从设立总理衙门上谕看清末国家治理演化

陆和健

摘 要：清朝末年，内忧外患，原有的中央集权统治被迫调整，清政府设立总理各国通商事务衙门，国家治理向近代化缓慢转变。总理衙门成立后，洋务运动兴起，地方督抚办外交、兴工商、练新军，地方主义盛行，地方治理走向自治化。伴随洋务运动而生的新士绅阶层开始涉足学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业等“公益事宜”，社会治理表现出比较强烈的独立自主倾向。

关键词：清末社会；国家治理；总理衙门；近代化

1861年1月20日，咸丰皇帝谕令成立总理各国通商事务衙门。成立总理衙门是奕等人上奏办理通商善后章程的批复结果。但是奕、桂良、文祥等上奏折设立总理衙门时就明确了“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤”的基调。可事实是总理衙门不仅没裁撤，反而越办越庞大，越办越规范，最终在清末新政中发展为外务部。学界鲜有从国家治理视角讨论总理衙门的研究成果，故本文就此作一探讨。

一、 总理衙门的成立牵发清末国家治理近代化

鸦片战争后，清朝领土完整和国家主权不断被破坏，统治者奉行的“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的天下观、国体观受到外来挑战。随着《天津条约》《北京条约》的签订，“夷务”变为“洋务”，“贡使”变为“公使”，对外“交涉”成为常态，原有的地方性应付式的“五口通商大臣”和“抚局”已不敷所需。奕在办理对外交涉过程中意识到“驭夷之法，贵有责成”，应在京师设立专门机构办理各国事务。1861年1月11日，奕等人向咸丰皇帝上奏，提出“京师请设立总理各国事务衙门”“南北口岸请分设大臣”等六条建议。同时，奏折附片具陈了他与英国公使威妥玛会晤时微露设立总理衙门事，“该公使闻之，甚为欣悦”，“如能设立专办外国事务处地方，则数十年求之不得”。[1]几天后，咸丰就发布上谕，批准在北京设立总理衙门。至此，清朝中央机构中有了专门的外交机构，改变了传统的由礼部、理藩院负责的朝贡体制。总理衙门成立后，先后设英国股、法国股、俄国股、美国股、海防股、京师同文馆、总税务司等机构，在世界各地派驻使节领事，办理外交和通商等事务，开展洋务运动，许多举措是清朝旧制中没有的新生事物，因而总理衙门被称为“洋务内阁”[2]，推动了清政府国家治理的近代化。1901年，清朝将总理各国事务衙门改为外务部，并新设农工商部、学部、巡警部、民政部、邮传部等中央机构。

总理衙门之所以能够成立，直接因素是内外极度交困危局下“外敦信睦而隐示羁縻”的临时举措，间接因素则是鸦片战争以来国家治理理念转变的结果。[3]自魏源提出“师夷长技以制夷”思想后，西学兴起。奕

在1861年1月21日《钦差大臣奕等奏酌议借外国兵力助攻太平军并代运南漕各情折》中提到“曾国藩又奏称：将来师夷智以造炮制船，尤为永远之利。臣等正筹画（划）办理”[4]。这说明奕、曾国藩等人已经在谋划洋务运动，践行魏源的思想。

内忧外患中成立的总理衙门是近代国家治理的起点，牵一发而动全身，至此技术层到制度体系不断变革，社会风气中弥漫着“时代气氛”。总理衙门成立后，近代化治理制度体系不断完善，从军事领域、经济领域、教育领域开始，最后向政治领域、社会领域推进。1861年，清政府设立神机营，训练八旗子弟使用洋枪洋炮，随后，北京、上海、广州等地纷纷成立洋枪队，淮军、湘军也效仿。新式陆海军次第建立，采用西洋兵制，设武备学堂。经济制度上，兴办近代军用民用企业，颁布《商律》，奖励工商；教育制度上，创办新式学堂，派遣留学生，改革学制，废除科举考试；政治制度上，调整满汉关系，废除满族特权，准许满汉通婚，仿行宪政，颁布《钦定宪法大纲》；社会制度上，出台《城鎮乡地方自治章程》《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》，将地方自治作为实行宪政之根本。清末国家治理的近代化是清王朝被迫应对自救行为，从宪政改革来看，在相当程度上是为了改变国弱受侮的局面。[5]即便如此，清王朝向近代民族国家转变的趋势十分明显，治理能力有所提升。

二、 总理衙门的成立触发清末地方治理自治化

咸丰皇帝在设立总理衙门上谕中规定在天津设立北洋通商大臣，谕令署理钦差大臣江苏巡抚薛焕办理南方各口通商事务。同时要求各通商口岸所在地官员“会同管理”通商、外交等洋务工作，“并著各该将军督抚互相知照，遇有交卸，专案移交后任”。“专案移交后任”表明洋务工作由临时性事务转变为地方官员的常规性工作。之后，随着形势变化，到1870年，南北洋通商大臣分别由两江总督和直隶总督兼任，形成由地方督抚办理对外交涉的体制机制。以湘淮系为代表的地方督抚权力日重，他们在清政府内外交困的背景下大力举办洋务，着力地方治理，导致地方主义盛行，触发了地方治理自治化。

为了镇压太平天国，在国库空虚的压力下，清王朝允许各省“就本省地方情形，力筹济时之策”[6]以解决军费紧张问题，财政权逐渐下落到地方。1853年，厘金首先由雷以諴在扬州开征[7]，随后在全国推广，并由临时性措施变为正式税收，成为地方财政的主要来源，直到1931年才被取消。继财政权之后，兵权也逐渐下落到地方。在太平军的反复冲击下，到19世纪下半叶，清王朝赖以维持统治的八旗、绿营军事力量基本被摧毁，不得不将东南军务全权交给曾国藩的湘军。李鸿章的淮军亦在镇压太平军、捻军过程中发展为一个强大的军事政治集团。湘淮军采取募兵制，“兵为将有”，战后，湘淮军将领任地方督抚者多达数十人，特别是两江总督和直隶总督更是由湘淮系长期占任。这些督抚们在地方上有职有权，两江总督和直隶总督又兼任南、北洋通商大臣，可以代表朝廷对外交涉，因此清朝最高统治者不得不依赖他们。如李鸿章“独主国事数十年，内政外交，常以一身当其冲，国家倚为重轻”[8]。

湘淮系督抚一方面办理通商口岸的对外交涉事宜，另一方面在地方兴办制造局，建立轮船、纺织、矿务、电报等新式工商业，谋地方利益，地方意识逐渐加强。其中，以“东南互保”为典型。1900年八国联军侵华，6月21日（农历五月廿五日），清政府以光绪皇帝名义，向英美法德等11国同时宣战。6月26日，在刘坤一、张之洞等人的支持下，由盛宣怀从中牵线策划，上海道余联沅邀请各国驻上海领事举行会晤，议定了《东南保护约款》九条和《保护上海城厢内外章程》十条。东南地方督抚公然违抗朝廷诏令，拒不支持义和团和对外抵抗，反而与各国领事订立“东南互保”条款，这使得清廷颜面扫地，亦充分说明中央权力式微。

“东南互保”之后，地方治理的自治化理念进一步发展。如1901年，张謇专书《变法平议》，主张“设府县议会”，实行地方自治；1902年欧榘甲发表《新广东》，1903年杨守仁印发《新湖南》，鼓吹广东、湖南自立等。进而形成“以本乡之人办本乡之事”“以本地之绅民集本地之款项图本地之公益”[9]的地方自治观。随着清末“新政”的推行，地方自治团体纷纷成立，1908年前，由地方绅商公举倡办的地方自治团体和地方官员督办的地方自治团体已波及直隶、江苏、奉天、广东、湖北、江西、福建、安徽、吉林、浙江、贵州、山东、广西、京师、湖南等十几个省区。[10]为了应对地方自治，清政府于1907年命令各省督抚筹设谘议局，1908年出台各省谘议局章程，1909年各省谘议局先后成立，随后，城镇乡、京师、府厅州县等地方自治章程纷纷出台。清政府本意是以自治辅助官治，加强中央集权，但实际后果却使地方治理的自治化倾向更加体系化、组织化、明确化，直至武昌起义，诸多省份宣布独立，清朝统治土崩瓦解。

三、 总理衙门的成立引发清末社会治理自主化

总理衙门的成立，洋务运动的开展，近代工商企业的出现，催生出新的士绅阶层，他们逐渐形成强大的社会中间势力，自主进行地方公益事务的社会治理。

清末社会治理的自主化發轫于江浙士绅对“丁戊奇荒”的义赈。1876—1879年，在苏北、山东、山西、河南、陕西等地发生了一场持续多年的特大旱灾饥荒，1877年、1878年达到顶峰，灾民约有1.6亿到2亿，因灾荒而失去生命者超过1000万。1877年为丁丑年，1878年为戊寅年，故被称为“丁戊奇荒”。由于清廷的“官赈”能力不足，在洋务运动中成长起来的江浙士绅自觉发起“义赈”，参与救荒事宜。如，1877年李金镛与扬州绅商严作霖前往山东青州设立江广助赈局，参与山东赈荒。1877—1878年，山西、河南灾情严重，上海仁元钱庄董事经元善将钱庄业务停歇，成立上海协赈公所，并在苏州、扬州、杭州、镇江成立4个筹赈公所。之后，澳门、绍兴、汉口、宁波、烟台等地纷纷成立协赈公所，参与义赈，形成以上海为中心，江浙为基础，辐射到大半个中国及海外华人的义赈网络。[11]由江浙绅商发起的跨越属地的义赈活动组织性强、分工严密，制定了“捐款及散赈人誓文”等，规定 “所收捐款，不准移奖”，所得之款开列清账登报，并在报刊媒体上刊登“征信录”，表现出比较强烈的“独立自主倾向”。[12]

中日甲午战争之后，变法维新运动兴起，社会治理的自主化进一步发展。如1904年8月成立的东三省保卫公所在其《章程》中明确宣称地方一切新政概由公所董事秉公办结，地方官不得过问。而社会治理自主化最为突出的是1905年上海城厢内外总工程局的成立。上海绅商郭怀珠、李钟珏等5人因租界向外扩张，而华界道路不治、市政衰败，集议创设总工程局，以整顿地方。1905年11月11日，上海城厢内外总工程局正式开张。总工程局设有议事会、参事会，采取“就向来办事诸商中公同选举”的办法产生。议事会主议决，参事会负责执行，下设户政、警政、工政三科，“拥有市政建设权、民政管理权、公用事业管理权、社会治安权和地方税收权”[13] 。1909年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》规定“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”。自治范围包括学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业，同时明确规定这六类事业“有专属于国家行政者，不在自治范围之内”。后上海城厢内外总工程局改为上海城自治公所。

四、结语

总理衙门成立后，清朝国家治理从中央到地方发生明显变化，涉及中央与地方、官治与自治、国家与社会诸关系。就治理的范围而言，国家治理着眼于整个国家，地方治理着眼于某个地区，因此地方治理从属于国家治理。就治理的内容而言，国家层面、地方层面、社会层面的治理内容还是有明显的区别，一般而言，军事、国防、外交、民族、宗教等属于国家治理，经济、教育、文化、治安等属于地方治理，而涉及公益的诸多事业则属于社会治理。三者会有交集，特别是总理衙门成立后，属于国家治理层面的军事、外交、教案等事务常常由地方督抚办理，而属于地方治理的教育、警务、实业、财务这“四局”却被时人称为“地方公益机关”[14]，三者容易混淆，但层界大体还是清晰的。

*本文系国家社科基金项目“近代江浙商人参与社会治理及其行动逻辑研究”（项目编号：19BZS073）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1][3][4]中国史学会主编：《第二次鸦片战争》（五），上海人民出版社1978年版，第346、341、353页。

[2]钱实甫：《清代的外交机关》，生活·读书·新知三联书店1959年版，第173页。

[5]李育民：《晚清时期国体观的变化试探》，《人文杂志》2013年第6期。

[6]《清实录》（第41册），“文宗显皇帝实录（二）”，中华书局1986年版，第392页。

[7]雷以諴：《请推广捐厘助饷疏》，见周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第165页。

[8]赵尔巽等：《清史稿》，中华书局1977年版，12022页。

[9]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（下册），中华书局1979年版，第718页。

[10]梁景和：《论清末地方自治的实践》，《西南交通大学学报（社会科学版）》，2000年第4期。

[11]杨剑利：《晚清社会灾荒救治功能的演变》，《清史研究》2000年第4期。

[12]夏明方：《清季“丁戊奇荒”的赈济及善后问题初探》，《近代史研究》1993年第2期。

[13]吴桂龙：《清末上海地方自治运动述论》，《近代史研究》1982年第3期。

[14]魏光奇：《官治与自治》，商务印书馆2004年版，第114页。