基于SFIC模型的特殊教育协同治理与发展研究

赵斌 张瀚文 刘霏霏 周树勤

［摘 要］ 成渝地区双城经济圈建设政策要求成渝教育协同发展，这既是成渝地区特殊教育协同发展的绝好机遇，也是特殊教育内涵式特色发展面临的新挑战。基于SFIC模型审视成渝地区双城经济圈特殊教育发展现状发现，影响区域特殊教育协同治理与发展的问题包括资源与动机不足、缺少协同治理与发展的领导组织、相关制度过于笼统化、协同主体缺乏有效沟通与深度合作。有鉴于此，构建成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展模型，以起始条件、催化领导、制度设计、协同过程四大要素为主要成分，以职能部门、教科研机构、普特校为三核引领，形成协同动态循环，最终实现成渝地区双城经济圈特殊教育共建共享共赢，共同走向内涵式发展。

［关键词］ 特殊教育；协同治理与发展；SFIC模型；成渝地区双城经济圈

［中图分类号］ G760

2020年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议强调“要推动成渝地区双城经济圈建设”［1］；2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，指出“推动教育合作发展”“组建双城经济圈高校联盟”［2］，明确了成渝教育协同发展的重要地位。为了贯彻落实中央文件精神，重庆市教育委员会与四川省教育厅共同制订的《成渝地区双城经济圈教育协同发展行动计划》提出10项教育行动计划，旨在高起点、高标准、高质量推进成渝地区双城经济圈教育协同发展［3］，通過共享各类教育资源、整合各校资源优势、共建师资队伍、平衡师资力量等措施［4］，促进成渝地区双城经济圈教育协同良性、高效地发展。这既是成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展的绝好机遇，也是特殊教育内涵式特色发展面临的新挑战。实现成渝地区双城经济圈特殊教育内涵式发展的关键要义与核心要素在于全面贯彻落实协同治理与发展理念。在协同治理与发展领域，SFIC模型具有典型性和权威性，是相关学者通过大量案例分析，提炼出“起始条件、催化领导、制度设计、协同过程”四个要素所构建的模型，其核心在于协同过程，起始条件、催化领导、制度设计三个要素影响着协同过程的开展。该模型对协同治理与发展过程有较全面的认识，应用领域广泛，目前已被国内外学者运用于不同领域研究中，包括国家经济贸易合作、政府治理、智慧图书馆等领域［5-6］。SFIC模型与特殊教育协同治理在多主体、多环节等方面具有内在契合性，能指导与推动成渝地区双城经济圈特殊教育共同发展。本研究将SFIC模型引入特殊教育领域，审视成渝地区双城经济圈特殊教育发展的现实困境，构建区域特殊教育协同发展新模型，以期为实现成渝双城经济圈特殊教育共建、共享、共赢提供理论基础。

一、SFIC模型的基本要素

SFIC模型是在各个领域都具有较高适用性的协同治理与发展模式。作为协同治理中的经典模型，SFIC模型是美国学者安塞尔（Ansell）和加什（Gash）在2008年对不同国家的137个协同治理案例展开“连续近似分析”后确定的，案例涉及公共卫生、教育、社会福利、国际关系等诸多领域的协同治理研究，因此，该模型具有较大的普适性与科学性。模型包括四大要素，即起始条件（Starting Conditions）、催化领导（Facilitative Leadership）、制度设计（Institutional Design）、协同过程（Collaborative Process）［7］，如图1所示。

（一）起始条件

SFIC模型中的起始条件是指合作开始前的状态与条件，可能会促进或阻碍利益相关方之间的合作与协同。通常来说，主体间以起始条件为出发点，加深信任与尊重，或克服不信任、不尊重的问题，以达成共同目标。起始条件包含三大内容：一是权利、知识、资源间不对等，参与协同发展的主体需经过赋权弱势主体及平衡知识与资源，避免主体间出现不对等现象；二是主体参与动机不足，主体间需要相互依赖，明确共同参与协同发展的动机和期望；三是主体间合作或冲突史，需要加深合作促进协同发展，或者通过采取措施消除冲突来提高初始信任条件。

（二）催化领导

催化领导是整个协同发展过程中的关键因素。催化领导是指协同各主体通过推选、举荐等方式，加速产出具有协同与领导力的组织。领导力对于制订和维护协同发展的规则、组织各方参与协同方案建设、建立各主体间的信任与沟通等方面都起着重要作用。在协同发展中，领导者的推动作用有助于催化各主体合作交流，积极参与发展建设，共同制订协同方案。

（三）制度设计

制度设计是指制订协同治理与发展的基本协议与规则，关系着协同过程的合理合法性。制度设计需遵循四大原则：第一，为保障协同发展主体参与过程的积极性与相互信任度，整个过程应当是开放包容的；第二，为确保过程顺利进行，应制订唯一且被各方认可的协同方案；第三，为明确各主体的角色与职责，应当在制度设计中明晰规则与要求；第四，为消除主体间的不信任，应当保证协同发展整个过程的透明性。

（四）协同过程

协同过程是指参与协同的各主体通过沟通交流，增进彼此了解，减少分歧、建立信任，共同努力取得成果的过程。协同过程呈现出交互的非线性特征，且过程中包含不同的阶段，即面对面对话、建立信任、过程投入、共同理解与形成阶段性成果五个阶段，这五个阶段形成一个循环。面对面对话是循环的开端，通过真诚的沟通，各主体互相了解，促进共识；建立信任是必要的一环，协同过程也是各主体间逐步建立信任的过程；过程投入指各主体逐渐认可彼此相互依存的关系，并且通过发挥自身职能共同控制进程，以达到开放互利的成效；共同理解即协同发展各主体达成共识，能够明确“共同的使命”，确认协同发展价值，并为之付出努力；形成阶段性成果则是指在协同过程中的收获，能够更进一步建立主体间的信任与依赖，形成良性循环。

安塞尔和加什指出，SFIC模型的核心在于协同过程，但四个要素并非单独发挥作用，而是互相影响，起始条件、催化领导、制度设计三个要素影响着协同过程的开展。起始条件能够为协同过程带来动机，成为发展的推手或阻碍［8］；催化领导能够进一步促进协同过程；制度设计能够使协同过程有法可依、有章可循。通过起始条件的酝酿、催化领导的促进、制度设计的规范，不断在协同过程中增加对话与交流的机会，逐步达成共识，获得阶段性成果。这四个要素相互影响，最终达成良好的协同效果。

二、成渝地区双城经济圈特殊教育协同治理与发展的问题和分析

成都、重庆作为成渝城市群的两大核心城市，应充分发挥两地的优势与特色，健全协调合作机制，平等分配权益，清晰责任归属［9］。成都市区、重庆主城区与其他县域城市相比，具有更优质和集中的特殊教育资源。如拥有开设特殊教育专业的部属与省属师范院校等，应充分发挥成渝城市群中心城区作用，向其他特殊教育资源欠发达地区辐射，补短、补齐、补全，协调整个成渝城市群的特殊教育资源调配。两地特殊教育发展各具特色，能够有效优势互补。成都市目前大力实施特殊教育“三强化”，通过强化制度建设、强化随班就读、强化队伍建设，促进特殊教育质量全面提升［10］；重庆市特殊教育依托区域内两所开办特殊教育专业的高等院校，综合指导四个片区特殊教育发展，同样卓有成效。基于SFIC模型，从起始条件、催化领导、制度设计、协同过程四个方面，审视成渝地区双城经济圈特殊教育发展现状发现，成渝地区特殊教育协同治理与发展虽具备客观优势，但在可持续发展中尚存在特殊教育协同治理与发展的资源及动机不足、缺少协同治理与发展的领导组织、协同治理与发展的制度过于笼统化等问题。

（一）起始条件：特殊教育协同治理与发展的资源及动机不足

根据SFIC模型中起始条件的三大要素分析，川渝两地同处我国西南地区，地域相邻，文化相近，教育理念相似，具有数千年历史文化渊源。在特殊教育协同发展领域，成渝两地初始信任值较高，协同的起始动机较强，合作史较长，协同发展的基础良好。然而，仍然存在权利与资源不对等、主体参与动机不足等问题。

一方面，成渝地区双城经济圈特殊教育主体之间的权利、资源不对等，成为特殊教育协同治理效率的掣肘因素。特殊教育协同治理涵盖多层级、多主体，包括政府职能部门、开设特殊教育专业的高等院校、特殊教育学校、普通学校、特殊儿童及其家庭以及社会其他相关机构组织等。在权利分配方面，尽管近年来我国教育改革大力倡导协同发展，但是在具体实践中，协同发展受各种因素影响仍难以开展。在资源配置方面，成渝地区双城经济圈特殊教育主体存在专业性不强的情况，部分特殊教育学校师资配置不足、师资特殊教育专业学历背景缺乏。从教育部2020年《特殊教育学校专任教师学历、专业技术职务情况》中所统计的特殊教育专业教师本科及以上学历占各地特殊教育学校专任教师总人数的比例可知，四川省为72.11%、重庆市为78.17%，而北京市、上海市分别为95.88%、92.23%［11］。由此可见，川渝地区特殊教育师资学历水平与京沪等特殊教育发展较好的地区相比还有较大的差距，缺乏一定的协同动力。另一方面，成渝地区双城经济圈特殊教育部分主体在治理中参与不充分，如开设特殊教育专业的高等院校职能发挥不足、协同动机不强。成渝双城经济圈建设背景下，高校应该是促进成渝地区特殊教育发展的推手之一。高校除了担负专业人才培养职责外，还应为特殊教育建设提供专业支持，带动区域特殊教育的创新发展［12］。然而，川渝两地开设特殊教育专业的高等院校数量较少，仅有西南大学、重庆师范大学、四川师范大学、成都大学、乐山师范学院、四川文理学院六所高校，并且院校所属地区也仅限于成渝中心城区、樂山市和达州市，地理位置在一定程度上会限制其特殊教育指导与支持服务的广度，不能充分调动高校主体的参与性与主动性。

（二）催化领导：特殊教育缺少协同治理与发展的领导组织

SFIC模型中提到，领导者的产生及作用过程对整个协同治理与发展过程起着强有力的推动作用。具有权威性与号召力的领导组织能够有效引领区域特殊教育各主体参与协同治理，共同发展特殊教育。然而，目前成渝地区双城经济圈缺乏特殊教育协同发展的领导组织，使两地特殊教育协同发展较为低效。

《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》要求“完善多方协调联动的特殊教育推进机制，明确教育、发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、卫生健康、残联等部门和单位的职责，形成工作合力”［13］。在这种协同发展格局下，相关职能部门应当催化、引领、协调区域特殊教育发展。然而，多职能部门的功效发挥不足，特殊教育催化领导协同机制尚未健全，导致主体参与发展建设的积极性不高。目前仅有的合作大多只停留在浅层次，而非协同治理，尚未形成优势互补、互惠共赢的局面。由于各主体缺少组织与机构实行统筹协调的职能，在工作开展中常常遇到因缺乏行政赋权而不能开展工作的情况，导致局限于“一市一区（县）一校”的治理格局，难以开展跨区域、跨部门的治理工作。此外，职能部门应授权高等院校，使其在职能部门的支持下，发挥“催化剂”功效，带动其他主体发展，共建共享有效且高质量的协同发展格局。如在整个成渝协同发展中给予特殊教育学校智力支持。

（三）制度设计：特殊教育协同治理与发展的制度过于笼统化

SFIC模型指出，制度设计是协同过程的重要约束力。我国已陆续颁布系列特殊教育政策文件，内容涵盖特殊教育质量提升、特殊教育教师资格与标准、特殊教育课程与教学等方面。成渝地区双城经济圈积极响应国家号召，出台了相应的地方性特殊教育文件，如《重庆市第二期特殊教育提升计划实施方案（2017—2020年）》《四川省第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》等。但由于有关特殊教育协同治理与发展的相关制度缺失，因此现阶段成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展的制度设计尚处于起步阶段。

首先，从整体规划来看，《成渝地区双城经济圈教育协同发展行动计划》中缺乏对特殊教育领域的具体规划与指引。在四川省、重庆市当地的特殊教育提升计划以及其他系列文件中，关于特殊教育协同发展的规定操作性不强，政策执行效果难以检测［14］，相关政策的落实情况不容乐观，导致成渝地区特殊教育协同发展被搁浅。例如，虽然《重庆市第二期特殊教育提升计划实施方案（2017—2020年）》指出，“坚持政府主导、各方参与，落实各级政府及相关部门发展特殊教育的责任”［15］，但是对具体责任并未进行详细解读，各部门对于如何在特殊教育发展过程中发挥自身作用并不明晰。其次，特殊教育制度设计与实施过程缺乏透明性，导致各主体对特殊教育发展认知匮乏。成渝地区双城经济圈尚未建立专门的特殊教育政务公开平台，并且职能部门缺乏信息公开的主动性，制度意见征集窗口以及监督反馈渠道覆盖率偏低，使得特殊教育有关组织及个人参与当地特殊教育制度设计的意愿较低，导致难以实现协同发展的愿景［16］。

（四）协同过程：特殊教育协同主体缺乏有效沟通与深度合作

在SFIC模型中，协同过程是整个治理与发展的核心内容，包括面对面对话、建立信任等五个阶段，其中以面对面对话作为协同起点，构成协同发展的良性动态循环。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》指出，“实现教育现代化的实施路径之一是精准施策，统筹推进，推动不同地区协同推进教育现代化建设”［17］。特殊教育关系到多个职能部门，涉及不同學科领域，涵盖不同类型组织，因此，相关政府部门、教育教学单位、机构组织之间理应相互协调合作，贯彻落实多主体、多环节的协同机制。

成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展存在问题的根本原因在于地区及各主体间均缺乏有效的沟通与合作机制。之所以如此，则在于缺少催化领导者和有章可循的制度。成渝地区双城经济圈教育协同发展计划虽已提出，但特殊教育协同发展的战略规划还未形成，缺乏系统的协同要求与制度保障。加之成渝地区双城经济圈各地之间尚未形成良好的沟通与交流机制，导致各地区特殊教育发展相对独立。同时，各区域内特殊教育发展主体因缺少常态化沟通与定期交流，缺乏意见倾听与交换的渠道与机会，导致观念做法未达成一致，使特殊教育发展存在“碎片化”现象，难以形成特殊教育发展合力。以成渝地区双城经济圈现有协同过程中的特殊教育教师培训为例，由于缺乏前期培训需求调研与培训反馈评价等因素，特殊教育教师培训多以专家主动讲授、参训教师被动接受的形式为主，互动交流不够深入，忽视了参训教师的主动性。有研究者对包括重庆在内的部分特殊教育教师培训需求进行问卷调查显示，在培训形式上，参训教师对传统的专家讲授模式的需求较少，案例研究、教学研讨等穿插互动沟通较多的培训形式是教师最需要的［18］。

三、成渝地区双城经济圈特殊教育协同治理与发展的模型构建

SFIC模型和成渝地区双城经济圈特殊教育协同治理与发展在多元主体与要素方面具有较高的契合度，能够为区域特殊教育发展提供实践方向。基于SFIC模型，构建成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展模型，如图2所示。模型以起始条件、催化领导、制度设计、协同过程四大要素为主要成分。目前，成渝地区双城经济圈区域特殊教育协同治理与发展的起始条件已有一定的合作基础，在协调催化领导及制订协同制度的基础上，以职能部门、教科研机构、特殊教育学校与普通学校为三核引领，形成面对面对话、建立信任承诺、达成共识等协同循环，最终实现成渝地区双城经济圈特殊教育共建、共享、共赢，共同达成特殊教育内涵式发展这一协同效果。

（一）协调催化领导：特殊教育协同治理与发展的推手

随着成渝地区双城经济圈政策的颁布，区域内各事业与产业合作的潜力急增，一系列政策出台亦是区域特殊教育发展的战略契机。实现双赢是川渝地区的共同发展目标，构建新型合作战略则是区域各方发展的重要支点与必然选择［19］。然而，就目前成渝地区双城经济圈特殊教育发展来看，一是区域缺少有效的协调机制，二是缺乏有效的领导主体，导致根植于巴蜀文化的协同发展氛围尚未形成。而成渝地区双城经济圈特殊教育协同过程的关键之一在于建立催化领导机构。西南大学、四川师范大学等高校具有专业的特殊教育师资团队与扎实的特殊教育科研基础，理应加强协调，主动承担特殊教育协同发展的“牵头者”责任，积极开展区域特殊教育现状调研，调动有关特殊教育单位参与协同发展的主观能动性，有效加强各方主体之间的信任，引导与支持开设特殊教育专业的其他高等院校、特殊教育学校及其他主体参与区域特殊教育协同发展的事务，积极引导社会大众对特殊教育事业的关注和参与。在协调催化领导过程的同时，积极营造成渝地区双城经济圈的特殊教育与融合教育氛围，在做好无障碍环境建设等基础上，最大限度地创设促进特殊儿童融入的文化环境，倡导形成尊重生命、包容接纳、平等友爱、互帮互助的良好社会风气［20］。

（二）制订协同制度：特殊教育协同治理与发展的保障

教育政策与制度是一个政党或国家为实现一定的教育任务而制定的行动准则［21］。当下成渝地区并未联合出台有关特殊教育协同发展的权威性政策，区域特殊教育发展目的与任务尚不明确。因此，在新的成渝教育协同发展格局下，需要设计一组相互关联的成渝地区双城经济圈特殊教育整体规划制度方案。系统完备的制度设计能够为实现区域特殊教育协同发展提供不可或缺的制度保障。

首先，明确制度设计的目标与原则，规范协同主体的职责与义务。成渝地区双城经济圈特殊教育整体规划制度方案以促进成渝地区特殊教育协同发展为核心目标，合理高效整合区域内特殊教育资源。其整体制度设计应当将目标一致、需求互补的高等院校、职能部门、特殊教育学校作为制度设计中协同发展的核心主体，即高等院校为教科研主体、职能部门为支持保障、特殊教育学校为运作主体，明确规定各主体的权利义务与职责。其次，细化制度设计，做到指向明晰与实操性强。为实现成渝地区双城经济圈特殊教育的正向发展，有必要结合各地特殊教育发展实际情况，拟定详细的工作指南与细则，满足各地的特殊教育发展需要。成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展制度的内容包括资源整合制度、协同教研制度、特色学校协同发展制度、教师协同发展制度、协同课程建设制度、特殊儿童协同安置制度、特殊教育文化协同制度等。此外，应具备完整的制度款项，包含总体任务、操作方案、工作细则以及评价反馈等。最后，制度设计全过程公开透明。在制度设计过程中，通过公开组织召开多方研讨会的方式，提高各主体对制度的认可度，收集各主体关于特殊教育发展的意见与建议。在整个研讨会交流的过程中，提供制度设计的详细文件、实施细则与设计构想，进一步提高制度设计的透明性；同时，通过线上线下多途径，如网络直播、线下宣讲、讨论会等，公开征求所有主体及大众关于区域特殊教育协同发展的意见。应当注重接受大众对特殊教育协同发展制度建设的监督与反馈。如，通过有关官方网站、官方公众号等平台发布制度设计的具体过程，提供相关工作的最新进展与发展信息，保障多元主体的知情权。

（三）共塑协同过程：特殊教育协同治理与发展的核心

成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展的三维主体包括教科研机构（开设特殊教育专业的高等院校及各市、区教科院所等），职能部门（如财政局、卫健委、发改委等），协同学校（特殊教育学校和普通学校）。各主体遵循SFIC模型中协同过程的五大要素，形成协同发展凝聚力，开展基于诚信的沟通与交流，建立达成共识的合作，相互依赖相互支持，实现区域特殊教育内涵式发展良性循环。

厘清实施特殊教育协同发展机制主体间的关系。职能部门、教科研机构、学校三维主体之间紧密关联、不可分割，既各尽其能又相互促进。一是职能部门能够给予教科研机构应有的支持与保障。如制度保障、赋权增能、设施配备等，使其能培养高质量、高素质的特殊教育专业人才；高等院校特殊教育专家通过加入职能部门的专家指导委员会，为区域特殊教育发展规划与实施方案的制订提供专业指导。二是教科研机构能够为成渝地区双城经济圈特殊教育与普通学校输送人才，同时能够指导一线学校教师专业发展，为学校特色课程建设、教科研项目研究提供智力支持；特殊教育学校和普通学校能够为高校搭建实践平台，满足高校特殊教育师范生见习、实习的需求。三是职能部门能够为学校的正常运行提供支持保障，包括保障特殊儿童平等享有受教育权利、生均费用及学校各项日常开销等；学校教育教学、师生考评等发展状况能够反向推动特殊教育政策条例的设计，促使职能部门根据学校反馈开展持续改进工作。

基于SFIC模型的成渝地区双城经济圈特殊教育协同过程包括五个步骤。一是增加对话，真诚沟通。面对面真诚的对话为主体间建立信任提供了机会。由西南大学等高校的牵头，打破主体间的壁垒，以协商方式确定各方职责，以成渝地区双城经济圈特殊教育整体提质为共同目标，表达自身意愿与需求，增强协同主体间的认同感与信任感。二是建立信任，减少隔阂。在真诚沟通的基础上，最大可能提高各主体间的初始信任级别。通过建立主体之间良好的信任关系，有效促进合作和推动协同。在职能部门、教科研机构和学校之间建立稳定、深层次的信任，重塑主体的协同意识，使各主体之间基于信任达成成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展的共识。三是相互依存，开放互利。川渝地区特殊教育的发展是一个整体，需要主体间打开各方大门，打破主体间的隔阂，以开放交融的形式积极融入成渝地区双城经济圈特殊教育发展共同体中，彼此形成相互依存、相互依赖的交互主体关系。四是达成目标共识。各参与协同发展的主体达成共识，共同形成协同发展文化氛围，发挥成渝地区双城经济圈各学校的特色，不同区域优势互补，最大限度资源共享，以“协同”作为各主体之间的信念和准则，促进成渝地区双城经济圈特殊教育内涵式协同发展。五是取得阶段性成果。在西南大学、四川师范大学等为代表的教科研机构的带领下，积极对成渝地区双城经济圈特殊教育发展展开实地调研，分析区域内特殊教育发展的优劣势。在获得调研结果后，召开会议进行区域内各主体联合论证，互相借鉴经验做法，形成初步的成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展战略规划征求意见稿。文件成稿后，征求各相关主体的意见并进行修改完善，两地政府或相应立法机构依法持续讨论，制订并实施成渝地区双城经济圈特殊教育协同发展战略规划，形成持续良性循环发展。在实现成渝地区双城经济圈特殊教育协同治理与发展战略规划这一部分阶段性成果后，继续通过协同过程的五大循环过程，产出其他階段性成果。而阶段性成果的累积，能够最终实现良好的协同效果，即成渝地区双城经济圈特殊教育共同走向高质量内涵式发展。

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Research on Collaborative Governance and Development of Special Education Based

on SFIC Model：Take Chengdu-Chongqing Twin-city Economic Circle as an Example

ZHAO Bin ZHANG Hanwen LIU Feifei ZHOU Shuqin

（Faculty of Education， Southwest University Chongqing 400715）

Abstract：The construction policy of Chengdu-Chongqing twin-city economic circle requires the coordinated development of regional education， which is not only an excellent opportunity for the coordinated development of special education in Chengdu-Chongqing economic circle， but also a challenge for the connotative characteristic development of special education. Based on SFIC model， through analyzing the current state of special education development in Chengdu-Chongqing twin-city economic circle， it is found that the problems of collaborative governance and development of special education in this region include insufficient resources and motivation， lack of leading organizations for collaborative governance and development， too general related system， and lack of effective communication and deep cooperation among cooperative subjects. On this basis， a collaborative development model of special education in Chengdu-Chongqing twin-City economic circle is constructed， which takes the initial conditions， catalytic leadership， system design and collaborative process as the main components， and takes functional departments， teaching and research institutions， and regular and special schools as the three cores to form a collaborative dynamic cycle， and finally realizes the joint construction and sharing of special education in Chengdu-Chongqing twin-city economic circle and gets common trend towards connotative development.

Key words：special education; collaborative governance and development; SFIC model; Chengdu-Chongqing twin-city economic circle（特約编校 熊 琪）