业财融合背景下如何做好公立医院全面预算绩效管理工作

孙洁

面对当前公立医院在全面预算绩效管理中存在的问题，文章从公立医院预算绩效管理出发，结合业财融合理念，探索公立医院自身预算绩效管理流程，形成PDCA循环，突出预算绩效管理的全面性，希望能够更好地促進公立医院的高质量发展。

现实中，我们积极探索符合公立医院自身特色的预算绩效管理路径，以全面预算管理过程为主线，以公立医院绩效考核目的为导向，有效运用绩效管理工具方法，形成包含绩效计划、实施、控制和反馈的完整绩效管理体系，实现全面预算管理与全面预算绩效管理并驾齐驱，一体化发展，使全面预算管理由单纯的资源配置工具转变为约束和管理医院活动的工具，进一步促进公立医院的高质量发展。

一、公立医院开展全面预算绩效管理的必要性

2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，要求建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算与绩效管理的一体化，我国进入了全面实施绩效管理新时代。2020年12月国家卫健委、国家中医药管理局印发《关于印发公立医院全面预算管理制度实施办法的通知》《公立医院内部控制管理办法》，明确指出医院应强化预算绩效管理，探索构建核心预算绩效指标体系，建立全过程预算绩效管理机制，从而对公立医院预算绩效管理提出了明确的要求。2021年5月《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》（以下简称《意见》）中提到要实施预算绩效管理，强化预算约束，促进资源有效分配和使用，从国家的层面对公立医院预算绩效管理提出要求。

因此，从政策背景来看，公立医院不仅要强化全面预算管理，还需要同步强化全面预算绩效管理。而从公立医院自身发展背景来看，《意见》与2021年5月印发的《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2021年重点工作任务的通知》中，都明确指出坚持和强化公立医院的公益性导向，全面开展公立医院绩效考核。这就说明公立医院的自身发展方向是明确的，必须坚持公益性，必须按照国家确定的绩效考核标准去发展。

那么，如何把控公立医院的发展方向呢？这就需要我们以战略为导向，预算过程为主线，形成绩效计划、实施、控制和反馈的完整绩效管理体系。

二、目前公立医院全面预算绩效管理存在的主要问题

（一）预算绩效管理意识不足

大部分的公立医院仍存在或多或少的旧的管理体制思想，不重视预算管理，使自身预算管理仅仅成为形式化的迎检需要，并未真正体会到全面预算管理的重要性和必要性，当然，这与管理层的意识有很大的关系，但也与公立医院历史形成的财务专业技术人才匮乏有一定关系，因为财务人员并未让自己的管理层感觉到全面预算管理的作用。在这种预算管理意识淡薄的情况下，自身预算绩效管理显然也会缺失，更不会认识到预算绩效管理的必要性。从而导致公立医院对全面预算管理和全面预算绩效管理意识不足。

（二）预算绩效管理范围不全面

公立医院自身的预算绩效管理应结合全面预算管理，体现全面性，而不应只是单独项目的绩效管理，应根据公立医院高质量发展需要，结合国家对公立医院绩效考核要求，同时结合公立医院自身一定时期的战略目标，设置科学合理的重要预算绩效考核指标，保持与公立医院整体绩效管理一致性。但因目前公立医院自身的预算绩效管理处于起步、探索阶段，往往无法实现全面、综合的预算绩效管理。

（三）预算绩效管理实施过程缺失

全面预算绩效管理同全面预算管理一样，是一个过程，同时这两个过程是同步的，这个过程包含计划、实施、控制和反馈。在目前的公立医院全面预算绩效管理体系建设的探索阶段，往往无法形成一个完整的体系，存在过程缺失现象。

（四）预算绩效评价指标单一或不科学

绩效评价是绩效管理的核心之一，而评价中最为重要的是指标体系的建设，绩效指标体系应根据绩效目标的需要而设计，应更多关心与医院战略目标的相关性。而目前的公立医院普遍缺乏科学有效的预算绩效评价指标体系，存在指标体系不完善、与医院战略目标脱节、指标不明确、指标不可度量等情况。

（五）预算绩效评价结果缺乏有效激励

绩效评价另一个核心内容是激励管理，评价结果的有效应用能鼓励绩效导向的行为。目前公立医院往往缺乏预算绩效评价结果的有效应用，当然这也与医院整体预算绩效管理制度、评价体系的搭建等的完善程度有很大的关系，所以出现评价结果的应用往往流于形式，没有充分发挥其该有的效能的现象。

三、公立医院全面预算绩效管理实施路径思考

（一）以全面预算管理过程为主线，实现预算绩效管理的全面性，做到全方位、全过程、全覆盖

从绩效管理的范围来看，预算绩效管理的范围应由单一项目预算或支出预算扩展到所有预算管理的项目，包含业务、收入费用、筹资投资等；而评价资金的范围应为医院所有来源的资金。

从绩效管理的过程来看，预算绩效管理应与全面预算管理的全过程保持同步。在预算编制环节开展绩效预算评估，围绕预算目标，形成绩效计划；在预算执行环节实施绩效计划，与预算监控同步，进行绩效控制；在决算环节实施绩效评价并进行结果应用。

从绩效管理的对象来看，绩效评价的对象应包含医院所有科室，包含预算执行的所有科室，也包含预算归口管理的所有科室，同时也包含预算组织机构涉及的相关科室。

（二）以国家对公立医院绩效考核目的为导向，建立预算绩效管理过程的PDCA循环，实现全面预算绩效管理的良性闭环

坚持公益性始终是公立医院不变的准则，而国家对公立医院实施绩效考核的方向，明确了公立医院的发展方向，公立医院只有以此为基础，做好战略规划，才能获得高质量的发展。“以战略为导向，预算为基础，建构更加完整的绩效管理闭环体系”。在预算绩效管理过程中，建立PDCA循环过程，融入医院战略规划，通过拟定绩效计划（计划）、实施绩效计划（执行）、进行绩效控制（执行）、开展绩效评价（检查）、评价结果应用（处理）过程循环，形成全面预算绩效管理良性闭环。通过周而复始的循环，持续解决存在的问题，不断提升全面预算管理效能和质量，逐步实现绩效管理目标，完成医院的战略规划。

在循环的过程中，需要重点强化的工作有：第一，以国家对公立医院的绩效考核方向为核心确定医院战略规划，以医院战略规划为导向确定绩效目标，绩效目标“提供相对固定的标的”，形成绩效计划；第二，建立绩效目标的动态调整机制，并确保落实主体责任及进行有效公开；第三，在预算编制环节突出绩效目标导向，通过绩效目标与预算编制的流程同步，推进事前绩效评价与预算编制的结合，而在事前绩效评价时，探索成本预算模式；第四，加强过程中的绩效监控与跟踪，并采取适当的控制手段；第五，强化绩效评价结果的刚性约束，不仅仅将结果应用于管理人员的当期考核，形成激励，还应将评价结果应用于下期预算审批过程，将问题循环至下一个预算周期，并进行有效的处理，从而形成预算绩效管理的良性闭环。

（三）有效运用绩效管理工具方法，建立基于业财融合的预算绩效管理指标体系

在进行绩效指标体系构建时，应更多考虑预算指标与预算绩效指标的一致性、财务指标与业务指标的一致性，重视财务指标，也要重视非财务指标。在一定时期医院整体战略目标的导向下，采用平衡計分卡法与关键绩效指标法相结合的工具方法建立绩效管理指标体系，并设定权重、目标值及责任主体，结合国家对公立医院绩效考核方向，思考全面预算管理对医院整体绩效考核的影响，对医院活动的影响。因此在考虑总资产增长率、医疗收入增长率、资产负债率、医疗服务收入占比等财务指标的同时，也应考虑出院患者手术占比、出院患者四级手术比例、医护比、每百名卫生技术人员科研项目经费、患者满意度、医务人员满意度、员工预算培训、归口部门内部沟通协调能力等非财务指标，最终将指标体系融入绩效计划－绩效执行与控制－绩效评价与反馈过程，通过全面的预算绩效管理，最大限度发挥全面预算管理的作用，从而使全面预算管理在实现资源优化配置的基础上更多地约束、管理医院活动，保障医院整体战略目标的实现。

（四）有效开展内部绩效审计和监督，形成独立审计监督体系

公立医院往往未独立设置绩效管理委员会，对于预算绩效管理的实施机构往往为预算管理委员会本身或预算管理委员会下设机构，管理部门或管理人员也为预算管理的原班人马，预算管理与预算绩效管理机构与人员合为一体，不利于对管理过程的有效性进行监督，因此，应建立独立的审计与监督机制，由公立医院组织机构中的审计办公室和纪检监察室组成独立的审计监督体系，审计办公室负责对预算绩效管理开展专项绩效审计工作，重点对医院年度计划执行情况、医院制度规范落实情况、重大支出项目预算绩效管理情况等进行跟踪审计，同时也应对绩效结果产生的原因进行跟踪。而纪检监察室负责对预算绩效管理过程中的违规违纪情况进行督查。审计与监督两把双刃剑，对预算绩效管理过程进行双监控，规范管理过程，强化预算绩效结果的应用和改进，为预算绩效管理良性闭环的建立发挥重要作用。

（五）建立预算绩效评价结果的反馈和应用机制，有效应用绩效评价结果

绩效评价结果的有效应用，应建立预算绩效评价结果反馈和应用制度，将绩效评价结果及时反馈给预算管理部门和执行科室，要求其根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任；应将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置；应将绩效评价结果向医院预算管理委员会报告，为预算管理委员会做出决策提供参考，并作为实施履责问责的重要依据；应逐步提高绩效评价结果的透明度，将绩效评价结果，尤其是医院职工关注度高、影响力大的发展项目和重点项目绩效情况，依法向职工代表公开，接受职工代表的监督。

通过绩效评价结果的有效应用，将预算落到实处，不至于让预算成为空谈。预算绩效评价结果反馈和应用不仅仅是本次预算管理的结束，还是下一次全面预算绩效管理的开始。因为每一次预算管理的结果，对下一次预算绩效管理都能起到积极的启示和引导作用，每一次预算目标的实现，都是一步步向医院长远目标的靠近。医院要有效实施全面预算绩效管理，必须建立健全科学的预算考核与奖惩机制，通过成立预算考核和奖惩机构、制定预算考核制度、确定预算考核指标、执行预算考核方法和预算奖惩方案，能够不断提高预算管理的严肃性，更加科学合理地安排预算资金。

（六）提升预算及预算绩效管理信息化水平，实现数据融通

加强预算管理信息化建设，实现全面预算管理全过程的信息化，是《公立医院全面预算管理制度实施办法》及《公立医院运营管理信息化功能指引》的相关要求。强化预算管理及预算绩效管理的信息化建设，同时打通与医院其他系统壁垒，实现“三个一体化”，即业务系统与预算系统、会计核算系统与预算系统、绩效系统与预算系统的一体化，形成数据有效传输和实时共享，保证预算执行及预算绩效执行中的有效实时监控和预警，减少人为干预。

结语：

《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》的出台，从国家层面为公立医院的发展指明了道路。加强全面预算管理，有效实施预算绩效管理是提升公立医院高质量发展新效能的要求，两者的一体化发展才能真正有效分配和使用资源，最终使全面预算管理成为约束和管理医院活动的有效工具。探索全面预算绩效管理实施路径和方式，理顺全面预算管理与全面预算绩效管理关系，找准两者间的契合点，建立适应公立医院自身特点同时又有效发挥绩效管理作用的全面预算绩效管理体系，使其成为推动公立医院高质量发展的动力源之一。