公共资源交易的新征程与新格局：价值引领

王丛虎　李瑞琪

伴随着第四次工业革命走向纵深，大数据、人工智能、区块链等新兴技术深刻地影响着国家治理的方方面面，新兴数字与智能技术的快速迭代，正在加速全社会数字化进程，一个前所未有的“加速主义”大变革时代已然来临。[1]党的二十大以来，对于数字治理和数字化的重视再次被提到国家宏观战略层面，加快发展数字治理已然成为国家发展和转型的重要着力点。

在公共资源交易领域，数字化始终是重要的发展推动力。尤其是自2015年国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》[2]以来，我国的公共资源交易事业更是在数字化的道路上大步迈进，公共资源交易也进入了新时代。

从本质上看，公共资源交易的市场属性、公共属性决定了公共资源交易必然要借助信息技术来实现其公开透明、充分竞争的目标。为此，公共资源交易领域最应该也最能感知到信息技术的新发展，并且能够及时跟上新技术的应用步伐。公共资源交易和服务系统、公共资源交易监督管理系统只有通过最新的信息技术才能确保其功能的实现。

时至今日，伴随着信息科学技术的再度飞跃，公共资源交易正面临着新征程，亟待建立新格局。在数字治理的道路上，我们必须审慎思考公共资源交易的未来。其核心有二：一是思考该运用如何的价值引领公共资源交易在新征程下的变革；二是探索数字治理格局下公共资源交易的模式创新。在探讨中国公共资源交易数字治理的模式创新之前，我们首先就中国公共资源交易数字治理的价值引领展开论述。

自公共价值被提出以来，学界关于公共领域应该遵循何种价值为主导的讨论始终激烈。而在价值更为多元的公共资源交易领域，在数字治理的格局之下，应该遵循何种价值引领也是一个复杂而重要的问题。

公共资源交易兼具公共性和市场性：交易主体至少有一方是公共部门且交易对象为公共资源，这就赋予公共资源交易公共的属性；而竞争性资源配置和市场化运作逻辑决定了公共资源交易的市场属性。[3]双重属性使得公共资源交易领域的价值冲突更为明显，在多重价值冲突之下，如何对其进行排序，并最终认定公共资源交易的价值所在是一个重要且复杂的问题，而交易费用理论和交易价值理论也许能给出答案。

交易费用理论是公共资源交易的

基本遵循与价值引领之一

公共资源交易本质上仍然是资源配置的过程，在这一过程中，“交易”是行为的核心。新制度经济学学者科斯提出了 “交易费用”（Transaction Costs）的定义，用来解释资源在利用主体间流动过程中产生的成本或损耗。因此，引入经济学领域的“交易费用理论”对于研究公共资源交易是有意义的，而这一理论也应当成为公共资源交易的基本遵循与价值引领之一。

1.交易费用的内涵

交易费用是指企业用于寻找交易对象、订立合同、执行交易、洽谈交易、监督交易等方面的费用与支出，主要由搜索成本、谈判成本、签约成本与监督成本构成。这一概念的提出是对新古典经济学的一种挑战，它为分析经济理论及经济现象提供了全新的视角。[4]

同时，作为解释经济现象的概念，经济学家们还从不同的视角界定了交易费用的内涵：即交易分工说、交易合约说、交易维度说、制度成本说、交易行为说等。这些不同维度的界定都使得交易费用的概念在现实的经济学领域有了更多的用武之地。

聚焦到公共资源交易领域，同样具有一定的经济性和市场色彩的公共资源交易过程也展现着交易费用的存在和影响：当下实施的为市场减费用、减材料、减环节、减时间、减成本实际上就是交易費用理论的体现。

2.交易费用理论对于企业的出现进行了解释

科斯在《企业的性质》一书中将企业和市场视为两种不同但可以相互替代的交易制度。市场价格机制存在的成本是企业出现的原因，因此，企业通过行政命令的方式将原本存在于外部市场的交易内部化，从而降低在获取市场信息、谈判及订立契约等方面的成本，也就是所谓的“交易费用”。科斯认为，市场和企业是两种不同的组织劳动分工方式，企业产生的原因是其组织劳动分工的交易成本低于市场组织劳动分工。[5]

因此，可以认为是交易费用决定了企业的存在，企业采取不同的组织方式，其最终目的也是为了节约交易费用。企业运用收购、兼并、重组等资本运营方式，可以将市场内部化，消除由于市场的不确定性所带来的风险，从而降低交易费用。

3.交易费用理论对于公共资源交易组织整合的解释

基于上述对于交易费用理论的讨论，不难发现，交易理论本质上在交易的外部化和内部化这一问题上给出了具有解释力的答案，这一问题放在整个交易大市场来看，其实就是市场交易和企业内部交易的关系问题。

公共资源交易究其根本而言仍是公共部门与企业通过市场手段的交易行为。因此，交易费用理论也在一定程度上解释和指导我国进行的公共资源交易组织整合问题。

尽管目前我国理论和实践上并没有就公共资源交易的内涵达成共识，但是人们对于公共资源交易组织整合的目的的认识则是高度统一的。自公共资源交易统一平台建设以来，始终处于核心的仍是效率、效益等与降低交易费用密切相关的词汇。因此，对公共资源交易进行组织整合，其目的就是建设更加具有效率的组织平台，从而最大化的降低交易费用、节约财政资金。

具体到公共资源交易的实践之中，不难发现，建设初期野蛮生长的公共资源交易市场呈现出明显的各自为政的特征，整个交易市场和交易组织较为散、乱，缺乏统一的交易平台，形成了诸多分散的交易市场。政府采购、工程建设项目招投标、医疗采购、土地使用权出让、国有矿业权交易、国有产权交易等分散的交易市场由各行业主管部门单独建立并进行监管。[6]随着我国公共资源交易实践的持续推进，公共资源交易统一的大市场也逐步建立起来。传统模式下，单个交易成本高、难监管，而整合在一起的交易则把一些交易成本在公共资源组织内部消化，不仅可以降低交易费用，而且也便于监管。这已经在公共资源交易组织整合中得以体现。

交易价值理论是中国公共资源交易的

重要理论基础和价值引领

交易费用理论虽然对公共资源交易这一带有一定市场性的领域具有一定的解释力和价值引领作用，但在我国，公共资源交易最核心的特征仍是其公共性。不同于私有资源交易，公共资源交易的变革始终应该由公共价值主导。实现公共价值是进行公共资源交易平台整合改革及数字治理的内在驱力和终极目标，也是公共资源交易的基本遵循。当今时代下，建设中国特色的社会主义市场经济，更需要中国式现代化和中国式治理。基于中国实际，尤其基于公有制为主体的基本经济基础，公共资源交易不应单一考虑经济目标，还应考了政治、文化、社会和生态的价值目标。

基于此，一个更加贴合实践、更具解释力的概念被提出——“交易价值”[7]。交易价值这一复合概念以及与其密切相关的交易价值理论成为了中国公共资源交易的重要理论基础和价值引领。

1.公共价值的内涵

工具理性主义主导下的公共行政理论是不承认公共价值的存在的，公共行政和公共管理仅仅作为缺乏意义和价值的工具而存在。直到1995年，美国学者马克·莫尔（MarkH.Moore）在《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书中提出了公共价值这一概念之后[8]，关于公共行政价值的讨论才再度引起学界的关注。

然而，公共价值作为一个抽象的概念至今仍缺乏统一的定义。不同领域对于公共价值的内涵界定有所不同，或者说公共价值在不同领域有不同的侧重。经济领域的公共价值侧重于节约、效率、效益等；政治管理领域则关注公平、透明、参与、服务、责任；文化领域则关注传统文化传承与发展：和谐、友善等；生态领域则关注可持续发展、绿色产品即降碳、减污、增绿等。

多元化概念和不同侧重的公共价值在公共交易领域体现的尤为突出。作为一个兼具市场性和公共性的复杂领域，在公共交易领域的“公共价值”这一概念往往需要依据不同的交易场景、交易阶段，综合判断才能给出答案。

2.价值排序

由于公共资源交易领域的价值多样性，在运用交易价值来解释问题时，面对多元价值的冲突，与其紧密相关的概念价值排序和认知导向也应当被引入。

公共资源配置的最终目的是实现公共价值，而要实现这一目的的首要任务是对不同价值目标进行排序。因此，我们引入价值排序的概念，解释在公共资源交易领域出现多元价值冲突之时该如何最终确认核心的价值引领。“价值排序”要素的理论来源主要有两方面：公共价值的复杂性和公共资源的稀缺性[9]。前者要求为公共价值构建不同的類别谱系，以便于加以比较，判断何者是“更有价值的”；后者则决定了资源投放必须具备一定的倾向性，而这种倾向性的判断不可避免地来自对各类价值的比较，比较的过程便是排序的过程。

然而，对于公共价值这一抽象且复杂的概念，我们无法通过量化的方式赋予其数学含义从而进行直观的排序，此时“认知导向”的原则就为公共价值的排序提供了依据。决策者对于公共资源配置方式的认知导向会受到客观和主观两方面因素的影响，前者指向的是客观的发展目标、现实的实践情况及对应的资源禀赋；后者则导向了决策者的视角与站位、意识形态与认知体系等因素。

在我国，公共资源交易领域发展至今，其价值引领可以通过“价值排序”和“认知导向”二重原则给出当前的答案。即：公共资源交易的公共政策属性则决定了其首先遵循公共行政的价值，如公平、服务、透明等；而经济性的公共价值，如效率、经济、效能、绩效等则应排在其后。

3.交易价值理论

基于上述的讨论，不难发现，公共资源交易作为一项政府的市场化政策工具，其公共性决定了其应该遵循交易价值理论，而不是交易费用理论。

所谓的交易价值理论，是笔者结合当前公共资源交易领域的理论和实践首先提出的一个新概念，其基本内涵就是强调公共领域的交易行为应该遵循公共价值。当公共价值之间发生冲突时，应当进行价值排序。即应首先考虑公共行政价值，如公平、透明、服务等公共部门职责内的价值，其次再考虑经济价值和社会价值，如降低交易费用、提升经济效益、促进环境保护等。

七十多年来，随着多轮价值排序和认知导向的匹配与作用，市场在公共资源配置中的决定性作用逐渐得到认可。2020年，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，以促进要素市场发育，使市场更好地发挥资源配置中的决定性作用[10]。然而放眼当下，不难发现，如果市场在配置公共资源的过程中无视了公共价值，即使配置效率再高，终究还是与应有目标背道而驰。这便是交易价值理论的核心主张之所在：公共资源交易不仅仅以经济价值（如节约、降费）等为目标，更应考虑公共利益，实现公共政策的目标，即中国公共资源交易更应该遵循交易价值理论。

（本文为国家自然科学基金面上项目：“统一平台运行下公共资源交易腐败治理机制：模型检验及实现路径”，项目编号：71274199；第一作者为中国人民大学国家发展与战略研究院、公共资源交易研究中心执行主任，第二作者为中国人民大学公共管理学院硕士研究生）

参考文献：

[1]孟天广.数字治理全方位赋能数字化转型[J].政策瞭望，2021，No.219（03）：33-35.

[2]《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》 国办发〔2015〕63号。

[3]王丛虎，刘巧兰.公共资源交易市场中公共价值冲突及其应对逻辑[J].行政论坛，2022，29（5）：138-146.

[4]沈满洪，张兵兵.交易费用理论综述[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2013，43（2）：44-58.

[5][7][9]王丛虎，门理想.公共资源配置方式的变革逻辑及历史验证——基于公共资源交易价值的理论视角[J].公共管理与政策评论，2021，10（3）：92-106.

[6]公共资源交易发展报告（2022），《中国招标》增刊，2023年2月。

[8]MOORE M H. Creating Public Value：Strategic Management in Government［M］. Cambridge，MA：Harvard University Press，1995.

[10]《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》2020年3月30日。