三峡工程水生态空间管控指标体系构建

孙波扬　李发鹏　边得会

摘要：构建三峡工程水生态空间管控指标体系是三峡工程空间管控的重要基础性工作。针对长江三峡工程水生态空间管控实施难、决策难等问题，在充分、全面汇总现有水生态空间管控的相关政策文件的基础上，梳理、归纳得到了包含93个指标的空间管控指标集；结合指标选取的科学性、适用性、考核运用便捷性、分级管控能力、监测计量基础等，对指标集进行了初筛，得到了一个包含22个指标的指标集；采用德尔菲法，对该指标集进行了3轮专家打分，确定了最终用来进行三峡工程水生态空间管控的8个指标：国控/省控断面水质达标比例、重点生物物种种数保护率、重要支流库湾水体富营养化程度、自然岸线保有率、地质灾害隐患治理率、重要生物栖息地保护率、调节库容保有率、坝前漂浮物量。此外，借助于德尔菲法和打分结果计算出了各指标的权重。研究成果对保障三峡库区生态安全、工程安全稳定运行、最大发挥工程效益具有重要的意义。

关 键 词：空间管控； 水生态空间； 指标优选； 流域综合管理； 三峡工程

中图法分类号： X37 文献标志码： ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.06.007

0 引 言

2020年11月1日三峡工程建设任务全面完成，进入了运行管理阶段。开展三峡工程水生态空间管控指标优选研究，正是顺应强化三峡工程运行管理新形势与新要求，在国家构建国土空间开发保护新格局大背景下，按照统筹发展和安全、强化工程监管相关要求而开展的决策支撑性研究。

水生态空间管控，是十八大以来党和国家部署推行的重大战略安排［1-3］。2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，全面深刻阐述了推动长江经济带发展的重大战略思想，强调要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。2020年11月14日，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上指出：“要强化国土空间管控和负面清单管理，严守生态红线、持续开展生态修复和环境污染治理工程，保持长江生态原真性和完整性”。《长江保护法》明确规定要科学有序统筹安排长江流域生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，对长江流域国土空间实施用途管制。三峡工程所涉及的空间范围作为国土空间开发保护格局的重要组成，在长江经济带发展中发挥着重要的基础性和保障性战略作用。三峡工程水生态空间“如何管控、管控什么、以什么标准管控”等一系列问题亟待回答。三峡工程水生态空间管控是以水域、岸线等水生态空间为保护和修复对象，以水资源水环境和水生态承载能力为依据，对三峡工程水生態空间采取的分类管控措施，包括分区管控、指标管控、用途管制、利用管控、水环境质量管控以及综合管控能力建设等。

基于上述背景，本文首先明晰了水生态空间管控等相关概念内涵，在梳理分析了三峡工程水生态空间管控相关政策法规要求的基础上，借助德尔菲法，初步提出了管控指标体系，计算得到指标的权重，并提出了三峡工程水生态空间管控的初步对策建议。

1 研究区域与方法

1.1 研究区域概况

在充分研究国土空间、生态空间及生态保护红线等相关概念的基础上，确定了三峡工程水生态空间管控的区域范围［2］。三峡工程水生态空间管控范围，指与三峡工程有直接联系、对三峡工程有直接影响的区域，包括库区移民迁建线以下区域（包括水域、消落区、岸线等空间类型）和陆域涉水生态空间（包括自然保护区、水产种质资源保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、风景名胜区、地质公园等）。其中，水产种质资源保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、风景名胜区、地质公园等多呈散点状分布于三峡库区内，这些区域大多数与库区水面、消落带紧密相连，即密集分布在移民迁建线附近；而自然保护区则属于大块的面状区域，与部分三峡库区交叉重叠。

1.2 研究方法

指标筛选评价过程使用的研究方法为德尔菲法（Delphi Method，又称专家规定程序调查法，或专家咨询法、专家打分法）［4-6］。德尔菲法起初主要应用于管理决策领域，通过该方法既可以获取量的预估，又可以收集专家的意见，该方法是涉及指标量化的质性研究方法［7-10］。

随着时代发展，德尔菲法的应用领域越来越广泛，除了政策决定，普遍用于各领域指标体系的构建［11-12］。德尔菲法的实施流程通常是研究人员选取与研究问题相关的专家组成专家组，采用匿名方式征询专家对某类问题的看法，随后回收专家意见，把上一轮调查结果进行整合，将基本信息反馈给各位专家，让专家们再次考虑后提出自己的看法，如果有专家意见与其他专家存在较大分歧，需要阐述自己的理由。经过几次反馈，大多数专家的意见趋向一致。德尔菲法通常进行两轮以上问卷调查，以3轮问卷调查最为常见［13］，也有研究进行一轮访谈和两轮问卷调查。

2 三峡工程水生态空间管控指标优选

2.1 指标选取范围

对水生态空间管控相关的政策法规要求进行梳理，是进行专家咨询评估的基础，为全面的指标获取提供保障。水生态空间管控相关政策法规要求主要包括：《绿色发展指标体系》《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》《生态文明建设目标评价考核办法》《河湖健康评价指南（试行）》《生态保护红线监管指标体系（试行）》《国家生态文明建设试点示范区指标体系（试行）》《省级国土空间规划编制指南（试行）》《水利工程管理考核办法》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等。经梳理分析汇总相关政策法规涉及的指标，得到初步的水生态空间管控指标集，考虑到不同政策法规中涉及指标的重叠性，以及各个指标本身的科学性、适用性等因素，对指标进行初步筛选，为后续专家打分内容的完成提供基础数据。

2.2 水生态空间管控指标优选

本文筛选三峡工程水生态空间管控指标的步骤如图1所示。

在对相关文献进行分析的过程中发现，一般情况下，如果参与德尔菲法的专家组为同质性小组，则专家人数需要有15～30人；如果专家组为异质性小组，专家人数应有5～10人。根据德尔菲法的基本原则，组成了包括高等院校及研究院人员、政府各级水资源管理部门人员在内的专家组。

经过三峡工程水生态空间管控指标梳理、分析与初步筛选，整理出关于三峡工程水生态空间管控的指标集，在此基础上编制了三峡工程水生态空间管控的调查问卷初稿。将初稿寄给已参与问卷调查并同意进行问卷审核工作的两位专家，根据专家建议对问卷做出修改，形成《三峡工程水生态空间管控指标体系构建专家调查问卷I》。然后，通过邮件、微信和QQ等联系方式发放给所邀请的第一轮专家进行问卷调查，筛选出三峡工程水生态空间管控的关键指标。第二轮和第三轮问卷在整合前一轮问卷结果的基础上编制而成。

第一轮问卷的主要内容包括问卷说明函，填写说明和问题。第一轮问卷包括9个指标，采用Likert五级量表的形式。每个题项的选项分为非常不适合、不适合、无意见、适合和非常适合5个等级，即评分等级1、2、3、4、5对应的分数为1、2、3、4、5，专家们除了评分外的其他意见可以补充到问卷后面。第二轮问卷是在第一轮问卷调查的基础上，根据专家意见对指标进行了适度的调整，指标的评分同样采用Likert五级量表，分为非常不适合，不适合，无意见，适合和非常适合5个等级，第二轮打分结果同时也是指标权重计算的基础。此外，第二轮问卷还为每位专家附上其对于相应问题在第一轮问卷中的评分，以供专家第二轮评价时参考，并告知专家，如果第二轮选择与第一轮差异较大，或者有其他意见请补充到问卷空白处。

三轮问卷调查过程中进行了数据统计和专家意见整理，这使问卷的内容效度更加接近实际。第一轮问卷调查前需要两位专家对问卷初稿进行效度评估，两位专家对于问卷结构、内容和整体设计进行了评分，采用五分制。若评分平均值得分较高，则可以认为本研究具有专家效度。

通过综合问卷中各个条目的平均值、标准差和变异系数结果，对指标进行筛选。各个条目的平均值、标准差和变异系数的结果通过式（1）～（3）进行计算［14-15］。

使用平均值表示专家对指标的同意程度，平均值越大说明专家对指标越认可。使用专家们对每个条目评分的标准差表示专家意见的离散程度，标准差越小，说明专家意见一致性越高。用每个条目评分为4和5的百分比表示专家对该条目重要性的认识，百分比越高说明专家认为该条目越重要。由于平均值和标准差可能会存在不完全一致的情况，因此引入变异系数表示专家对指标评价的协调程度。变异系数即标准差与平均数的比值越小，说明专家意见协调程度越好。

以第一轮问卷调查结果为基础，进行指标筛选时设置的条件是条目评分平均值大于等于3.75，评分为4和5的人数大于或等于总人数的75%，标准差小于1，变异系数小于0.26。4个条件都满足的条目才能被保留［18-19］。以篩选后剩余的指标为对象，进行第二轮问卷调查。

以第二轮问卷调查结果为基础，进行指标筛选时设置的条件是条目评分平均值大于等于4.0，评分为4和5的人数大于或等于总人数的75%，标准差小于1，变异系数小于0.2。4个条件都满足的条目才能被保留。专家群意见共识率分析：第二轮题目选项标准差小于或等于第一轮相应题目标准差则说明该题专家群意见达成共识。问卷题目达成共识率应不低于80%，说明专家们对指标的意见达成了一致。第三轮问卷调查是对整体专家打分成果进行纠偏和把关，并对指标体系表作出最终的修改。

2.3 指标权重确定

按照公式（4），（5）对各指标的专家打分结果求算术平均值，并进行标准化处理，可得到各指标的权重。

式中：Wj1，Wj2，…，Wjm分别为m位专家针对指标j的重要程度给出的分值；W′j为k位专家对指标j打分的综合值（算术平均值）；Wj为通过德尔菲法计算得到的指标j的权重。

3 结果分析与讨论

邀请地方政府部门、水行政主管部门、三峡枢纽管理单位、水规总院、中国水科院、长江科学院、北京师范大学、华北水利水电大学等有关方面的专家共20余人，最终收到有效专家打分表20份。专家的专业领域涉及自然资源、生态环境、水利水电、公共管理等，专家中具有正高级职称的共计12人，占专家总人数的60%，专家平均年龄52岁，包含特约专家9人，与三峡工程有关的管理人员5人，相关领域科研人员4人，相关专业高校教师2人。

3.1 指标初步筛选结果

由于不同政策法规中选取的指标存在一定的重复，因此需要首先对重复指标进行剔除，得到包括93个指标的空间管控指标集。针对指标集中的指标，从面积不减少、功能不降低、性质不改变或水资源、水生态、水环境等角度，兼顾三峡工程空间范围内的“盆”“水”和“岸线”，对指标的科学性、适用性、考核运用便捷性、分级管控能力、监测计量基础等进行分析，初步剔除或暂不考虑不适用于三峡工程水生态空间管控的指标。经初步筛选共计剔除了71个指标，最后得到22个指标，如表1所列。

3.2 专家打分成果分析

3.2.1 第一轮咨询结果分析

第一轮专家评价打分为试评价打分。专家根据《三峡工程空间管控指标体系构建专家调查问卷》中的内容，对其中各项指标的适用性进行了评价，并给出了相关意见和建议。

对于自然岸线保有率、滑坡崩岸治理率、国控/省控断面水质达标比例、重点生物物种种数保护率、坝前漂浮物量等指标，专家意见较为一致，普遍认为适用于三峡工程空间管控。但对入湖（库）流量变异程度、洪水调蓄能力、通航保证率、公众满意度等指标的适用性，专家意见存在较大分歧。

对于入湖（库）流量变异程度指标，部分专家认为该指标主要反映的是库区上游及支流来水情况，与降水过程关系较大，其变异程度与库区空间管控的好坏程度相关性不高。对于洪水调蓄能力指标，部分专家认为三峡工程的洪水调蓄能力属于工程设计时已确定的指标，且三峡工程的防洪能力与上下游水库群的联合调度紧密相关，并不适合作为空间管控的指标，但专家们一致认为需要补充与防洪能力紧密相关的库容指标，如泥沙淤积量等。对于通航保证率指标，部分专家认为三峡工程修建的目的之一即为“高峡出平湖”，通过抬高坝前水位，向下游河道补水等方式提高整体的通航能力，从工程的设计角度考虑，该指标属于确定指标，除遇恶劣天气、严重地质灾害等极端事件，该指标一般不存在变化，因此不适宜作为空间管控的指标。对于公众满意度指标，大部分专家认为该项指标与空间管控的关系不大，并不能真实反映空间管控的好坏程度。

根据第一轮专家试打分以及专家提出的意见建议，课题组进一步扩大了指标搜集范围，不仅涵盖中央、各部委发布的带有普适意义的共性管控指标，而且包括重大水利工程管理、考核、评价类的行业性管控指标，还纳入了湖北、重庆、三峡集团等在三峡工程管理实际中所使用的特性指标，对搜集到的指标进行了系统的梳理、汇总，经初步筛选后提供给专家进行第二轮打分。

3.2.2 第二轮咨询结果分析

第二轮打分指标在第一轮专家打分结果的基础上进行了一定的补充和删减，并增加了一列相似指标供专家选择评价。相似指标为与待评价管控指标含义相近、管控事项类似或存在高度相关性的指标。第二轮打分首先请专家在待评价指标和相似指标中选出专家认为更合适的指标，或给出其他替代指标，然后对指标的适宜性进行评价打分。专家打分的总体情况见图2。

如图2所示，根据德尔菲法指标保留条件，结合本轮专家打分情况，根据以上判定条件，指标3（重点生物物种种数保护率）、指标15（消落区种植面积）和指标22（生产任务达标率）不适合作为三峡工程空间管控指标，应予以剔除。

3.2.3 第三轮咨询结果分析

在第二轮专家打分的基础上，进行了第三次专家咨询，对上一轮遴选出的空间管控指标进行了更加全面和深入的探讨，综合认为：① 删除蓄（退）水影响居住安全人口数指标。专家一致认为该项指标不宜作为空间管控指标，理由是三峡水库蓄退水均是按调度命令执行，必须满足安全要求，理论上不会对库区和下游造成严重安全影响，不宜再将此指标纳入空间管控指标体系。② 对于泥沙淤积量指标，专家认为有必要设置库容安全管控指标，但泥沙淤积在相当长一段时间内都淤积在水库死库容内，对三峡工程运行没有影响。當前，各方关心的应是三峡工程的调节库容损失与否及具体损失量。专家推荐将泥沙淤积量指标替换为调节库容保有率、泥沙累计淤积量、库容保有量等。经过讨论，确定将泥沙淤积量指标替换为调节库容保有率，即现状调节库容与设计调节库容的比值。③ 为更全面地反映库区地质灾害治理情况，将滑坡崩岸治理率指标替换为地质灾害隐患治理率。

此外，部分专家提出将重要支流库湾水体富营养化程度指标替换为重要支流入库断面水质达标率指标，但经过讨论，考虑到重要支流入库断面水质达标率指标与国控/省控断面水质达标率指标存在重复，且当前重要支流水体富营养化问题较为突出，因此，仍保留重要支流库湾水体富营养化程度指标。

部分专家建议将自然岸线保有率指标替换为违规开发利用水域岸线程度指标，考虑到违规开发利用水域岸线属于违规行为，应发现一起、处理一起，无法体现管控效果好坏等级，不宜作为管控指标，因此，仍保留自然岸线保有率指标。

部分专家建议增加三峡工程枢纽区环境和设施完好率、库区报汛及洪水预报指标，讨论认为这两项指标虽与工程安全密切相关，但与空间管控关系不够紧密，且当前枢纽区管理、报汛与洪水预报运转良好，可暂不列为空间管控指标。

3.3 指标体系权重

根据专家评价打分遴选的三峡工程水生态空间管控指标，形成三峡工程水生态空间管控指标体系，并计算得到指标的权重（见表2）。

从表2可以看出，三峡工程水生态空间管控指标体系共包括：国控/省控断面水质达标比例、重点生物物种种数保护率、重要支流库湾水体富营养化程度、自然岸线保有率、地质灾害隐患治理率、重要生物栖息地保护率、调节库容保有率、坝前漂浮物量8个指标，主要体现三峡工程水生态空间水域、消落区及岸线、库容（库盆）、工程安全四个方面。

其中，国控/省控断面水质达标比例指国控/省控监测断面中达到其功能对应的水质标准的监测次数占行政区全部断面全年监测总次数的比例。国控/省控断面水质达标比例是根据国控/省控断面一定时段内的水质监测数据，评价水体状态是否符合其功能对应的水质标准的决策过程，是流域水污染防治和水质管理的重要科学依据。评价标准参照GB-3838《地表水环境质量标准》中规定的地表水环境质量标准控制项目。国控/省控断面水质达标比例的单位为%。数据来源：环境监测公报。国控/省控断面水质达标比例关注的重点是国控/省控断面的水质是否达标，并可以由此评估已有的流域治理措施效果，制定新的治理规划。

重点生物物种种数保护率指一定范围内受保护的重点生物物种种数占本地应保护的重点生物物种种数的比例。重点生物物种指国家一、二级野生动、植物，参照《国家重点保护野生动物名录》和《国家重点保护野生植物名录》确定。数据来源包括地面观测与数据分析。相关部门和地方政府提供县域内重点生物物种及其分布和保护情况数据、资料。监测方法可参照《生态保护红线监管技术规范 生态状况监测（试行）》。重点生物物种种数保护率是中国生物多样性保护工作的基础，更是生物多样性保护协调机制建立的重要保障。

重要支流库湾水体富营养化程度是衡量区域地表水环境质量的重要指标，是《长江三峡工程生态与环境监测公报》公布的重要指标之一。水体富营养化指的是水体中氮、磷等营养盐含量过多而引起的水质污染现象。三峡水库为峡谷河道型水库，约有26条重要支流，在漫长的库岸线上，形成了数量众多的大小库湾，库湾水面约占库区总水面的三分之一。重要支流库湾水体富营养化程度通过改进后的综合营养状态指数法进行计算。

自然岸线保有率指自然岸线保有量（长度）占行政管辖范围内海岸线总长度的百分比，自然岸线是指未经过人工干扰的江河湖海的岸线即天然水体的岸线。自然岸线保有率与岸线开发利用率是密切相关的，岸线开发利用率即为自然岸线保有率。数据来源包括遥感监测与地面核查。相关部门和地方政府提供自然岸线保有率管控目标、自然岸线长度、人工岸线长度、海岸线总长度（批复的岸线长度）等及相关矢量数据。

地质灾害隐患治理率指行政辖区范围内实施相应治理措施的地质灾害隐患与全部地质灾害隐患量之比。数据来源为遥感监测与地面核查。由土石组成的河岸、湖岸因受水流冲刷，在重力作用下土石失去稳定，沿河岸、湖岸的岸坡产生崩落、崩塌和滑坡等地质灾害现象，严重的可使河床产生横向变形。滑坡崩岸等地质灾害的治理措施包括减缓主流对岸坡冲刷或增加岸坡抗冲刷能力、改善水流流态、削坡减载、置换土体、增加抗滑排桩等。

重要生物栖息地保护率指受到保护的重要生物栖息地的数量与行政区域内重要生物栖息地总数的比值，是衡量区域为保护生物多样性和保护生态系统多样性做出贡献多少的重要指标。生物栖息地保护是保护生物多样性和保护生态系统多样性的根本措施。栖息地保护最有效的办法就是建立自然保护区。自然保护区是为保护自然资源而划出一定空间范围并对其加以保护的地区。栖息地保护的措施包括：实施国家公园等自然保护地建设和野生动植物保护工程；加强野生动物资源管理；构建野生动物及其栖息地保护监测评估体系等。重要生物界定参考《国家重点保护野生动物名录》。

调节库容保有率为经专家推荐后选用的指标，即现状调节库容与设计调节库容的比值。由三峡公报定期发布，是能综合反映三峡水库泥沙淤积情况和库容保护情况的重要指标。

漂浮物是指漂浮在海洋、河流、湖泊之上，影响并破坏水原有的天然特性，对生态造成污染、产生各类环境影响的各类天然或人造物质的总称。坝前漂浮物问题成为影响大坝安全、污染周边生态环境的重要问题之一。做好坝前漂浮物治理工作将切实深入贯彻落实党和国家的方針政策，为周边和下游居民和企业的用水安全提供保障，提高企业自身声誉，维护和提高企业社会影响力。坝前漂浮物量为通过清漂机械或人工打捞之后进行统计而获取。值得注意的是，坝前漂浮物的数量一般根据不同季节和阶段性气候呈一定规律的变化。

4 结 论

为解决长江三峡工程水生态空间管控实施难、决策难等问题，对现有的水生态相关的政策文件中的指标进行汇总，结合指标的科学性、适用性、考核运用便捷性、分级管控能力、监测计量基础等进行分析，梳理归纳得到指标初步筛选结果。引入德尔菲法确定三峡工程水生态空间管控的最终指标，即国控/省控断面水质达标比例、重点生物物种种数保护率、重要支流库湾水体富营养化程度、自然岸线保有率、地质灾害隐患治理率、重要生物栖息地保护率、调节库容保有率、坝前漂浮物量。上述8个指标涵盖了三峡工程各相关方重点关注的水域安全、岸线保护利用、库容安全、工程安全等4个方面，具有显著的代表性。

构建三峡工程空间管控指标体系，是三峡工程空间管控的重要基础性工作，对保障库区生态安全、工程安全稳定运行、最大发挥工程效益具有重要的意义。为了更好发挥三峡工程空间管控指标体系的作用，需要从完善指标监测计量、强化执行监督、加强评价考核结果运用等方面进一步完善指标数据的获取途径和执行效力：① 依靠三峡集团、水利部及地方政府共同构建一个完整的监测体系，明确各方指标监测计量责任，规范指标监测计量标准，建立健全指标数据共享及运用政策;② 充分考虑不同区域的管控目标和管控需求，在摸清指标本底值的基础上，科学合理确定管控指标数值及权重;③ 明确各部门所负责的指标及职责，加强部门间协作及信息互通，及时发现和解决指标运用中出现的问题;④ 广泛听取各界的意见和建议，及时更新改进评价指标体系，根据评价考核结果，总结取得的成效及经验并加以推广。

随着推动高质量发展对三峡工程提出的新要求，本研究将进一步深入三峡工程库区开展调研，结合三峡工程运行管理实际，进一步明确指标体系阈值，并开展相关评价考核制度研究。

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（编辑：黄文晋）

Construction of water ecological spatial control index system for Three Gorges Project

SUN Boyang1，LI Fapeng1，BIAN Dehui2

（1.Development Research Center of the Ministry of Water Resources，Beijing 100038，China； 2.School of Environment，Beijing Normal University，Beijing 100875）

Abstract： Constructing a water ecological space control index system of the Three Gorges Project is an important basic work for the spatial control of the Three Gorges Project.In view of the difficulties in the implementation and decision-making of water ecological space management and control of the Three Gorges Project，this study fully and comprehensively summarized the relevant policy documents of the existing water ecological space management and control，and sorted out and proposed a spatial management and control index set containing 93 indicators.Combined with the principles of specificity，applicability，convenience of assessment and application，hierarchical management and control ability，monitoring accessibility of the indicators，the index set was preliminarily screened and an index set containing 22 indicators was obtained.According to the Delphi method，3 rounds of expert scoring were carried out，and 8 indicators were finally accepted for the management and control of the water ecological space of the Three Gorges Project：the proportion of water quality reaching the standard in the national/provincial control sections，the protection rate of key biological species，and the eutrophication degree of the water body in the bay of the important tributaries，reserve rate of natural shoreline，control rate of geological hazards，protection rate of important biological habitats，reserve rate of regulating storage capacity of reservoir，amount of floating objects in front of the dam.At the same time，this study calculated the weight of water ecological space control index of the Three Gorges Project by means of Delphi method and scoring results.This research is of great significance for ensuring the ecological security of the Three Gorges Reservoir area，the safe and stable operation of the project and the maximum benefit of the project.

Key words： spatial control；water ecological space；indicator selection；comprehensive watershed management；Three Gorges Project

收稿日期：2022-09-23

作者简介：孙波扬，男，工程师，博士，主要从事水利政策研究工作。E-mail：sunboyang@aliyun.com

通信作者：李发鹏，男，副研究员，博士，研究方向为水利宏观战略、水利工程建设与管理、水资源管理等。E-mail：lifp@water info.com.cn