深抓合同能源管理投资增速放缓四因素补强节能服务产业高质量发展三短板

杨碧玉　陈仲伟　刘璐

合同能源管理是运用市场手段促进节能的服务机制，推行合同能源管理机制，壮大节能服务产业，是节能降碳、提高能效，实现碳达峰、碳中和目标最直接、最经济、最行之有效的节能措施之一，不仅可以大大减少用能单位节能改造的资金和技术风险，还能充分调动用能单位节能改造的积极性。我国从上世纪90年代引进合同能源管理机制以来，在一系列政策支持和全社会共同努力下，节能服务产业持续快速发展，节能服务公司数量和从业人员快速增加，合同能源管理项目投资额和项目数快速增长，为全社会节能和提升能效发挥了重要支撑作用。但受多重因素制约，制约我国合同能源管理进一步发展的主要因素尚未得到有效解决，与实现双碳目标与经济高质量发展的需要相比，我国节能服务产业发展仍然滞后，市场潜力尚未充分释放，合同能源管理高质量发展之路任重道远。建议从加强顶层设计、优化营商环境、完善支撑体系等方面统筹谋划，进一步强化推广应用，壮大节能服务产业，助力碳达峰碳中和目标实现。

一、我国合同能源管理发展现状

（一）节能服务产业发展迅速但后劲不足

我国引入合同能源管理20余年，在国家和地方政府大力推动下，节能服务产业发展迅速，尤其是十八大以来，节能服务产业发展进入快车道，10余年间节能服务产业总产值从2011年的1250亿元增加到2022年的5110億元，增长了近5倍。投资规模持续稳步增长，新增项目投资从2011年的412亿元增加到2022年的1654亿元，累计拉动社会资本投资超过1万亿元。但因多重因素制约，我国节能服务产业节能能力整体增速放缓，发展后劲不足，“十三五”以来增速持续下降。尤其是在疫情影响下的3年间，增速不升反降。2022年总产值首现负增长，比2021年下降了近1000亿元，同比下降了15.8%。

（二）节能服务公司数量激增但能力不足

合同能源管理机制被引进国内以后大大促进了国内节能企业的发展，基于合同能源管理这种节能项目投资新机制运作的专业化的节能服务公司快速成长，更有很多企业将企业的重点发展放在了合同能源管理上。在国家有关政策的大力扶持下，近年来，中国节能服务产业节能能力整体呈上升趋势，市场模式下发展起来的一批专业的节能服务公司在运用合同能源管理上都已趋于成熟，节能服务公司数量和从业人员快速增加，到2022年底，全国从事节能服务的企业有11835家，从业人员达到88.6万人。但从实际情况看，以合同能源管理为主营业务、常年开展合同能源管理项目投资运营的节能服务公司不到三分之一，以合同能源管理为主营业务的上市公司数量很少，行业龙头企业更是凤毛麟角。此外我国节能服务公司以中小企业为主，多数规模不大，竞争实力偏弱，技术创新力量不足，人员专业素质不强，抗风险能力低。据了解我国节能服务企业年平均利润不足900万元，73%企业注册资金低于2000万元，91%的节能服务公司年营业收入不足1亿元。从国际竞争力看，我国节能服务公司整体缺乏竞争力，节能服务公司规模小、实力弱，很少能走出国门承接国际合同能源管理项目，参与国际竞争。

（三）合同能源管理项目投资激增但项目相对集中

我国节能服务公司的业务从分布领域上看，主要集中在工业领域、建筑领域和公共设施领域，其中工业领域项目数量最多，占比56％，其次是建筑领域，为39％，公共设施领域占比约5%左右。工业领域主要以电机系统和余热余压利用为主，建筑领域和公共设施领域以空调系统和采暖系统节能改造为主，这些领域具有较大的节能潜力，预期收益高、风险低、投资回收期短，累计完成的合同数最多。而一些技术要求高、投资大的领域投资额和项目数增长较慢，市场份额较小。

二、制约合同能源管理进一步发展的主要因素

（一）融资难没有得到有效解决

融资难融资贵融资渠道不顺畅一直是节能服务公司面临的最大难题，是制约合同能源管理进一步发展推广的主要因素，多年来这个难题始终没有得到根本解决。有关部门和地方出台的绿色金融政策难以落地，金融机构针对合同能源管理的金融产品实施起来难度很大。据调查，我国有超过80%的节能服务公司对融资有迫切需求，但有92%的企业融资困难，超过半数的公司从未获得过外部融资。据统计，2022年EMCA 抽查调研的新签约项目中，仅有24%的项目获得了外部融资，75.5%的项目均采用节能服务公司自有资金投资实施，仅仅依靠企业自筹资金，多数企业无法承接投资较大、回收期较长的项目，若能够顺畅融资，我国至少有50％以上的节能服务公司的发展速度会提高1倍。此外，我国多数节能服务公司普遍规模小，财务制度不规范，银行资信等级较低，申请贷款及担保程序繁琐，审批周期长，融资成本与其他行业相比平均要高8%—10%，比银行基准利率高3%—5%，部分民企的融资成本甚至高达20%。

（二）统一的节能量计量标准不规范不完善

节能量的认定和节能效果的评测问题是合同能源管理项目的核心问题，节能服务公司的所有收益实质上都来自于节能收益。合同能源管理项目缺少统一的评价标准和具有一定权威性的第三方机构来进行节能量的核准和评估，尽管国家和有关部门陆续出台了《节能项目节能量审核指南》《节能量测量和验证技术通则》等文件和标准，但只规定了节能量审核的具体程序，规范了节能量计算的不同方法，未明确不同方法的适用条件和适用行业。采用不同方法得出的结果有差异，直接影响节能效益的最终认定，容易产生纠纷，拖延、克扣甚至拒绝回款等现象时有发生。此外，不同的行业、工艺、流程、设备，其计算和计量方法不同，采用通用的计算方法可能导致计算结果与实际运行差距较大，目前我国尚缺乏细分的标准和计算方法，也会导致节能服务公司与项目单位产生巨大分歧而导致项目流产。

（三）市场作用尚未充分发挥

合同能源管理是一种基于市场机制非常有效的节能机制，在国家政策支持和全社会共同努力下，经过20多年的发展，合同能源管理模式在中国落地生根，节能服务产业持续快速增长，但市场化仍然没有有效释放。一是市场需求不足，用能单位意愿不强烈。二是企业信用机制和法律风险防范管理机制尚未建立，用能单位市场违约成本低，项目收入难以保证。三是地方保护和市场壁垒现象频发，部分地区在招标过程中设置条件阻止外来企业进入本地市场，严重制约了合同能源管理的进一步发展。

（四）技术创新和研发重视不够

合同能源管理经过多年发展，潜力大、效益好的优质项目基本实施，内部挖潜难度不断提高，双碳背景下节能技术难度和用户需求提高，对节能服务公司的技术和服务水平提出了更大的挑战，需要不断推动技术创新升级。同时，用能单位“一体化”“一站式”“多领域”的服务需求，需要节能服务公司从技术研发、生产制造、设备配套、工程承包、咨询服务等全产业链进行整合，实现由传统单一要素向综合性服务转变，但从实际情况看，我国多数节能服务公司在节能技术研发方面投入少，创新不足，节能新技术、新材料、新工艺方面没有重大突破，尤其是涉及到工艺流程方面的节能技术较少。此外人工智能、大数据、5G、云计算在节能服务产业运用不广，跟不上快速发展的经济社会，无法满足节能服务产业高质量发展的要求。

三、推动合同能源管理进一步发展的若干建议

实现碳达峰、碳中和是一场硬仗，合同能源管理作为一种基于市场的节能机制，是节能降碳，提高能效，实现碳达峰、碳中和的重要手段。和国际先进水平相比，目前我国能效水平尚有很大的提升空间，节能降碳潜力巨大，合同能源管理具有广阔的发展前景，需要多措并举逐步破解难题，大力推动合同能源管理创新发展、高质量发展，为碳达峰、碳中和目标实现发挥更大作用。

（一）加强顶层设计

一是率先垂范，在公共机构领域大力推行合同能源管理，公共机构作为经济社会活动的管理者，承担着引领全社会参与节能减排工作的重任，应充分发挥公共机构在节能改造方面的示范和导向作用。二是整合创新，淘汰或整合技术水平较低、创新能力不足、产品同质化较严重的小微企业，鼓励并扶持成长型、科技型中小企业做优做强，支持企业在核心技术、关键领域自主创新，推动成果转化。三是政策引导，EMC项目受政策导向性影响非常强，近几年随着双碳目标提出，各地的政策都集中在碳交易方面，对实现碳交易的合同能源技术改造方式引导强度大不如前，因而可考虑进一步强化EMC的政策引导。

（二）优化营商环境

一是强化约束机制，规范合同履约担保条款，鼓励引入第三方机构提供履约担保机制，加大违约的惩罚力度，加强对用能单位支付合同款项的约束；建立黑名单制度，对恶意违约的企业纳入黑名单惩戒体系，作为国家信用体系建设的有力补充。二是降低融资难度，设立合同能源管理专项担保基金，制定多样化的绿色金融产品，拓宽融资渠道、开拓融资方式，以丰富节能服务公司的融资来源；发展第三方服务平台，对节能服务公司进行企业信用等级评价，为金融机构评估偿还贷款能力提供有效证明。

（三）完善支撑体系

一是强化标准支撑，由权威机构发布项目节能量计算方法指南，明确不同計算方法适用的项目类型，为项目提供节能量计算依据。二是搭建顶层智库，搭建公共服务平台和信息平台，建立技术、产品、项目数据库和专家库，为金融机构、用能单位评估节能技术和项目提供技术支撑。三是规范市场秩序，地方性法规、规范性文件不得设置优先购买、采购本地产品和服务等规定，竞标资格不得设置投标单位注册地限制条件，为建立统一公平、竞争充分的市场提供制度支撑。

（作者单位：国家节能中心）