长江流域城镇排水系统“厂网一体化”PPP模式应用探讨

吴坤明 巫坚 周小国 胡军

摘 要：城镇排水系统普遍存在厂网分离、污水管网建设改造滞后、厂网管养职责分割、设施可持续运维能力不强等问题。基于“厂网一体化”PPP模式的内涵与特点，系统分析了长江流域城镇排水系统“厂网一体化”PPP模式实施过程中存在的问题，剖析了制约“厂网一体化”PPP模式实施的因素，提出了对策与建议，以期为长江流域城镇排水系统的科学规划建设、高效管理运营提供参考。

关键词：长江流域；城镇排水系统；厂网一体化；PPP模式

中图分类号：TU992                                              文献标志码：A

0 引言

长江流域污水排放量约占全国70%，沿线城镇污水收集处理程度对长江水环境治理与保护起着决定性作用。城镇排水系统是由排水管网和污水处理厂串联组成的有机整体，二者之间存在着连接联通、互相影响、相互联动的特性和规律，需要统筹建设和协调运行才能完全发挥其水环境保障作用。然而，城镇排水系统投资金额高、公益属性强、收益回报周期长等特点常常导致城镇排水系统管网建设改造滞后、厂网分离、厂网管养职责分割、设施可持续运维能力不强等问题。

为缓解政府财政压力，2000年以后，以BOT为代表的项目管理模式逐步在市政水务行业得到广泛应用，但仍未解决厂网建设分离问题。2010年，北京排水集团率先在国内同行业中提出了“厂网一体化”概念，通过与北京市政府签订30年特许经营协议，在北京中心城区开展了“厂网一体化”模式的实践应用，实现了厂网建设及运行的统一调度，使得雨污水收集、处理、回用难以形成紧密联动的问题得到有效解决[1]。2015年，宁波提出“厂-站-网”一体化管理模式，实现了宁波排水多个污水处理厂管网联通和排水区域流域统筹调度管理。2017年深圳市光明水质净化厂服务范围内厂网一体化PPP项目充分发挥了社会资本在资金、管理、技术等方面的优势，使厂网分离、建设分散、区域分割等问题得到解决，有效提升了项目建设质量和运营效果[2]。“十三五”期间，江苏省明确提出鼓励和推行“厂网一体化”运行管理，太湖流域苏州、常州等多个城市在实践中均取得了很好的成效[3]。

基于“厂网一体化”PPP模式的内涵与特点，系统分析了长江流域城镇排水系统“厂网一体化”

PPP模式实施过程中存在的问题，剖析了制约“厂网一体化”PPP模式实施的因素，提出了对策与建议，以期为长江流域城镇排水系统的科学规划建设、高效管理运营提供参考。

1 “厂网一体化”PPP模式内涵与实施要点

1.1 “厂网一体化”PPP模式内涵

城镇排水系统内的各类设施以各单体项目的形式进行建设、运营，无法解决区域性、流域性的水环境系统保障问题，而“厂网一体化”的基本理念是系统性、集成性，更符合排水系统内各设施之间连接联通、相互影响、相互联动的内在特性，能够更好地发挥城镇排水系统的水环境保障功能。“厂网一体化”强调厂网统筹建设及协调运行，通过对流域内排水管网、污水处理厂和污泥“四化”（無害化、稳定化、减量化、资源化）处理处置设施进行统筹建设和协调运行，实现从注重排水系统的“水量收集”向“污染物收集”转变，从“重厂轻网、重水轻泥”向“厂网并重、泥水并重”转变，从应急式运维向常态化运维转变[4]。

政府与社会资本合作（PPP，Public-Private Partnership），是一种新兴的公共基础设施建设与管理的合作模式。由中标社会资本同政府方出资代表合资成立项目公司（SPV公司），通过签署 PPP 项目投资合作协议及 PPP 项目合同，授权项目公司负责开展项目的前期工作、建设、运营和移交等全过程工作。政府方可为建设项目在政策、财政资金、行政等方面提供良好保障，而社会资本方除提供资金外，还可利用自身能力发挥建设、管理等作用。自2013年国家推广PPP模式以来，因其能够提高项目总体效率、提高政府和社会资本的财务稳健性、盘活存量资产、改善基础设施/公共服务的品质，以及化解地方政府债务性风险、促进社会资本稳定发展的显著优势，在水务市政行业得到了广泛推广应用。

“厂网一体化”PPP模式聚焦城镇排水管网建设改造滞后、欠账严重，城镇污水收集率低，污水处理厂低效运行，厂网分离，厂网管养职责分割，产业链“片段化、碎片化”等主要问题，强调系统规划、设施投建运一体、厂网协调运行，可发挥社会资本的资金、技术和管理优势，实现权责清晰、管理统一、系统高效的管理目标。

1.2 “厂网一体化”PPP模式实施要点

1.2.1 科学系统规划，聚焦厂网一体、投建运一体

以“流域统筹、区域协调、系统治理、标本兼治”为原则，以顶层规划为引领，创新编制城市水环境综合治理规划。坚持系统思维，通过对城市的排水管网、污水处理厂、河道、湖泊等排水系统和水环境系统进行全面摸排和调查，找出问题症结，制定城镇排水系统提质增效和水环境综合治理方案，以此为依据策划项目包，一张蓝图干到底。在系统整体谋划基础上，与地方政府从规划、设计到建设、运维开展一体化合作，以PPP为主要运作模式形成投建管运一体的项目合作，做好投资、建设、运营全生命周期内外衔接，实现源头、过程、结果全过程把控。

1.2.2 精准摸清家底，全面排查排水管网

采用QV、CCTV、声纳、人工等多种检测手段，摸清雨污管网现状，准确探明排水管道的平面位置、埋深、走向、管径及材质、雨污混接、管网缺陷等信息，调查检查井及管网水位、淤积程度等信息，诊断管道状况，形成城镇排水管网基础台账，全面系统了解城市管网本底状况。

1.2.3 补强管网短板，提升排水系统效能

排水管网是城镇排水系统的短板、弱项，“厂网一体化”聚焦管网这一关键环节，围绕雨污水管网诊断修复、混错接和更新改造、雨污分流、空白区建设等重点任务，推进城镇排水管网提质增效工作，提高城镇管网覆盖率、污水收集率以及城市防洪排涝能力，提升城镇排水管网系统的整体效能。

1.2.4 强化城镇污水处理设施弱项，提升集中处理能力

针对现有污水处理能力不足区域，加快补齐处理能力缺口，新城区配合城市开发同步推进污水收集处理设施建设。通过科学设计、绿色建造、高效运行、技术创新和现代管理等方式，实现污水厂能源自给，降低能源消耗和碳排放，推动污水资源化利用。

1.2.5 创新质量管理，保障厂网高质量建设

打破传统管理模式，开展排水基础设施工程质量管理创新，建立以管网为核心的全生命周期标准体系。将管材“选型、供应、检测”作为质量源头管理的核心。通过管线建设管理数据平台、质量管理信息系统、移动视频监控等信息化工具的应用，实现隐蔽工序验收可追溯，强化建设过程监管。打破规范和行业通行做法，创建管网CCTV分层分级抽检机制，严把质量验收关，形成从规划设计、管材源头、施工过程到质量验收的全生命周期的排水系统工程质量管理体系。

1.2.6 强化智慧水务，着力推进排水行业精细化管理

一体化运行是“厂网一体化”的核心。针对城镇排水系统的信息化短板，推动排水系统治理与新基建融合，整合物联网技术、BIM技术、GIS地理信息技术、数值模拟技术以及大数据分析等先进技术，实现管网实时监测数据和厂站运行监测监控数据汇聚管理，将业务管理流程数字化，巡检养护等运维工作流程在线化，通过建模分析做出相应的辅助决策建议，实现排水业务全过程智慧化动态管理。

1.2.7 坚持泥水并重，实现无害化，推进资源化

摒弃行业长久以来“重水轻泥”的弊端，坚持泥水并重，探索实践厂网泥一体的排水系统治理模式，实现厂网泥全链条收集、处理处置能力相匹配。厂网泥一体的系统治理模式以污染物核销为根本原则，以绿色、低碳、循环为导向，最终实现污泥的肥料化、燃料化、材料化等资源化处置目标。

2 长江流域“厂网一体化”PPP模式实践与分析

2.1 管网本底质量较差，改造更新投资缺口巨大

目前，城市管网项目主要由地方组织实施或通过第三方EPC模式实施，运维由政府相关事业单位负责。大部分排水管网的建设及运维管理未纳入绩效考核，缺少全生命周期有效的监督考核。管网存在源头管材质量管控不严格、现场施工建设不规范、管网建设质量验收不到位等问题，运营后期出现大量瑕疵损毁，远未达到设计使用年限要求。根据排查结果，整个长江流域城市管网跑、冒、滴、漏、渗，混接、错接等问题严重，典型城市管网缺陷密度达每公里数十处，少数城市达到了每公里近百处，且以结构性破坏为主。经对六安、岳阳等典型城市调研发现，根本解决老旧管网更新改造、新城区管网设施完善问题，彻底实现水体的长治久清，预计长江流域管网投资还需100亿元以上。根据国家国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部的要求，“十四五”期间城市排水管网新增和改造污水收集管网达到8万km，所需资金投入缺口巨大。

2.2 建设运维主体不一，责任主体边界难以划分

建设层面上，各级政府不同部门、各级平台实施主体、社会资本等实施责任单位均参与城市水环境治理工作，各实施责任单位零散分区进行污水厂网的建设，建设标准要求不统一，施工质量参差不齐，多方工程边界交叉，导致责任边界难以清晰界定。运维层面上，由于存在不同污水設施运维责任主体单位，从排水源头至末端无法做到系统协调及联合调度，排水管网无法为污水处理厂提供水量、水质和水位的预报预警，污水处理厂只能被动接受排水管网输送的污水，导致运行工艺难以灵活调控。这种厂网各自建设、运维责任单位不统一，直接影响了城市管网提质增效实施效果。

2.3 多头管理效率低下，排水系统全过程缺乏统筹

在城市排水行政管理方面，多数城市呈现出“多龙治水”“多头管理”以及“多头都不管”的局面，一是城市排水行政管理层级不统一，同一区域或流域内排水设施分属于多级政府管辖；二是城市排水主管部门不统一，同一区域或流域内的排水设施分属于同一级不同行政主管部门管辖。涉水相关部门之间管理体制机制协调不畅，职责分工不明确，权利划分界面不清晰，考核管理机制不健全，整个排水系统在规划、建设、运营、监管等各个环节缺乏良好的系统统筹，严重制约和影响城市管网系统运转效率，间接影响城市水体环境质量的改善和提升。

2.4 财政支付能力受限，政府付费模式机制亟待突破

对长江流域已实施的厂网一体化项目分析后发现，一般管网投资占比高达70%以上，且缺乏经营属性。随着各地PPP模式项目的深入推进，政府受PPP额度的限制，PPP模式难以持续，另外政府财政财力有限，进入运维期后部分地方政府已出现逾期未支付的现象。随着环保要求不断提升，各地污水污泥处理处置标准逐步出台，部分城市出水标准由一级A过渡至准IV类，污泥处置方式也由简单填埋过渡至焚烧、资源利用等无害化处置方式，使得污水、污泥处置成本不断攀升。目前，我国城市污水处理费价格最高为1.82元/t，而发达国家污水处理费标准在1～3.5美元/t，收费标准还存在较大差距，且远不能覆盖管网及污水厂建设与运维、污泥处理处置等全生命周期成本。在长江流域城镇排水系统“厂网一体化”PPP模式实施过程中，相关项目虽开展了新模式新机制探索工作，但由于污水价格调整机制、资源开发补偿制度、排污权交易、碳排放权交易、生态保护补偿制度尚未全面建立，模式机制创新工作亟待取得实质性突破。

2.5 绩效考核体系需优化，“厂网一体化”优势未能体现

受地下水位高、外水入渗严重、工业污水及建筑施工排水浓度低等多种因素影响，长江沿线城市85%以上污水厂BOD5浓度常年在100 mg/L以下，平均进水BOD5浓度约为60 mg/L[5]，短期内实现三年提质增效的进厂浓度目标存在较大难度。部分项目在实施范围有限、投资规模有限、项目边界不清晰的前提下，政府将河湖水质考核、污水厂进水浓度考核等环保风险转嫁社会资本方，大大增加了绩效考核不达标及政府违约风险。同时，政府作为实施监管机构，绩效考核制定存在一定主观性，条款设置不合理、难以执行，考核达标难度大，使社会资本与政府难以达成治理共识。大部分城市污水厂和管网的建设、运维在不同阶段分属不同责任主体，社会资本方难以统筹项目建设内容，后期运维管理协调难度很大，影响考核达标及考核实施。因此，还需进一步优化PPP项目绩效考核体系，建立多元化监管考核标准，合理确定“厂网一体化”项目中政府方及社会资本方风险分担机制，充分发挥“厂网一体化”协同优势。

3 长江流域“厂网一体化”PPP模式实施建议

3.1 部委高层推动制定指导意见，落实“厂网一体化”要求

“厂网一体化”PPP模式进行打包建设可有效统一排水系统内厂、网的建设要求，做到污水厂与排水管网同步设计、同步建设、同步验收、同步投产，彻底解决“多头管理，缺乏统筹，多方运营、协调困难”的问题，形成厂网联动，提高系统运行效率。同时，可激励社会资本及建设运营方充分发挥资金、技术、管理优势，通过多种方式参与“厂网一体化”建设，释放政府排水及水环境管理压力，也有利于政府从基础设施提供者向规则制定者、市场监管者转变，有利于加强政企协同及排水管理信息共享。

3.2 加大管网投资力度，打响城市管网建设攻坚战

针对管网建设改造严重滞后、历史欠账较多、管网错接、漏接、混接等突出问题，建议在“十四五”期间，把管道改造和建设作为重要的一项基础设施工程来抓。加快开展新建污水管网、存量管网排查整治等工作。加强施工质量监管和验收标准执行。按照“百年大计、质量第一”的标准，逐步推广使用球墨铸铁管等高质量、长寿命管材，高水平建成长江流域的城市“良芯”。加快改善现有管网建设散、小、乱、差的行业格局，推进城镇污水管网全覆盖。加大资金扶持力度，统筹安排专项资金或采用多种模式灵活实施，推动管网建设改造项目纳入城市建设计划。

3.3 理顺多方管理机制，压实建设运维责任

进一步理顺政府运维单位管理机制，打通政府相关部门壁垒，明确市、区各级排水管理机构职责，形成排水相关部门权力清单，明确各级考核机制及考核量化指标，统筹协调，落实排水许可等行政权力下放事项，形成权责清晰、管理统一、系统高效的管网运维模式。对于有社会资本方运维项目，明确授权社会资本方参与排水户管理、排水验收、接管审核及排污许可工作，授权参与源头地块管网及市政管网的设计、施工监管，参与排水单元源头偷排和超标排放监管，减少地块建设期管网混错接及管网缺陷，从源头控制小区地块出口污水浓度。

3.4 加强过程监管及考核，提升“厂网一体化”治理成效

完善污水厂考核指标，逐步过渡到以效果为导向的系统化考核，并纳入污泥含水率、污染物削减率等考核要求。真正实现“厂网一体化”系统建设及运维区域，可考虑将管网覆盖率、污水收集率及污水厂进水浓度作为主要考核指标。重点将污水收集率、管网覆盖率、污水厂进水浓度等纳入长江流域环境保护监督考核中，压实排水管网建设运营的主体责任，扭转地方“重地上、轻地下”的城建积弊。在充分理清工程边界、明确主体责任基础上，合理确定绩效考核目标及风险分担机制，优化绩效考核条款，避免过多将风险转移至社会责任方，确保绩效考核科学公正、可量化、可执行。

3.5 推动价格机制改革及模式机制创新，实现行业可持续发展

通过引入基于监管资产的准许收入模式，赋予管网价格属性和经营属性，解决管网融资难的困境，根本解决地方管网投资不足问题，减轻地方政府财政压力。抓住价格机制“牛鼻子”，引导排水管网建设运营付费主体由政府向使用者转换。近期推动调整污水处理费，用于污水管网运维，开展管网价格机制改革论证研究，选取改革意愿较强、经济条件较优、环保理念较先进的地区先行先试，通过水费价格调整赋予管网价格属性，助力打好管网攻坚战；中远期推动修订《水污染防治法》等上位法规，建立污水收集处理价格机制。按照准许成本加上合理收益的原则，建立污水收集环节和处理环节完整的价格机制，真正实现“污染者付费”，解决管网融资难的困境，吸引社会资本参与污水管网投资，形成行业可持续发展生态。

3.6 实施城市智慧水管家，贯彻落实污染治理一体化服务模式

从生态系统整体性和长江流域系统性出发，采用系统治水的“城市智慧水管家”模式。作为政府的涉水“管”家，水管家公司以排水管网为切入点，作为第三方承担城市涉水系统治理目标和管理责任，对城市供水、排水、管网、防洪排涝、河湖等涉水设施统一规划、统一建设、统一运营、统一管理和统一调度，通过全域统筹、科学规划、精准投入和系统治理，并配合地方建立监管资产与水价挂钩的定价调整机制，保障城市涉水事务目标可持续、资产可持续、民生可持续、运营可持续，提升城市品质、实现绿色低碳发展。

政府方负责建立监管与考核机制，成立由行业主管部门组成的联合监督考核机构，对水管家公司进行监管与考核。在边界清晰、责任明确、公平合理的原则下，双方协商将授权范围内污水收集率、供水管网漏损率、水环境质量等双方约定的生态环境目标责任纳入绩效考核。

4 结束语

“厂网一体化”符合系统化治水理念，是对排水系统进行高效管控的一种手段，而PPP模式的引入则为“厂网一体化”的实施提供了可靠的资金路径、管理保障、技术支持。“十四五”期间，随着国家提出深入打好城市黑臭水体整治攻坚战及污水处理行业高质量发展、可持续发展的要求，长江流域城镇排水系统将进入精细化、高质量、可持续发展阶段。以PPP模式为主的水环境治理正逐步延伸至海绵城市建设、排水单元更新改造、河湖水生态修复等领域，实现城市涉水资产“全面覆盖、一体管理、系统运行、专业维护”，形成完善的城市水污染治理“源-厂-网-河”一体化建设运维机制。未来，通过政府与社会资本方的协同发力，将用“科学态度、先进理念、创新机制、专业知识”逐步走出一条低成本、可持续的低碳生态治水之路。

参考文献：

[1] 郑江. 城镇排水系统厂网一体化运营模式的研究与实践[J]. 给水排水，2016，52（10）：47-51.

[2] 黄俊杰，汤伟真，吴亚男. 厂网一体化PPP模式在水务基础设施建设中的应用探讨[J]. 给水排水，2020，56（12）：46-49，55.

[3] 华铮，张胜雷，盛铭军，等. 太湖流域“厂-站-网-河（湖）”一體化排水管理模式研究[J]. 住宅产业，2021（增刊1）：82-88.

[4] 翁文林，呂永鹏，唐晋力，等. 长江大保护城镇污水处理新模式新机制实践与探索[J]. 给水排水，2021，57（11）：48-53.

[5] 周小国，惠二青，彭寿海，等. 长江沿线污水处理厂进水BOD5浓度与管网运营调查分析[J]. 给水排水， 2021，57（增刊1）：129-133.

Abstract：The urban drainage systems in China are commonly plagued by problems such as separated treatment plants and networks，inadequate upgrading of sewage networks，fragmented management and maintenance responsibilites，and weak facility maintenance ability. Based on the connotation and characteristics of the PPP （Public-Private Partnership） model of “integrated treatment plant and pipe network”，we systematically analyze the issues and obstacles that arise during the implementation of this model in urban drainage systems in the Yangtze River Basin. The findings reveal that improving the integrated plant and network management model hinges on addressing complex factors such as financing，institutional arrangements，and technology transfer. Finally，this study suggests potential solutions，with the aim of providing useful references for scientific planning，construction，and management of urban drainage systems in the Yangtze River Basin.

Key words：Yangtze River Basin；urban drainage system；plant-network integration；PPP model