 石羊河流域当前生态补偿方式为政府财政转移支付的资金补偿，补偿方式单一。在对流域生态补偿方式进行划分后，结合流域发展现状，建议流域生态补偿方式应由单一的“输血”补偿，逐渐转变为以“造血”补偿为主、“输血”补偿为辅的流域生态补偿模式，并提出了前期、中期、后期三阶段循序推进的流域生态补偿模式。前期补偿主要以“输血”补偿为主，助力补偿工作的顺利开展；中期补偿主要是以前期补偿为基础，增加政策补偿和智力补偿，提高保护区居民的思想意识和技能水平；后期补偿在前两者的基础上，增加了产业补偿、就业补偿等“输血”补偿。各阶段环环相扣，相辅相成，以期为石羊河流域生态补偿机制的全面实施提供理论参考和实践方向。

5.2 展 望

今后流域生态补偿的发展应在制度法规、管理模式、政绩考核及辅助部门建立方面进一步优化。如：制定《石羊河流域生态补偿办法》（以下简称“办法”），依照《办法》明确生态补偿责任和各利益群体的义务，建立受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，保障流域生态补偿机制有效运行；成立生态信用档案，探索建立生态信用行为与参与主体征信、行政审批等挂钩的联动奖惩机制；健全与生态补偿工作相关的政府绩效考核制度；设立石羊河流域生态保护人民协调委员会，用于解决生态补偿纠纷协调工作，引导群众理解生态补偿的重要性，保障流域生态补偿工作的稳定运行。

参考文献：

［1］冷清波.主体功能区战略背景下构建我国流域生态补偿机制研究：以鄱阳湖流域为例［J］.生态经济，2013（2）：151-155，160.

［2］宋建军.流域生态环境补偿机制研究［M］.北京：中国水利水电出版社，2013：31-62.

［3］郑巧.生态环境补偿收费政策初探［J］.海峡科学，2009（6）：94-95，107.

［4］徐素波，王耀东.生态补偿问题国内外研究进展综述［J］.生态经济，2022，38（2）：150-157，167.

［5］袁伟彦，周小柯.生态补偿问题国外研究进展综述［J］.中国人口·资源与环境，2014，24（11）：76-82.

［6］KELSEY J B，CAROLYN K，KATHARINE R E S.Designing payments for ecosystem services：Lessons from previous experience with incentive-based mechanisms［J］.Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America，2008，105（28）：9465-9470.

［7］庄超，陈健.论流域生态保护补偿的法律调控［J］.人民长江，2022，53（11）：14-19.

［8］李皓芯，任婧，李娜，等.基于文献计量的国内外生态补偿研究热点与案例分析［J］.生态科学，2022，41（4）：171-180.

［9］郑云辰.流域生态补偿多元主体责任分担及其协同效应研究［D］.泰安：山东农业大学，2019.

［10］悦珂珂.石羊河流域生态补偿机制研究［D］.兰州：兰州大学，2008：2-7.

［11］樊辉.基于全价值的石羊河流域生态补偿研究［D］.杨凌：西北农林科技大学，2016：34-59.

［12］赵珂慧.我国流域生态补偿机制研究［D］.开封：河南大学，2018.

［13］郭志建，葛颜祥，范芳玉.基于水质和水量的流域逐级补偿制度研究：以大汶河流域为例［J］.中国农业资源与区划，2013，34（1）：96-102.

［14］吴娜，宋晓谕，康文慧，等.不同视角下基于InVEST模型的流域生态补偿标准核算：以渭河甘肃段为例［J］.生态学报，2018，38（7）：2512-2522.

［15］仲俊涛，王蓓，米文宝，等.基于InVEST模型的宁夏盐池县禁牧草地生态补偿标准空间识别［J］.地理科学，2020，40（6）：1019-1028.

［16］康靖，石培基，张学斌，等.基于计量经济模型的城市用地合理规模研究以河西走廊地级市为例［J］.资源开发与市场，2016，32（8）：916-919，994.

［17］王蓓，赵军，胡秀芳.石羊河流域生态系统服务权衡与协同关系研究［J］.生态学报，2018，38（21）：7582-7595.

［18］包玉斌.基于InVEST模型的陕北黄土高原生态服务功能时空变化研究［D］.西安：西北大学，2015：18-34.

［19］徐曦，羅祖奎，张宪英，等.生态学信息在城市总体规划中的导入与应用［J］.城市发展研究，2020，27（10）：9-16.

［20］殷格兰，邵景安，郭跃，等.林地资源变化对森林生态系统服务功能的影响：以南水北调核心水源地淅川县为例［J］.生态学报，2017，37（20）：6973-6985.

［21］李怀恩，尚小英，王媛.流域生态补偿标准计算方法研究进展［J］.西北大学学报（自然科学版），2009，39（4）：667-672.

［22］黄丽娟，张中旺.南水北调中线工程汉江中下游襄阳段生态补偿标准探析［J］.湖北文理学院学报，2014，35（11）：57-61.

［23］徐中民.甘肃省典型地区生态补偿机制研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2011.

［24］钟绍卓.洱海流域水资源价值核算和生态补偿机制研究［D］.上海：上海交通大学，2019.

（编辑：黄文晋）

Ecological compensation mechanism and optimization strategy of Shiyang River Basin

XIONG Wei1，DU Xuefang2，ZUO Yun1，ZENG Fachen1，LI Daoxi2，DA Chaoji1

（1.Gansu Water Resources and Hydropower Survey and Design Research Institute Co.，Ltd.，Lanzhou 730010，China； 2.School of Water Conservancy，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450046，China）

Abstract： As an important ecological environment management system，watershed ecological compensation plays an important role in clarifying the ecological relationship and interest relationship between upstream and downstream in the basin，determining the mode and standard of watershed ecological compensation，and ensuring the implementation of watershed ecological environment protection.Based on an analysis of the necessity of ecological compensation in the Shiyang River Basin and the imperfection of the existing system，this paper proposed a ‘blood making compensation methods such as policy compensation，industrial compensation and intellectual compensation，as well as the ecological compensation standard accounting method coupling the ecosystem service value method and opportunity cost method to supplement and improve the methods and standards in the Shiyang River Basin.Finally，the optimization strategies of ecological compensation mechanism were proposed to provide theoretical reference and practical direction for the comprehensive implementation of the ecological compensation mechanism for the Shiyang River Basin，such as formulating ecological compensation measures for the Shiyang River Basin，establishing ecological credit files for the basin，setting up the government performance appraisal system related to ecological compensation work，and establishing the peoples coordination committee for ecological protection of the basin.

Key words： ecological compensation；compensation mechanism；compensation standard；Shiyang River Basin

收稿日期：2022-09-30

基金项目：国家自然科学基金项目（52179015）；甘肃省水利水电勘测设计研究有限责任公司项目“甘肃省石羊河流域综合治理体制机制研究”（202108）

作者简介：熊 伟，男，高级工程师，硕士，主要从事水利水电工程规划设计研究。E-mail：xwandlxf@163.com