城乡融合高质量发展的“功能-产业-空间”体系构建和实践

赵宁 张健 吕旺涛

摘 要：以主体功能区理论为分析基础，构建城乡融合发展“功能-产业-空间”体系。结合湖北区域发展战略和城乡发展实践，从功能定位、产业主导、空间形态三个方面提出城乡融合高质量发展的模式、驱动力、路径，重塑省域城乡发展新格局，为城乡融合发展提供决策参考。

关键词：城乡融合；功能定位；产业主导；空间形态；湖北省

中图分类号：F291.3                                               文献标志码：A

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。高质量发展背景下的城乡融合是贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动农业农村优先发展，协调推进乡村振兴和新型城镇化，不断缩小城乡差距和推动经济社会融合，完善要素市场化调节机制和产权制度改革体系的应有之义。

改革开放之后尤其是党的十八大以来，湖北在推动城乡统筹和融合发展方面取得了显著成就，但仍存在一些问题，如城乡差距仍然较大、城乡流动面临制度性和市场性障碍、乡村地区基础设施远比城市薄弱等。针对城乡融合中存在的诸多问题，如何适应新时代高质量发展要求，湖北需要创新思路，打破传统思维惯式。

1 城乡融合FIS体系的理论内涵

FIS是指基于“功能（Function）-产业（Industry）-空间（Space）”的城乡融合发展体系，分别代表城乡融合的发展模式、发展动力、发展路径（见图1）。在我国现有体制下，区域发展前景与国家功能定位和支持政策相关度较大。从城乡融合的角度，其逻辑主线为根据城乡的发展现状和环境要求确定区域功能定位，通过功能定位确定区域主导产业，从而影响区域城乡人口分布的空间形态。

（1）功能定位决定城乡融合发展模式。功能定位是指通过对区域的地理区位交通、人口密度和分布、资源环境承载狀况、以及当前开发强度和未来发展潜力等进行综合研判，将区域发展方向确定为某一种或几种特定功能。建国后和改革开放后的很长一段时期，我国对区域经济发展的评价基本上是按各级行政区划进行的。虽然有利于调动各级行政区发展的积极性，便于区域评价和政策引导，但容易引发不同地区之间基于政绩观的攀比，出现地区发展评价不够客观和区域政策操作的失真。随着经济发展加速，也产生了一系列问题，如生态损害严重，生态系统功能退化；资源开发强度大，环境问题凸显；区域结构不合理，国土空间利用效率低；城乡公共服务和基础设施差距大等。为纠正经济发展过程中出现的人口、资源、环境，以及城乡和不同区域差距过大的问题，国家制订实施了《全国主体功能区规划》，明确划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四种类型。通过明确区域的功能定位，实施有差异的引导性开发政策，形成各具特色的城乡融合模式，缩小区域城乡差距，推动城乡一体化发展。

（2）产业主导决定城乡融合发展动力。随着我国城镇化进入新阶段，一方面，政府为缩小城乡差距带动乡村发展在政策上对乡村倾斜，吸引资源向乡村转移；另一方面，城市的产业转型升级推动市场要素向城市周边乡村流动，表现为城市产业、人才对城市周边的的辐射和外溢。在这个过程中，起关键作用的是产业发展。根据功能定位差异，不同区域的产业发展方向既各有特色又保持紧密联系。优化开发区域以第三产业为主，不断推进产业结构升级和优化调整；重点开发区域以第二产业为主，同时连三带一；限制开发区域以第一产业为主，同时通过与二三产业融合实现农业转型升级；禁止开发区域不以产业发展为重点，通过适度的文旅产业推动人与自然和谐共生。

（3）空间形态决定城乡融合发展路径。城乡融合的重点在融，即实现相邻区域和城乡之间公共服务、基础设施等互融互通，减少城乡之间要素流通和公共服务基础设施等各方面的差异；生产要素在城乡之间双向流动，生产力在城乡之间合理布局，产业相互衔接，产业链、供应链、物流链、技术链结合更加紧密。从空间形态上看，不同功能定位区域的融合重点略有差异。优化开发区域表现为城乡一体，城乡空间界限消失，乡村完全融合城市；重点开发区域表现为产城融合，人口职住分离，城乡产业融通，以城镇为基底连接乡村，以工业为主体带动农业；限制开发区域表现为农旅融合，农业转型升级，乡村基底特色显著；禁止开发区域表现为人与自然融合，人对自然空间的影响降到最小。

2 FIS体系下湖北城乡融合发展模式

湖北省自然禀赋条件良好，地理条件优越，江河湖泊众多，水资源丰富。全省适宜开发面积相对较多，环境质量相对较好，生态系统支撑能力较强，国土开发和人口分布格局相对集中。全省人口密度较大，经济发展水平较高的县（市、区）大多分布在武汉、襄阳、宜昌、荆州、黄石等市主城区及其周边区域。全省共有103个县级行政单位，其中属于国家级重点开发区域28个，省级重点开发区域16个，国家级农产品主产区29个，国家级重点生态功能区28个，省级重点生态功能区2个。根据功能定位的不同，分为提档升级、增资扩容、定点集中和外迁安置模式。

2.1 提档升级模式

在《全国主体功能区规划》中国家定位的优化开发区域不包括湖北。《湖北省主体功能规划》也仅提出重点开发、限制开发和禁止开发三种类型。随着2017年国家发展和改革委员会批复支持武汉建设国家中心城市，武汉开始在更高层次上承担发展职能和参与国际分工。按照国家优化开发区域的功能定位，武汉的主体功能可做适当调整，部分区域参照优化开发标准执行，具体范围为武汉主城7区（江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、洪山区、青山区）。主城区绝大部分已按照城市街道管理，但在部分区域仍然存在城乡融合的问题，如洪山区天兴乡、青菱乡、建设乡、九峰乡、花山镇等乡镇建制。

按照湖北省“十四五”规划和2035远景目标，武汉城市圈是全省高质量发展的龙头和主要增长极，应充分发挥武汉作为国家中心城市、长江经济带核心城市的引领和辐射带动作用。支持武汉做大做强，既关乎武汉，亦利于全省。加快武汉建设国家中心城市、国家科技创新中心、区域金融中心和国际化大都市，全面提升城市体量、规模、能级和竞争力，更好发挥带动区域发展、服务国家大局和参与全球竞争的职能。

作为全省唯一可参照优化开发标准执行的区域，武汉中心城区定位高、范围广、功能强，生态和经济上是全国“两型”社会建设综合配套改革示范区、重要的先进制造业基地、高技术产业基地和现代服务业中心，区位交通上是全国重要的现代物流基地和综合交通枢纽，科技创新上是区域性信息产业科技创新基地，人口上是限制开发区域与禁止开发区域超载人口的吸纳地，功能上是构建促进中部地区崛起的重要战略支点的支撑。未来应聚焦于科技创新、金融、物流等高端产业，逐步消除乡村建制，对现有的乡村空间和乡村资源以城市化标准进行整合和改造升级，走都市化开发道路。

2.2 增資扩容模式

全省重点开发区域包括37个县（市、区）和其他31个县（市、区）中部分重点开发的城镇区域。其中属于国家级重点开发区域有21个县（市、区），主要位于武汉都市圈的核心区域；属于省级重点开发区域有16个县（市、区）。

重点开发区域是全省经济增长的重要增长极，其功能定位于落实“一带一路”、长江经济带发展、促进中部地区崛起、长江中游城市群建设等国家战略和全省构建新发展格局先行区的重要支撑点。重点开发区域城乡融合的方向是增加公共资源投入、提高人口集聚程度、扩大人口数量规模，在优化经济结构、提高生产效益、降低能源消耗、保护自然环境的基础上大力推动经济转型和高质量发展；加大推进工业信息化，激活区域发展潜力，增强产业集聚和科技聚集能力，根据区域特点有选择地积极承接产业转移，形成竞争积极有序、分工协作合理的现代化产业体系；推进新型城镇化，强化区域城市竞争力，持续改善生态环境，提高区域对人口、科技、资本等优质生产要素的吸引力和承载力。

2.3 定点集中模式

限制开发区域分为两类，一类是农产品主产区，全省包括洪湖、监利、当阳、阳新、赤壁等29个县（市），其功能主要定位于保障农产品安全和增强农业生产能力；另一类是重点生态功能区，包括郧西、秭归、麻城、利川等28个县（市），其功能主要定位于保障生态安全和提供高质量生态产品供给。

限制开发区域的城乡融合发展方向应该是在条件允许的情况下，通过提供高质量公共服务和基础设施，引导人口集中，逐步缩小城乡收入水平和公共服务差距，降低基础设施建设和公共服务提供成本，发展农业规模经营，发挥大农业综合效益，保障农产品生产和生态产品提供。

2.4 外迁安置模式

全省的禁止开发区域以点状形态分布于上述三种类型主体功能区中。此类型区域依据法律法规和相关规划实施强制性保护，严控社会经济活动和人类行为对自然生态和文化遗产造成干扰和破坏，禁止不符合区域定位和主体功能的开发活动，引导人口有序外迁转移，最终实现污染“零排放”，改善环境质量恢复至无活动的初始水平。

禁止开发区按核心区、缓冲区和实验区分类管理。发展策略定位于逐步减少区域内人口，核心区实现无人居住，缓冲区和实验区动员居民外迁。按照区域实际情况，对区域内人口实行异地搬迁和就地转移两种方式，大部分人口搬迁到区域外，少部分人口就地转为保护区管护维保人员。

3 FIS体系下湖北城乡融合发展动力

3.1 科技文化驱动

武汉主城区域代表湖北最高的发展水平，是湖北高质量发展的塔尖，承担着带动区域发展、服务国家战略、参与全球分工的重要职能。区域内人口密度大，土地价值高。为最大化单位面积的经济效益，减少工业污染和重型原材料运输给城市带来的安全隐患和交通压力，原来作为城市发展支柱的大型工业企业和其生产部门大多已外迁至远城区。从人居环境改善、城市公共空间发展和经济效益提高上看，主城区主要定位于发展金融保险、信息服务、中介咨询、科技研发、广告会展、教育培训、通讯物流等高端服务业，这些产业企业经济效益好，环境污染小，资源消耗低，代表了产业结构的高级化，符合城市发展高级阶段的特征。

湖北省“十四五”规划明确提出，支持武汉做大做强。随着人口不断流入、产业腾笼换鸟和愈加严格的环保考核，武汉主城区发展空间需求更加急迫，就业人口素质持续提升，对人口和企业的市场筛选门槛不断提高，乡村落后的生产方式和传统工业企业将面临更大的压力，最终会被城市化和科技化所替代。因此，主城区城乡融合的动力来自于科技文化驱动的第三产业。

3.2 工业驱动

重点开发区域是湖北的重心，是经济社会发展的大盘，是湖北高质量发展的高原和最大腹地，也是城乡融合的重点。按照湖北省主体功能规划和“十四五”发展规划，全省确立了“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展格局。

武汉城市圈同城化发展。武汉四大副城“光谷副城、车谷副城、临空副城、长江新区副城”逐渐成熟的“光芯屏端网”、汽车制造、网络安全、航天航运等支柱产业成效显著，成为支撑武汉高质量发展的引擎。四大副城是武汉与周边城市连接的焦点地区，通过四大副城的建设和产业外溢，加强与周边地区的产业协作和交流。南北两翼扇面式发展。加强襄阳、宜昌省域副中心建设，支持“襄十随神”城市群打造以产业转型升级和先进制造业为重点的汉江生态经济带，支持“宜荆荆恩”城市群打造以绿色经济和战略性新兴产业为特色的长江高质量发展经济带。

3.3 农业驱动

全省有29个县市定位为农产品主产区。农业产品和农特产品是本类型区域的发展动力。通过全面实施乡村振兴，大力推动农业产业化发展，在保持农业产量稳定增长的同时，推动农业1.0（农副产品生产）向农业6.0（生产、加工、贸易、科研、观光、文创）转变，加快由农业大省向农业强省转变。加强高标准农田建设，推广“虾-蟹-稻-渔”等复合种养模式，提升农业增收和粮食保供能力。发展壮大传统优势特色农业产业链，引导农民主动对接市场调整产品结构。发展农副产品精深加工，壮大懂技术、懂市场的复合型农业人才队伍。

3.4 生态驱动

湖北有三个国家级和一个省级原集中连片特困地区，既是山区，也是生态屏障区，分别是武陵山区、秦巴山区、大别山区和幕阜山区，四大片区有30个县（市、区）定位为重点生态功能区。生态功能区定位于保障生态安全和提供高质量生态产品供给，区域内实施积极的人口退出政策，加强劳动力培训和转移。引导人数少、位置偏的乡村人口向较大规模的集镇、县城集中，生态环境脆弱、地质灾害易发区的乡村逐步退出，尽量减少基础设施建设。除非必要，不进行新的城镇建设和大规模开发，有效控制开发规模和开发强度，以不超过生态承载能力为首要原则。探索森林、湖泊、草地等重点领域生态保护和生态补偿机制，探索基于湖北省情的生态区绿色资源保护方式。依托山林自然资源，差异化发展特色种养、特色加工和特色文旅。

4 FIS体系下湖北城乡融合发展路径

4.1 中心城市城乡一体

一般来说，中心城市发展水平高，产业成熟，人口密度大，经济集聚能力强。但随着人口的不断流入，开始出现规模不经济，具体表现为房价过高、交通拥挤、人力成本高，倒逼企业搬迁产业转移，为高级产业腾出发展空间，完成产业转型升级。从人口上看，2021年武汉城镇化率达84.5％，仍有200多万乡村人口；从空间上看，乡村面积占全市的70％，属于典型的大都市带大乡村。武汉主城区作为全省发展水平最高的区域，优化开发区域的城乡融合表现为城乡界限消失，空间融为一体，主城区与副城开发区、新城区的分界线不明显。为此，需要从空间结构、城市布局、人口分布、产业结构等方面不断优化城乡融合进程。

（1）优化空间结构。减少城市工矿建设，现有的逐步外迁，改善城乡生活空间，控制城市无序扩张。目前在武汉主城区，青山、洪山等部分区域的大型工业厂区仍存在生态安全和生产安全等问题，未来应逐步搬迁，既消除安全隐患，又为产业转型腾出发展空间；天兴乡等农业农村用地应提档升级，改造成为江中绿洲，成为生态农产品基地、生态旅游和市民休闲服务场所。

（2）优化城市布局。进一步健全完善城市功能，促进城市高效集约发展，围绕城区角色定位和产业分工，强化城区间的功能衔接和经济互补，提高城市整体协作能力。武汉目前已经形成“1+4”的城镇格局，即主城区+光谷、车都、临空、长江新区4个副城。主城区中武昌、洪山和江岸、江汉等区发展势头较好，青山、汉阳、硚口相对落后，需进一步找准区域功能定位和产业方向，推动各区功能互补。

（3）優化人口分布。合理控制超大城市主城区的人口规模，引导人口均衡、有序、集聚分布。数据显示，2021年，武汉市常住人口达到1 364.9万人，重回中部第一，成为超大城市，显示出武汉作为中部地区核心城市的吸引力。随着未来国家重大战略实施，武汉人口会继续增长，其中人口增量主要集中于产业、服务、基础设施配套成熟的主城区，需提前做好人口引导，预留发展空间，合理布局产业和公共设施。

（4）优化产业结构。推动城市产业结构优化升级，向高级、高效、高价值转变，增强信息科技产业、高端装备制造业、现代服务业对经济增长的带动作用。武汉主城区以第三产业为主，但服务经济质量还有待进一步提升。依托自身地理、交通、经济的区位优势，把提高服务业质量放在重要层面来考虑，加大现代服务业发展扶持力度，合理布局服务业，通过多产业集群发展提升服务业的竞争力。第一产业和第二产业在部分区域仍有布局，一方面通过高新技术改造、教育培训等，进一步推动农业产业升级融合，另一方面在工业供给侧结构性改革方面下功夫，注重多门类专业化行业格局的培育，特别是排放小、能耗低的先进制造业部门的培育，加快传统工业项目的改造，立足突破高能耗产业绿色转型发展的难题。

4.2 特色城镇产城融合

随着区域中心城市核心区的产业转型升级，原来支撑城市发展的工业必然会向外转移，即所谓产业转移的“雁阵模式”，转移的方向一般是就近外溢和沿交通干线分布，通过有梯度的产业分级，打造各自的比较优势，形成新的产业生态圈。产业转移不仅仅是实体经济（主要是制造业等工业）的发展，更重要的是，产业的活力必然带来人口集聚，形成新的增长点。其所带动的基础设施投资、城镇化建设，才能具有源头活水，这是产业化、城镇化的要义所在。最新的区域战略表明，湖北更加注重区域协同优化，既发挥龙头城市和区域中心城市的辐射带动作用，又发挥县域和乡村的强基固本作用。

（1）武汉城市（都市）圈同城化发展。围绕做大做强中心城市，湖北正式提出支持武汉城市圈同城化发展，城市圈9市将统筹推进“铁-公-机-港”立体交通基础设施建设，构建设施互联、管理协同、服务共享的现代化综合交通体系，建设一批交通、水利、能源、信息、市政领域重大工程，实现区域基础设施互联互通，明确武汉地铁向周边延伸，直达8市。加快武鄂黄黄一体化发展，使武汉都市圈成为长江中游增长核心和全国重要增长极。

（2）南北两翼加快发展。从“一主两副”、“两圈两带”到“一主两翼”、“全域协同”，由“宜荆荆”与“襄十随”到“宜荆荆恩”与“襄十随神”，可以看出湖北更加注重区域协调和城乡融合。推动武汉都市圈联手襄阳都市圈和“宜荆荆”都市圈打造全省城镇化发展新高地，辐射带动全省新型城镇化。加强主城与副城、副城与副城、副城与县城、县城与乡村之间的对接，切实发挥城镇对乡村的辐射和带动作用。

（3）做强县域经济。加快推进以人为核心的新型城镇化和以县城为重要载体的就地城镇化，树立“大城小县”的理念，引导乡村人口向县城集中，加快建设宜居县城、智慧县城、生态县城、人文县城。大力发展县域经济，培育一批特色鲜明、集中度高、关联性强、竞争力强的块状产业集群。发挥小城镇联结城乡作用，发展一批特色小镇。特色小镇不仅能够带动周边农村基础设施建设和公共服务升级，也可以吸纳农村剩余劳动力就业，促进农村产业融合，推动城市文明向农村辐射扩散，实现城乡融合。

4.3 美丽乡村农旅融合

乡村是城乡融合的短板和重点，通过产业融合提升乡村发展质量。发展休闲农业与乡村旅游业，促进农旅深度融合，是推动农业转型升级、实现农业现代化的强大动力。优化提升各类农业园区，完善县城和小城镇联结城乡的功能，探索创新美丽乡村特色化差异化发展模式，盘活用好乡村资源资产。创建一批城乡融合典型项目，形成示范带动效应。按照乡村地理条件、区位交通、经济水平等差异化打造不同类型美丽乡村。

（1）江汉平原美丽乡村建设区。将江汉平原作为全省乡村振兴发展的重点区域，突出振兴发展，做好“农”文章。充分发挥江汉平原地势平、水源丰、耕地足的资源优势，重点发展“粮棉油菜肉蛋鱼”等大宗农产品，筑牢全省保障农业粮食安全的基底。对水利、交通等涉农基础设施加大投资力度，补齐制约农业发展的硬件短板。针对农村现存的农业水质污染问题，加大水生态修复和水资源保护，探索推广资源节约和循环利用模式，提升江汉平原乡村振兴可持续发展能力。

（2）都市城郊美丽乡村建设区。在武汉、宜昌、襄阳、黄石等经济社会发展基础较好的城市城郊乡村，做好“融”文章。把传统农业和新技术、新业态、新流量充分融合，大力发展菜果茶药等高效园艺作物产业，适度发展养殖业，积极发展休闲农业、乡村旅游、生态康养等新兴产业。加快城市基础设施、公共服务向农村延伸，促进城乡融合。

（3）脱贫片区美丽乡村建设区。对武陵山、大别山、秦巴山、幕阜山等脱贫地区县（市、区），做好“景”文章。充分利用湖北的自然资源和生态资源优势，发展山区特色农业和乡村旅游，推动农旅融合。支持恩施州等16個国家级、随县等17个省级全域旅游示范区建设，推进山、水、林、田、路、房的景观化治理。建设国家级休闲农业示范县、中国美丽休闲乡村、运动休闲特色小镇和湖北旅游强县、旅游名镇、旅游名村、旅游名街，将湖北打造成国内知名的乡村旅游目的地。

4.4 国家公园人与自然融合

对划入国家和全省生态保护范围的林区、林场以及自然保护区、国家生态公园等，实施生态优先，以生态保护和生态恢复为主要功能。对这类区域实行科学有效的强制性保护政策，严格控制有悖主体功能定位的各类开发活动，引导超载人口有序向重点开发区转移，统筹人与自然的和谐，实现零排放。

对于禁止开发区域发展，不使用传统考核办法，以生态保护和资源再生作为重要考核指标。这类区域的城乡融合更加倾向于乡村传统文化复现和自然环境建设，现有的居民点外迁后，有限的生产生活方式以循环经济为主，以不超出生态承载能力为限，实现区域零排放。除自然保护区核心区和文化自然遗产之外，其他可适度发展生态文化旅游，但严禁开展大规模旅游用途的基础设施建设和生产经营活动。

5 结束语

为推动城乡融合高质量发展构建的FIS体系，整合了功能、产业和空间三大要素，分别从融合模式、融合动力和融合路径方面区分出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种区域类型。需要说明的是，四种类型区域并不绝对，实践中应根据发展基础、人口结构、资源禀赋、市场机遇等情况适时微调，但一般来说，这四种类型仍然可以为多数区域城乡融合发展决策提供参考。

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Abstract：Drawing on the theory of principal function zones，this study presents a “function，industry and space”framework for promoting integrated urban and rural development. Based on the regional development strategy of Hubei Province and practices of urban and rural development，we propose the mode，driving force，and pathway for high-quality integrated urban and rural development from three perspectives inclusive of functional positioning，leading industries，and spatial form to reshape the regional urban-rural development pattern. This study offers a reference for the decision-making of integrated urban-rural development.

Key words：urban and rural integration；functional positioning；industry-oriented；space form；Hubei Province