加快水利技术标准提档升级的思考和建议

张瑞刚 丁曼 曹景生 王佐 冯亦佳 徐壮

摘 要：水利技术标准是水利工程的技术支撑和保障。加快水利技术标准提档升级，对推进水利高质量发展以及提高中国水利技术标准国际地位和影响力具有积极意义。归纳总结了水利技术标准的发展历程及现状，分析了现有水利技术标准体系存在的短板。提出了进一步改革标准供给体系、继续强化水利技术标准向国际化标准转化、实施企业标准领跑者制度、推进地方标准化综合改革、加大标准化工作投入力度等建议意见。

关键词：水利技术标准；标准体系；提档升级；高质量发展

中图分类号：TV222.5                                           文献标志码：A

水利技术标准是为了规范和统一水利工程建设、管理、运营和维护的技术要求而制定的规范性文件。改革开放以来，我国水利建设成就举世瞩目，建成了一批以长江三峡、南水北调、白鹤滩等为标志的世界闻名的大型水利工程。在这些大型水利工程建设实施过程中，我国积累了丰富的工程经验、取得了许多先进的技术成果，水利技术标准也在工程实践中取得了显著的发展。

提高供给质量是供给侧结构性改革的主攻方向[1]，水利技术标准作为国家技术标准体系的重要组成部分，加快水利技术标准提档升级，是贯彻落实质量强国战略，加强水利建设质量工作的重要支撑，对推动新阶段水利高质量发展具有积极意义。

1 水利技术标准发展历史及现状

1.1 水利技术标准发展历程

20世纪50年代，中国的水利水电标准制定主要参照前苏联规范。原水利电力部于1964年颁布了第一部水利工程技术标准《水文测验暂行规范》，标志着水利工程领域标准化工作正式起步[2-4]。由于当时存在着盲目排斥西方国家的现象，标准化进展整体缓慢。在不断实践过程中，工程技术人员逐渐发现前苏联规范不完全符合我国实际情况，意识到编制规范应当符合我国国情，而不是生搬硬套。在大规模的工程实践中，很多规程规范实现了从无到有的突破。到20世纪80年代初期，水利行业颁布规范约15项，涵盖了水文、水利勘察设计与施工等方面。

改革开放以来，水利工程建设迅速发展。为了扭转行业零散的技术标准现状，加强水利水电勘测设计行业管理，进一步规范水利工程建设，1988年水利水电规划设计总院（原水利电力部水利水电规划设计管理局）首次系统整理并颁布了《水利水电勘测设计技术标准工作管理暂行办法》《水利水电勘测设计技术标准体系》[5]，水利行业技术规范扩展到了127项，不仅涵盖了早期的水文、水利勘察设计与施工，更拓展到水资源评价、水环境保护、移民等方面，为保障水利工程质量与安全提供了重要的技术支撑。同年，《中华人民共和国标准化法》的通过，是进入标准体制改革的关键一步。

1994年，水利部在沿用1988版的一维多层框架结构基础上，刊印了《水利水电技术标准体系表》（1994版），该版本是首次覆盖整个领域的标准体系，涵盖标准项目473项[6]。

20世纪末，我国经历了1998年大洪水，堤防溃口反映出了当时工程建设存在的质量隐患；同一时期中国加入WTO，经济全球化推动了我国水利事业驶入国际化车道。这些事件促使人们对如何与国际接轨、如何把握自然规律以及该采取何种治水理念发展水利事业进行了重新思考与探讨。为加快推进水利现代化，2001年，水利部颁布了《水利技术标准体系表》，该体系根据印度魏尔曼理论，采用了“专业门类+专业序列+层次”的三维结构图及技术标准体系表的形式（见图1），共列有已颁、在编和拟编标准615项[7]。标准化对象再一次得到丰富，不仅包含了传统的水文水资源、工程建设及水环境，还新增了饮水保障、经济发展用水安全、水土保持等内容。

水利部国际合作与科技司在多部门的积极配合下，于2008年修订并形成了《水利技术标准体系表》（2008年版）。该表采用了“专业门类+功能序列+层次”的三维结构图，其中，将2001年版“专业序列”调整为“功能序列”，标准项次扩展到942项。

为深入贯彻2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神，以及解决2008年版中存在的局部领域标准过多、过细、过散等问题，水利部于2014年印发了《水利技术标准体系表》。经论证和比选，新的标准体系表不再采用三维结构图，采用了“专业门类+功能序列”的二维结构，整合后标准项次为788项。

1.2 水利技术标准发展现状

近年来，水利改革发展持续推进。随着《深化标准化工作改革方案》及2017年新《标准化法》发布实施，为更好地规范水利技术标准立项、编制、实施与监督等标准化工作，水利部先后颁布了包括《水利行业标准管理办法》在内的专业技术标准编制、实施及监督管理制度办法。

水利技术标准体系是将水利行业内各项标准按其内在联系有机结合形成一个整体，在经历了1988年至2014年系列版本后，水利部持續贯彻落实国务院深化标准化工作改革方案，精简整合强制性标准，优化完善推荐性标准，对2014年版《水利技术标准体系表》中部分过时、老旧的标准进行优化及新增，于2021年发布了新的《水利技术标准体系表》，在持久水安全、健康水生态等方面全面提升标准化水平，充分发挥水利技术标准在水利工作中的基础性和引领性作用。此次修订沿用了2014版的“专业门类+功能序列”的二维结构，专业门类包含传统的水文水资源、水工、水保等，还包含了水生态水环境、水利信息化等共9个类别。通过合并与整合，共涵盖技术标准504项。水利技术标准提档升级对更好地践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和新阶段水利高质量发展具有积极意义。

2 当前水利技术标准的短板

2.1 标准之间重复或矛盾，不利规范市场体系建设

工程标准是生产建设活动的依据，是重要的市场规则，应当增强统一性和权威性。以下从两方面进行阐述。

（1）水利技术标准存在不同程度的交叉重复。现行标准一般是在不同的背景条件下制定的，对于相同内容存在多处规定。例如为了规范水利水电工程混凝土施工，保证水工混凝土施工质量，制定了《水工混凝土施工规范》（SL 677—2014），同时在《水闸施工规范》（SL 27—2014）及《堤防工程施工规范》（SL 260—2014）等规程规范中均对混凝土施工提出了要求。

（2）水利技术标准间存在同一事项要求不一致情况。行业标准关于混凝土防渗墙中清孔工序要求，当孔内泥浆采用黏土时，在《水利水电工程单元工程质量验收评定标准—地基处理与基础工程》（SL 633—2012）[8]中明确孔内泥浆黏度用漏斗量测时，应不超过30 s；而《水利水电工程混凝土防渗墙施工技术规范》（SL 174—2014）[9]中明确孔内泥浆黏度用漏斗量测时，应不超过35 s。

以工程建设中最关注的质量评定工作为例，分部工程质量评定等级的前置条件是判断混凝土试件质量等级，而关于混凝土试件的质量标准在行业规范《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL 176—2007）[10]（以下简称“SL 176—2007”）与《水工混凝土施工规范》（SL 677—2014）[11]（以下简称“SL 677—2014”）中相互矛盾，两规范关于普通混凝土试块抗压强度质量标准对比见表1。可知，SL176—2007关于任意组试块抗压强度不得低于设计值的百分比是不区分设计龄期抗压强度标准值是否大于20 MPa的，而SL 677—2014中则有所区分。SL 176—2007中混凝土抗压强度离差系数是评价质量的重要指标，而SL 677—2014则不予考虑。

水利技术标准存在的这些问题，既造成企业执行标准困难，也会造成政府部门执法尺度不一。

2.2 标准体系不够完善，国际影响力仍有不足

（1）标准结构和体系不够完善。例如，当前水利行业中资金使用与管理领域的水利技术标准仅有《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》（SL 19—2014），过程管理采用的依据主要是财政部的部门规章及规范性文件。湖泊管理、水系连通调度管理等方面的水利技术标准也略显不足。

（2）国际影响力不足。目前我们承揽的一些国际水利工程项目，按中国标准进行设计和施工，但是由于中国标准国际化进程滞后等原因，国际项目的业主及其委托的国外咨询工程师团队对中国标准缺乏了解，对设计成果存疑，例如，老挝南鸥江梯级开发项目，设计单位采用中国标准进行勘察设计后，还要采用欧美标准重新验算，以向国际咨询团队证明设计成果可靠性，不但费时费力，而且耽误工期。

2.3 结构计算的安全储备偏小

关于技术标准的制定，中国与欧美在思路上仍然存在一定差别。欧美标准更偏重于安全性，中国标准在考虑安全性的同时兼顾经济性，结构计算的安全储备偏低。以中国和美国水工挡墙土压力计算方法为例，两者都采用了库伦土压力计算法，区别在于国内规范直接采用库仑土压力理论的计算结果，滑动力和抗滑力直接取用特征值进行计算，不做折减，也即滑移面剪应力强度达到了土体的抗剪强度，而美国规范相对保守，在土体强度参数中加入了强度折减因子SMF[12-13]，有利荷载进行一定折减，不利荷载则进行一定程度放大，最终计算结果比中国规范计算的土压力更大、更保守，抗滑稳定计算偏于安全。

2.4 水利标准化体制待进一步完善

技术标准管理不协调。水利工程建设国家标准由住建部负责，除水利部国科司归口管理水利技术标准外，各专业又有各自的主管机构，管理层次繁多。同时，标准化管理中，行政管理及技术管理层次较多，导致标准编制工作同时受到行政及技术人员的双重干预。技术标准的多重管理需要不同部门花费大量时间沟通、协调后，方可达成共识。

2.5 工程技术标准制定周期偏长

虽然《水利标准化工作管理办法》明确规定标准制定周期原则上不超过2年，修订周期原则上不超过1年，但部分工程技术标准制定或修订周期实际需要2～3年，有些标准甚至长达4～5年，例如与《水利工程验收管理规定》相配套的SL 176—2007、《水利水电建设工程验收规程》（SL 223—2008）及《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准》（SL 631～639）等规范的修订，用时均较长，无法发挥科技创新引领的作用。

3 建议

针对现有水利技术标准体系存在的短板，提出以下建议。

（1）改革标准供给体系，加快培育发展团体标准。团体标准技术要求要高于国家标准和行业标准，能够体现新产品、新技术在市场中的竞争优势。近年来水利团体标准迎来了蓬勃的发展，很多水利团体组织编制的团体标准得到了社会的高度认可。为了保证标准编制质量，应高度重视团体标准的科学性，标准应当具有可证实性，只有可被证实的要求，方可纳入标准中，特别是最新的技术成果，如果尚未有可证实的方法的，暂时不应列入标准。同时，还要发挥好市场对团体标准的优胜劣汰作用。

（2）持续推动我国水利技术标准国际化进程。强化国内外标准的比对，提升国内外标准一致性程度，推动我国优势、特色技术标准成为国际标准。目前中国水利企业已逐步实现“走出去”，承揽国际市场业务，中国水利技术标准在国际水利建设领域逐步得到推广和应用。同时，也应意识到，国内外技术标准存在的差异仍然是制约我国企业参与国际市场竞争的瓶颈。因此，将中国水利技术标准与国际技术标准对接十分迫切。

（3）建立健全技术、专利、标准协同机制，开展对标达标活动，鼓励、引领相关团体和企业主动制定和实施先進标准。《水利标准化工作管理办法》第17、第19条规定对企业标准制定进行鼓励。相关团体及企业应根据产业、企业发展需求及技术进步趋势，利用政府部门资源整合成果，聚焦新技术、新产业，填补标准空白。

（4）進一步实施企业标准领跑者制度。2022年6月，国家市场监督管理总局印发《关于发布〈2022年度实施企业标准“领跑者”重点领域〉的公告》，重点领域增至240项，其中包括水利管理业、生态保护和环境治理业、水的生产和供应、水资源专用机械制造等。从供给方面看，我国现行的国家标准、行业标准、地方标准等，都属于保障型和基础型的标准，难以提供“领跑”的作用。从供需矛盾看，当前亟待建立企业标准领跑者制度，通过激励措施，让企业主动将科技创新成果不断转化为“领跑”标准，由技术领跑者变为标准领跑者，瞄准国际国内先进标准，建立传统产业对标达标机制，拓宽转型升级标准化新路径。

（5）推进地方标准化综合改革。进一步提升地方的标准化供给能力，使地方标准管理改革持续推进，做好地方的标准化试点示范建设，例如在灌区灌溉试验站开展农田水利灌溉制度验证试验等标准化试点示范项目建设。加强地方标准化技术委员会建设工作，为标准研究、制定、宣传、实施等提供技术支持。

（6）加大标准化工作投入力度。政府要统筹标准化建设的投入力度，对水利技术标准的制定、修订以及实施予以资助和奖励。对不同等级的（国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准）标准化推广应用平台以及承担国际标准化技术委员会、分技术委员会工作的单位给予一定的资金支持。同时，引导社会资本对标准化工作的持续投入。

参考文献：

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[8] SL 633—2012，水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准—地基处理与基础工程[S].北京：中国水利水电出版社，2012.

[9] SL 174—2014，水利水电工程混凝土防渗墙施工技术规范[S].北京：中国水利水电出版社，2014.

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[13]邵颖，杨振琨，赵丽华.挡土墙土压力计算美国规范与中国规范对比[J].人民黄河，2015，37（12）：99-102.

Abstract：Technical standards serve as the backbone and guarantee of water conservancy engineering technology. Accelerating the upgrading and improvement of water conservancy technical standards will have significant positive implications for promoting high-quality development in Chinas water conservancy industry and enhancing the international status and influence of Chinese water conservancy technical standards. This paper provides an overview of the development process and current status of water conservancy technical standards. In addition，this paper presents the deficiencies of the existing water conservancy technical standard system and offers recommendations for accelerating the upgrading of water conservancy technical standards. These recommendations include further reforming the standard supply system，continuously transforming water conservancy technical standards into international standards，implementing the leader system for enterprise standard，promoting comprehensive reform of local standardization，and increasing investment in standardization work.

Key words：water resources technical standard；standard system；upgrade；high quality development