协商民主嵌入新时代农村党建工作探析——基于河南邓州“四议两公开”工作法实践经验分析

王乐乐

（广西机电职业技术学院）

党的二十大明确指出：“全面发展协商民主。……完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”协商民主是推进我国新时代农村基层党建工作的重要途径，将协商民主嵌入农村基层党建工作之中，是中国共产党不断探索和积累的宝贵经验。长期以来，党和国家领导人高度重视将协商民主广泛应用于国家各领域、各方面、各环节，并将选举民主与协商民主统一应用于中国的民主政治实践当中。2021年，习近平总书记先后在中央人大工作会议、党的十九届六中全会上都明确提出“发展全过程人民民主”，这为协商民主嵌入新时代农村党建工作提供了遵循，对巩固党在农村的执政基础，确保新时代农村工作始终保持正确的政治方向具有重要意义。

一、协商民主嵌入新时代农村党建工作的重要性

（一）发展全过程人民民主，保证人民当家作主的题中应有之义

党的二十大明确指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中三次提出“发展全过程人民民主”，这是对党的十八大以来党和国家事业取得的历史性成就的总结，也是对未来工作的战略部署。“发展全过程人民民主”，强调的关键词一是“全过程”，二是“人民民主”。因此，保证人民当家作主，不仅要求在过程上即“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”实现全过程民主，也要求在主体上即“城镇人口”和“乡村人口”上，体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益。据2020年第七次全国人口普查结果显示，我国乡村人口占36.11%，虽然较2010年减少16436万人，但是村民的占比仍然较大，村民的民主权利的维护仍然不容忽视，农村和谐党群关系的构建成为重要课题，这也对协商民主充分运用于农村党建工作提出了现实要求。

（二）实施乡村振兴战略，实现全体人民共同富裕的客观需要

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，随后，中共中央国务院于2018年2月下发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”，目的是为了解决当前社会存在的矛盾问题，不断提高人民的生活水平，进而为实现“两个一百年”奋斗目标和实现全体人民共同富裕奠定坚实基础。而顺利实施乡村振兴战略，并非一蹴而就，必须持之以恒、多措并举、久久为功。因此，《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要“形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”，也就意味着要充分发挥协商民主的重要作用。

（三）提高新时代党全面领导农村工作能力和水平的必然要求

中国特色社会主义已经进入新时代，当今世界正处于百年未有之大变局，中华民族伟大复兴正处于关键时期，这对中国共产党的执政能力提出了更加严峻的挑战和要求。对于农村工作，近年来中共中央下发了《关于实施乡村振兴战略的意见》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等文件，其中，2019年1月印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确提出村党组织的职责是“推进农村基层协商”；2019年8月印发的《中国共产党农村工作条例》明确指出要“加强农村党的建设……发挥党员先锋模范作用，让基层党组织和基层干部更好服务群众，真正为群众排忧解难”，这些都对提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平提出了新的要求。

二、协商民主嵌入新时代农村党建工作的案例阐释

（一）河南邓州“四议两公开”工作法提出的背景

“四议两公开”工作法提出于2004年，其含义是涉及村务的所有事项，统一由村级党组织受理，“四议”指会议的议题由村级党组织提出、会议的商议由村“两委”组织、议题的审议由党员大会把关、会议的决议由村民最终审核和表决，“两公开”是指最终形成的结果和实施的结果，均公开于群众。在推行“四议两公开”工作法之前，河南邓州以人口众多、经济贫困、“重点上访大县”而闻名。为解决农村基层党群关系紧张的现实困境，邓州市委、市政府于2004年出台了新的工作思路：以“稳定”为中心，将“改革、发展、稳定”调整为“稳定、改革、发展”；以人为本，给予群众监督党委政府的民主权利。由此，“4+2”工作法得以产生，并对全市578个行政村的党支部书记和村干部、村民代表轮流培训，以推进这一工作顺利进行。“4+2”工作法正式更名为“四议两公开”工作法是在2009年，时任中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮到邓州市调研之时。自此，“四议两公开”工作法开始在全国广泛推行。

（二）河南邓州“四议两公开”工作法的主要流程

“四议两公开”工作法的主要流程是：村级党组织提议→村“两委”会商议→党员议事会或党员大会审议→村民代表会议或村民大会决议→决议公开→决议实施→实施结果公开。

具体详见下图：

（三）河南邓州“四议两公开”工作法的发展现状

自2009年全国开始推行“四议两公开”工作法后，这一工作法又先后于2010年、2013年，被写入中央一号文件。2014年则被写入由中央组织部、中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发的《关于在第二批党的群众路线教育实践活动中进一步加强基层党组织建设的通知》，强调“健全落实‘四议两公开’等民主管理制度”，进一步推进了这一做法的制度化和法制化。2019年年初，又被再度写入中央一号文件。2019年1月和8月，“四议两公开”工作法先后被载入《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》。2023年，“四议两公开”工作法再次写进中央一号文件。

当前，邓州“四议两公开”工作法已经施行10余年，习近平总书记6次就此工作法作出重要批示指示，其方法的可行性、结果的有效性已经得到大家的认可。目前，南阳市挂牌成立了南阳市党支部书记学院（“四议两公开”工作法培训中心）。“四议两公开”工作法已经成为新时代提升基层组织力的重要实现形式，是推动乡村振兴的重要法宝，为巩固党在农村的执政基础奠定了坚实组织保障。

（四）河南邓州“四议两公开”工作法与协商民主的契合之处

其一，协商主体自主平等。协商民主，以强调协商主体的自由平等性为特点，就农村基层而言，就是要以人民为中心，倾听村民心声，尊重村民意愿，河南邓州“四议两公开”工作法从整个实施过程来说，村级党组织、村“两委”、农村党员与普通村民群众均处于平等地位，对涉及村民利益以及村内各项事务的决策都有平等的发言权，通过自由平等的公共协商与决策，有序扩大公民政治参与，进而有效解决各类问题，化解矛盾冲突。

其二，协商内容广泛实际。农村的协商内容主要是关系农村公共事务处理和公共事业发展的重要问题，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》明确提出了协商内容，主要包括经济、政治、法律等领域涉及群众切身利益和急需解决的事项。河南邓州“四议两公开”工作法正是从协商民主所倡导的公共利益出发，公平、公正、公开合理解决村集体经济建设、村庄绿化、社会救助、土地征用及补偿等困扰农村发展的“疑难杂症”，协商内容更加广泛实际。

其三，实践形式多种多样。自河南邓州的“四议两公开”工作法在全国推行以来，其实践形式也逐渐多种多样，例如，“一询四议两公开”工作法、村（居）民议事会、村（居）民理事会等，这些基层协商唤醒了村民的角色意识、自主意识，实现了人民群众直接参与协商、直接行使民主权利，达到村民主体与农村党员干部之间的和谐，构建了良好的共享共治共管的农村风貌。

三、协商民主嵌入新时代农村党建工作的实践经验分析

（一）坚持党的领导，以党建引领基层协商民主创新

党的二十大明确提出“坚持和加强党的全面领导”。在河南邓州“四议两公开”工作法推行实施的过程中不难发现，村级党组织始终在其中起着方向引领的作用，肩负着征集并确定协商议题、确定协商内容以及引领协商的价值取向等任务，党的领导始终贯穿其中。同时，随着“四议两公开”工作法的推行，也有些地方在党的领导下不断创新发展“四议两公开”工作法，例如河南偃师市高龙镇把“四议”变“五议”，即增加了镇党委复议，由镇党委对各行政村决策议题进行审核复议。这项新举措，不仅丰富了“四议两公开”工作法的内涵，也进一步调动了村干部工作的积极性、增强了基层党组织的组织力。

（二）坚持人民至上，充分尊重人民群众主体地位

坚持人民至上，充分尊重人民群众主体地位，这是中国共产党的优良传统。农民是农村工作的主体，做好农村工作，关键就是要做好农民工作。河南邓州的“四议两公开”工作法，充分践行了“坚持人民至上，充分尊重人民群众主体地位”的思想。近年来，邓州市600多个村通过“四议两公开”工作法，先后破解了“空心村”治理、贫困户认定、宅基地审批和土地流转过程中的难题。通过基层协商民主，让农民成为农村基层协商民主建设和农村治理的主体，不仅提高了人民群众的满意度，提升了村民的幸福感和获得感，也真正凸显和维护了人民当家作主的主体地位。

（三）坚持遇事同群众商量，不断畅通民意诉求渠道

回顾党的百年历史，中国共产党始终把保障人民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，注重遇事同群众商量，善于倾听群众声音，问计于民、问需于民。就河南邓州来说，随着农村外出务工的党员群众不断增多，为解决这一问题，河南邓州的“四议两公开”工作法不断创新与群众沟通方式，拓宽与村民协商渠道，除采取“面对面”开会的传统模式，村级党组织还探索利用“乡村在线”APP“四议两公开”模块，线上发布重大事项和参与决议，这是河南邓州“四议两公开”工作法的创新举措。此外，我国很多地区还建立民意诉求沟通工作室、民意诉求台账，不断畅通民意诉求渠道，积极回应民意诉求。这些做法，既符合时代发展和村民需要，也提高了议事效率，让村民诉求渠道更加便捷、更加畅通，切实地践行人民民主，坚定走群众路线，密切了党同人民群众的关系。

（四）坚持深化管理，推进村级民主决策制度化

将协商民主嵌入农村党建工作，对积极推动农村工作、构建和谐党群关系发挥着重要作用。河南邓州的“四议两公开”工作法，整个实施过程都充分体现了“全过程人民民主”。为不断强化管理，河南邓州先后出台《关于深化完善“4+2”工作法 加强和创新农村基层组织建设的意见》及《“4+2”工作法实施细则》，把议前、议中、议后需要做的工作、注意事项及公开范围、公开时限等分别作出具体规定，并建立党员、村民代表联系户等制度，保障了工作法的科学运用，基层干部也不再仅仅把“四议两公开”工作法看作是一个办事流程，逐渐从最初的不想用，转变为坚持用、主动用，“四议两公开”工作法逐渐以制度化的形式确定下来，坚持深化管理，推进村级民主决策制度化，进而保障村民民主权利的有效行使。