物流新业态监管的困囿与对策

王频

摘 要：物流新业态呈现出物流服务结构新、物流服务功能新、物流服务范围新、物流服务交付方式新等多方面特点，传统监管体制已然受到挑战；同时物流基本法的缺位使得物流新业态的监管缺乏原则性指导，加之已有立法内容的滞后性、监管体系的低效性、法律体系的失序性导致现有的物流新业态监管存在诸多问题，需要在精准识别法理、明晰新业态法律关系的基础上，健全新业态监管法律体系，优化“政－协”联合，创新“模－术－式”，对物流新业态实施监管。

关键词：物流新业态；监管；困囿；对策

中图分类号：F251；D922.294文献标志码：ADOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2023.08.010

Abstract： The new logistics format presents many characteristics such as new logistics service structure， new logistics service function， new logistics service scope， and new logistics service delivery mode; the traditional regulatory system has been challenged. The absence of the basic law on logistics makes the current supervision of new logistics formats lack principled guidance; coupled with the lag in the content of existing legislation， the inefficiency of the regulatory system， and the disorder of the legal system， there are many problems in the existing supervision. It is necessary to improve the legal system of the supervision of the new format on the basis of accurate legal identification and clarification of the legal relationship of the new format， optimize the "government-association" alliance， innovate the "pattern-technology-way" ， and implement supervision on the new logistics format.

Key words： new logistics format; supervision; problems; countermeasures

1    問题的提出

随着以大数据、云计算、人工智能为特征的新一轮科技革命的迅猛发展，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的经济新业态、新模式正在深刻影响、改变乃至重塑传统的物流发展格局。物流企业为了满足不同的消费需求逐渐形成了新的物流商业模式、新的物流业经营业态、新的物流资源配置方式等相关物流经营新形态[1]。

物流新业态的多样呈现和发展趋势引发了学界的普遍关注。齐云英（2012）提出了中原经济区绿色物流、冷链物流、物流金融等新业态的具体发展思路[2]；李方峻等（2015）认为连锁零售物流运作模式是一种物流业发展的新趋势[3]；姬中英等（2013）认为物流向多领域、多业态发展是物流业的必然发展趋势[4]；赵丽丽（2017）认为物流金融是一种典型的创新型物流服务产品[5]；谭滨（2018）从快递、外卖视角对物流新业态进行了思考[6]；张敏洁（2019）通过研究分析发现目前国内外关于物流新业态研究的热点主要包括云物流、智慧物流、跨境物流、末端物流等[7]；袁俊丽（2020）认为第四方物流、共享物流、地下物流、众包即时直递、冷链快递等是我国出现的物流新业态[8]；石蕊（2020）认为众包物流模式是我国发展最快速的物流新形式[9]。根据中国物流与采购联合会公布的2022年物流数据显示：2022年全国社会物流总额为347.6万亿元，同比增长3.4%。新时期，以智慧物流、供应链创新、多式联运、网络货运等为标志的新技术、新模式、新业态已经得到了广泛应用。然而，机遇与挑战并存。物流新业态发展过程中出现的法律定位不清晰、行为规范不明确、监督管理不完善等问题也日益突出。物流新业态市场的培育和物流新动能的发展需要相关法律制度进行引导和保障。

2    物流新业态监管的困囿

物流新业态的发展给人们的生产生活带来勃勃生机的同时也带来了一些新的问题。现有的物流业监管制度在立法、执法方面均有掣肘，物流基本法的缺位使得物流新业态的监管缺乏原则性指导、无立法层面的宏观基调，现有物流立法体系分散、地位低、立法背景不平衡的现状使得物流新业态的监管存在明显的滞后性与低效性。归因现象，我们发现物流新业态所涉的法律关系模糊不清、现有“政府+协会”的共治效果不佳等是上述问题产生的主要原因。

2.1    物流基本法的缺位使得物流新业态的监管缺乏原则性指导

物流基本法是指通过单行法的方式对物流行业的相关内容进行原则性规定，包括立法宗旨和原则、适用范围、法律关系等。鉴于物流业参与主体多、操作环节多、途经地域广、涉及领域广的特点，我国目前并没有专门的物流基本法，监管法律规范散落在不同的法律部门。在没有统一基本法的情况下，一方面，繁琐、散乱的法律规范缺乏基本的协调性和系统性，既容易造成监管范围的重叠，又容易因监管机构权责不明而造成监管真空。另一方面，由于无法通过物流基本法将“鼓励创新、促进物流发展”设定为法律目标，导致智慧物流、众包物流、云物流等物流新业态的监管无法以法律原则为支撑，使得物流新旧业态的过渡和衔接缺乏系统性和协调性，出现监管“心有余而力不足”的窘境。

2.2    现有立法内容下的物流新业态监管具有滞后性

物流行业的迅速发展要求监管物流行业的有关法律规范必须与时俱进。然而，目前我国针对物流新业态的法律规范只有《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》，其他物流新业态的法律规范文件均未明确形成。以物流新业态表现最为典型的快递业为例，从企业经营资质的获取来看，按照《中华人民共和国邮政法》《快递暂行条例》规定，企业要从事快递业务，就应当依法取得快递业务经营许可证；快递员需要参加邮政部门组织的培训，并考取《快递员从业资格证书》才可上岗。然而，诸如闪送、UU跑腿等通过“互联网+平台”整合社会闲散资源的众包物流业态企业基本都未申请快递业务经营许可证。这些企业的“快递员”招募一般仅仅需要App注册并填写相关信息进行申报，通过审核和简单培训后即可上岗。从企业经营行为来看，智能快件箱的出现则对快递服务标准中的“先验货、后签收”的规定造成了冲击[10]。如果严格按照对传统物流企业的要求进行规制，这些业务新形态将直接被扼杀；如果不予规制，又存在着违法违规的嫌疑。

2.3    现有法律体系下的物流新业态监管缺乏有序性

我国目前采用分散立法模式对物流行业进行监管。总体层次较低，法律效力不强，很难对不断发展变化的物流新业态起到有效的引导和规范作用。一方面，由于物流业相关法律法规散见于不同的法律法规当中，不便于快捷地查询和参照适用；另一方面，物流业务具有流动、跨域的天然禀性，不同地方的法律文件容易出现立法水平上的参差。一、二线城市或者物流行业的头部城市对物流新业态更容易持宽容和乐观的态度，而物流行业发展不发达的其他地方可能就无法对物流新业态进行提前规制。要建成全国统一市场必须要有现代流通体系作支持，必然要求我国物流监管体系相互协调和有序统一，完善新旧物流业态的衔接，促进我国物流业获得高速、健康的良性发展。

2.4    现有监管体系下的物流新业态监管缺乏高效性

我国现有监管体系以物流业务环节作为监管职能划分的依据，归属不同部门，然后在同一业务环节中再依据不同业务方式划分管理归属。以运输为例，先按照环节划分归属于交通运输部管理，再根据运输方式不同，將监管职能分别归属到公路局、民航总局、海事处等多个部门。由于部门之间的职权不同、部门的利益诉求不同，不同部门制定的监管规则有所区别，甚至可能出现相互冲突的情况。在相关部门“各自为政”的情况下，物流监管体系难以发挥整体的聚合效应，也更容易出现“规则打架”的情况。以众包物流为例，业务监管涉及交通、邮政、物资、仓储等主管部门，容易导致各管理部门之间“权力交叉、职能错位、沟通协调效率低等问题”[11]。同时，由于众包物流业务对象的多样性，在涉及食品、药品等特殊物品的即时寄递时，监管机构还包括食品药品监管部门。不明确的监管职权和不通畅的协调关系无疑会阻碍物流新业态监管的高效运行，从而增加物流新业态的经营成本，甚至成为物流新业态的发展障碍。

3    物流新业态监管的建议

3.1    精准识别法理，明晰新业态法律关系

面对物流新业态带来的风险挑战，通过法治途径规范在可控范围之内，才能实现物流新业态的良性发展。虽然物流新业态的服务内容和服务方式多种多样，但是若从深层法律关系进行剖析，物流新业态与现有业态之间依然有密切联系，应该精准识别其中的法律关系，并正确地使用法律。以众包物流为例，快递员与众包物流企业的法律关系可以定位成挂靠关系，应该由派单平台对外履行连带责任。因为虽然表面上派单平台是信息中介机构，快递员和客户实施交易撮合，收取中介费用，但是快递员的具体服务是以派单平台的名义进行的，若出现未按时送达或运输物品破损的违约情况，则由派单平台对客户提供赔偿。根据由行为后果归属判断法律主体身份的原则，派单平台应当成为众包物流这一新业态的对外责任主体，快递员的行为应视同于企业的代理行为。同时，根据现有的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中“网约车平台公司承担承运人责任，其对于网约车运营服务中乘客因安全事故而遭受的损失应当承担先行赔付责任”的规定，众包物流中派单平台与快递员之间的关系实际上等同于网约车中的快车和专车的关系。无论快递员与众包物流企业之间签订的是何种合同或者协议，快递员与派单平台的关系均归属于内部管理关系，不会影响顾客向派单平台直接索赔。对于众包物流中的临时性员工，也应该根据是否由众包物流公司直接参与招募、管理为标准，分为直接临时性员工和间接临时性员工。前者由众包物流公司直接负责招聘、管理，众包物流公司有权对快递员的工作过程进行干涉，快递员对其有一定的人身依附关系，所以属于雇佣关系，适用现有的雇佣法律；后者则通过第三方企业招募而来，众包物流公司与第三方企业的地位平等，通过承揽合同具体约束两者的权利、义务，众包物流公司无法直接参与这类快递员的招聘和管理，其向第三方企业支付的费用是承揽费用而不是快递员的劳务费用，当间接临时性员工出现业务操作问题时，众包物流企业应该依据承揽合同向第三方企业追究违约责任。

3.2    完善现有法律法规，健全物流新业态监管法律体系

要让物流新业态规范发展，关键在于做好引导、管理、支持工作。我们应该抓紧完善相关法律法规，更加健全地发挥法律体系的整体功效。一方面应当尽快出台物流基本法，明确促进物流新业态发展的立法目的，相应地在调整对象、管理机制、管理模式、法律责任等内容模块为物流新业态留下空间，为物流新业态的健康发展保驾护航。另一方面需要对现有的物流法律制度进行修改。以末端配送为例，现有物流新业态法律规范过于宽泛，需要对食品、贵重物品等特殊商品细化不同的配送标准。物流新业态在温度、时效、卫生等多方面的要求更高，因此应该对包括但不限于冷链、热链的配送能力，以及制式保温箱、餐盒等配送工具提出更高的要求。同时，因为物流业务的移动性天然会产生空间跨度，监管规制在不同地方立法方面的协同性也需要高度重视，以免出现地方保护主义。当然，物流业务的复杂性使得相关监管规则不可避免地要与其他方面的法律发生联系。对于其他法律部门中涉及物流新业态监管的内容，需要进行全面的发现－梳理－修订－适用，在不同部门的法律之间建立链状联系，充分发挥法律的规范作用。以物流金融为例，在没有专门立法的情况下，可以以《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》参照适用，由地方金融监管部门对物流金融业务进行备案登记，并依据《电信业务经营许可管理办法》《中华人民共和国电信条例》的要求相关企业只有在通信主管部门取得相应的增值电信业务经营许可证的情况下才能开始经营。对于不改变企业现有组织框架，通过变更经营范围形式开展物流金融业务的企业，则需要对《中华人民共和国个人独资企业法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国公司法》等法律制度做补充和修订，特别是分支机构在设立和审批等方面的内容需要相应具化。同时还可在《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国消费者权益保护法》中加入数据使用和保护等内容，以规范物流新业态的有序发展。

3.3    优化“政－协”联合，构建物流新业态双元共治

如何优化政府和行业协会的监管职能是助推物流新业态更好的发展必须解决的问题。一方面，要继续深化职能部门的“放管服”改革，持续优化营商环境，充分激发物流新业态主体的活力，更好地发挥部门协调的集成效应。首先要明确和优化职能分工。物流业务的多涉性是造成相关部门存在职权交叠、容易产生纠纷的原因。物流新业态是传统物流业态在服务功能、服务方式、服务结构等方面的精细化，不仅涉及传统的运输、仓储、装卸、包装、加工、信息处理等环节，还会涉及网络信息安全、食品安全、环境保护、国际贸易等新领域，加之部门利益和地方利益的考量和争夺，极易造成多头监管或者无人监管的窘境。我们需要持续探索包容创新的物流新业态监管制度，对物流新业态采取合理规范的管理措施。根据机构监管和行为监管原则，注意在部门之间分配监管权力。其次要健全冲突协调机制，实现有效调节。在规则发生冲突时，应该按照“上位法优于下位法，特殊法优于普通法”的法律位阶原则处理。在职能发生冲突时，亦可参考《中华人民共和国立法法》规定的由冲突规制制定机构共同上级立法部门予以的研判和协调规则，依据“最密切联系”原则，由共同的上级行政主管部门进行充分协调。强化不同部门之间的沟通合作，提高物流新业态的监管效率和效益。

另一方面，要提升行业协会的作用，强化双元协同。基于同行身份的便捷性，成熟的行业协会在有效提升物流业务主体相互协调和引导相关企业自律方面发挥着重要的作用，同时行业协会还能基于专业性在一定程度上补充政府的部分监管失灵。就我国物流行业协会的现状而言，我们需要在强化行业协会独立性的基础上，适度赋予行业协会部分监管职能。现有物流行业协会主要由政府层面自上而下地推进成立，虽然比较正式，但是其自主性存在一定的局限性。同时，物流行业协会依据《社会团体登记管理条例》设立，目前尚未在相关法律制度中取得法律地位，其权威性有待加强。因此，我们应该在标准制定、资质认定、人员培训、行业评级、立法建议等方面进一步发挥物流行业协会的良性、有效作用，借助行业协会的专业性为政府职能发挥补充作用。同时在相关法律规范的修订和今后物流基本法的制定过程中，应该对行业协会的职能、权责进行具体规定，以更好地发挥行业协会的社会监管功效，进而与政府的行政职权形成合力，对物流新业态进行双元共治。

3.4    创新“模－术－式”，实行物流新业态智慧监管

基于物流新业态的新特点，人们需要在物流新业态的监管模式、监管技术等方面对应加以创新。首先是创新监管模式。物流新业态兴起于物流旧业态，借助新技术的向外扩展，与传统物流市场间存在天然隔阂，需要跳出传统的监管范畴，引入诸如沙箱监管等创新性监管模式，允许试错、宽容失败，能在严守安全底线的前提下为物流新业态的发展留足空间。其次是创新监管技术。面对不断出现的物流新业态，实现精细化管理的关键是要解决管理过程中的信息孤岛、数据安全、管理中心化等问题。区块链是一种去中心化的分布式共享账本和数据库技术，可以打通监管部门间的“数据壁垒”，实现信息资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的互联互通，减少数据的重复录入，避免数据和业务“两张皮”、行业监管漏洞。通过引入区块链等新型监管技术，极大提升监管部门获取数据的安全性、真实性、有效性、精准性，为物流行业监管提供强有力的信息支撑，进一步助力形成市场经济的全生态信任共识和全市场监管的跨界协同。最后是创新监管方式。互联网、大数据等现代信息技术的发展促进了物流业的转型升级，但是也伴生了新的违规运营问题。在新旧模式并存、业态重塑的关键时期，运用信用监管这一创新的监管方式，可以依据企业的信用情况在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施，一方面能减少对企业正常经营的干扰，另一方面又能通过市场主体信用“黑名单” 对失信企业实施跨行业、跨领域、跨部门的失信联合惩戒，对失信主体在行业准入、项目审批、发票领用、出入境、高消费等方面依法予以限制。信用监管方式在物流新业态中的运用无疑能为其发展提供动态跟踪和风险预警，促进物流业的健康发展。

参考文献：

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[7] 张敏洁．国内外物流业新业态发展研究[J]．中国流通经济，2019，33（9）：29-41.

[8] 袁俊丽，裴爱晖．物流新技术、新业态发展动因及趋势分析[J]．物流技术，2020，39（4）：1-4，28.

[9] 石蕊．众包物流模式概述及未来发展探究[J]．中国市场，2020（23）：171，174.

[10]  房晋源．“互联网+”时代下快递业新业态监管工作的思考[C]．中国城市规划学会城市交通规划学术委员会.创新驱动与

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[11]  薛麗．“互联网+”视域下物流业监管体制变革创新研究——以山东临沂为例[J]．经济体制改革，2017（5）：69-75.