欧盟及英国能源与气候政策及启示

张乾志 王文涛 陈文颖

摘要 欧盟为实现2050年“零碳欧洲”的目标制定了详尽的能源与气候相关政策，文章通过对欧盟及英国能源与气候领域实现碳中和相关政策的梳理，总结出其主要特点及对中国的启示。欧盟能源与气候政策特点包括：①采用自上而下与自下而上相结合的方式将欧盟整体减排目标按照公平原则分配给各成员国，各成员国制定并调整各自目标确保整体目标的实现；②制定詳尽的电力、工业、交通和建筑等部门转型规划，重视风光、氢能等新能源技术的应用，设定煤电转型、核能发展、能效提升、碳捕集、电气化、建筑改造等具体发展目标，并突出能源安全在转型规划中的重要性；③设立完善与成熟的碳市场制度与公正转型机制支持转型目标的实现，并通过技术对话与气候融资助力发展中国家的减排。中国在构建碳达峰碳中和政策体系中应首先研究制定全国碳达峰与碳中和实现路径，在此基础上统筹制定各省份公平公正的转型方案，并细化各部门的达峰中和方案，加强关键技术的示范与研发。同时，应注重保障制度的建设，发展与完善碳市场制度、绿色金融体系与公正转型机制，兼顾能源系统转型中的社会经济效益。

关键词 欧盟；能源系统；气候变化；政策启示

中图分类号 X24 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）02-0081-11 DOI：10. 12062/cpre. 20221056

欧盟作为世界第三大经济体，同时也是温室气体排放最多的经济体之一，2018 年排放的温室气体当量为3. 6 Gt CO2e，占全球总温室气体排放的8%。其中，德国、意大利、法国、波兰和西班牙作为欧盟温室气体排放前五位的国家，占据了欧盟65%以上的温室气体排放。为积极应对气候变化，助力温室气体减排，欧盟及各主要成员国在能源与气候领域的政策规划中设定了详尽的面向碳中和的能源系统转型目标。英国虽于2020年脱离欧盟，但其气候政策与欧盟相似。因此，文章拟针对欧盟及六个主要国家，分析欧盟整体与各成员国在减排目标与政策制定上的关系，评述转型目标与支持政策的特点，为中国及各省区实现碳达峰碳中和目标过程中的政策制定提供参考，支持人与自然和谐共生的中国式现代化建设。

1 温室气体减排目标与政策

欧盟设定了到2050年实现温室气体净零排放的目标，法国、意大利、西班牙以及英国均与欧盟整体目标保持一致；波兰由于其相对落后的经济发展水平与较高的煤电占比，目前仍未承诺相应的中和目标；德国在新一任联合政府上台后，制定了到2045年实现中和的承诺，比原有目标提前了5年［1］。为保证目标实现，欧盟采用自上而下与自下而上相结合的政策制定方式，首先由欧盟委员会制定适用于欧盟整体的温室气体减排与能源系统转型方案，将减排目标通过自上而下的方式分配给各成员国，再由各成员国根据欧盟的整体方案自下而上地制定适应本国的减排与转型路径，分别颁布总体低碳发展战略以及分领域减排政策，具体见表1。

欧盟在2020年颁布的《欧盟绿色新政》中，提出了到2030年温室气体排放量相比1990年至少下降55%的目标。欧盟的碳排放交易体系（EU?ETS）进一步将各成员国的温室气体减排责任划分为两个部分。对于未参与EUETS的温室气体排放，欧盟根据《减排分担条例》采取责任分配的方式将整体的减排责任分配到各个成员国［2］。而对于参与EU?ETS的温室气体排放，则通过碳市场配额总量的逐年削减比例确定减排目标［3］。在此基础上，欧盟各成员国根据责任分配以及参与EU?ETS的情况制定本国的温室气体减排目标，到2030年的减排目标如图1所示。

2 能源供应转型目标与政策

2. 1 煤电与核电转型目标

欧盟虽然走在可再生能源发展的前列，但煤电和核电仍在其发电结构中占据较高比例。2019年，欧盟煤电与核电在总发电结构中的占比分别在16% 和26% 左右［13-14］。面对逐渐增大的减排压力与核能的安全性问题，欧盟需要考虑未来煤电与核电的转型规划。若要实现《欧盟绿色新政》中设定的55%的减排目标，欧盟需要到2030年逐步实现煤电的退出，但各成员国之间尚未达成一致的协定。如图2所示，法国、意大利、德国、西班牙和英国分别宣布了本国煤电退出的预期年限，波兰由于对于煤电的高度依赖，仅宣布了到2040年煤电的下降比例，并未提及煤电退出的相应规划［15］。

至于核电，德国和西班牙分别宣布于2022年和2035年实现弃核［11，16］，而英国、法国和波兰将进一步发展核能。2022年2月，欧盟委员会通过了一项《欧盟分类法》的补充法案，准许在一定条件下天然气和核能的投资可被视为绿色投资［17］。因此，法国政府在2022年2月新颁布的能源战略中，转变之前减少核能的承诺，进一步将核能作为法国的主要能源大力发展［18］，英国也在更新的能源安全战略中将2050年的核电发展目标调整为24 GW［19］。由于乌克兰危机，核电的发展需要进一步增加，煤电的退役进程也在短期内迎来反弹。

2. 2 可再生能源发展目标

图3和图4显示了欧盟及英国可再生能源发展规划。根据“Fit for 55”一揽子政策，欧盟将2030年可再生能源最终消费占比目标从原来的32%提升至40%，又进一步在“REPowerEU”能源独立战略中提升至45%［5，20］。主要成员国中仅有德国和西班牙高于这一总体目标，德国在新一任的联合政府成立后，提出了雄心十足的可再生能源发展目标，到2030年，可再生能源在电力中的占比将达到80%［1，21］，考虑到可再生能源电力供应的不稳定性，这一目标的实现可能需要大量储能设施的部署。英国也宣布了到2035年电力行业实现100%清洁电力的目标［12］，相比德国，英国目标的实现需要同时依赖核能与化石能源CCS技术的发展。

在装机量方面，为应对乌克兰危机，实现能源供应的独立，欧盟在最新公布的“REPowerEU”能源独立战略中，宣布了整体到2030年的光伏与风电规划，光伏装机量将在2030 年达到600 GW，风电装机量将新增480GW［20］。在欧盟内部，到2030年，主要成员国可满足欧盟整体50%以上的光伏装机规划。对于海上风电，主要成员国及英国均设立了本国海上风电的未来发展目标。由于欧盟陆上风电发展已较成熟，海上风电随着部署与维护成本的进一步降低，未来可能成为驱动风能发展的主要力量。

2. 3 氢能发展规划

作为可用于工业和交通领域深度减排以及长时储能的二次能源，氢能在能源系统的低碳转型中同样广受关注。如图5所示，根据欧盟的氢能战略，目前主要成员国的装机规划即可满足70%的装机目标［22-27］。在氢能战略中，欧盟2030年可再生氢能的年产量预计达到560万t，但在最新发布的“REPowerEU”能源独立计划中，为了保证本地区的能源供应安全，欧盟提出了到2030年将进一步增加1 000万t氢进口与500万t氢生产，届时可再生氢能的年产量预计达到1 000万t［20］。为了防止绿氢生产增加对于原有规划中可再生能源的竞争，在欧盟最新的绿氢规定中，新增绿氢项目的用电需求必须由新增的风光装机所满足［28］，因此“REPowerEU”新增装机中将有80 GW专门用于绿氢的生产。

此外，能源系统向可再生能源的转型同样需要氢能在储能领域的大力发展，根据欧盟2020年发布的《储能研究：对欧洲电力供应安全的贡献》报告显示，到2050年，由于氢能在工业、交通等部门的深度脱碳中得到广泛应用，氢能将会成为一种有竞争力的储能方式，届时电解槽装机量可能将达到550 GW，以满足深度脱碳以及储能方面的需求［29］。

3 终端部门减排目标与政策

欧盟及英国通过开发与应用适用于评估本地区分部门转型方案的模型，如欧盟委员会联合研究中心开发的能源部门经济模型POTEnCIA，英国零碳战略中所采用的能源系统最优化模型UK TIMES等，為工业、建筑、交通各部门制定了诸如能效提升、电气化、燃料替代等详细且定量的转型方案。

3. 1 工业部门减排关键政策

实现工业部门的减排不仅需要提高能效与电气化水平，实现用能端的总量减少与可再生能源替代，也需要通过发展CCUS技术，实现工业过程排放的控制。目前，工业部门占据了欧盟排放的22%与能耗的25%，是实现低碳减排的关键。为促进工业部门的进一步减排，欧盟及英国设立了能效、能源替代以及碳捕集方面的减排政策，见表2。根据欧盟的《能效指令》，能源效率的提升应被作为规划和投资的首选决策［30］，与之相比CCS技术无疑是成本更高的减排方案，因此在工业部门的减排中应当首先关注前者带来的减排效益，保证减排方案的经济可行。同时，随着新能源产业的发展，保证新能源产业链整体的清洁高效同样是未来实现工业部门减排的重中之重。

3. 2 建筑部门关键减排政策

欧盟的建筑部门由于供电、供暖与制冷等需求，目前占据了36%的能源相关温室气体排放与40%的能耗，是排放与能耗最多的部门。目前，欧盟的供暖和制冷中仍有80%左右的能源使用来自化石能源，通过住房改造实现能效提高并增加可再生能源在供电与供暖系统中的消纳是实现建筑部门脱碳的最好途径。在欧盟和英国的减排政策中，均强调了建筑翻新与供暖系统改造在建筑部门减排中的作用，见表3。

3. 3 交通部门关键减排政策

欧盟的道路交通、水运和航空分别占据了20. 4%、3. 8%和4%的温室气体排放。交通部门的低碳转型主要依赖低碳能源的替代，包括轿车与货车的电动化和氢能化以及水运和航空部门的可再生能源替代，见表4。基础设施的配套建设也是交通部门减排的关键，在此方面，欧盟将继续推进跨欧洲运输网络（TEN?T）的建设，核心网络将于2030年完成，并于2050年覆盖所有欧洲区域。该网络涵盖了欧盟范围内的铁路、内河和近海航道以及道路交通，沿线也将为电动车与氢动力汽车建设配套的充电站与加氢站，建成后将减少欧盟主要城市间的通行时间，增加向铁路和内河航运的交通模式转换，并为交通部门的低碳能源替代提供相应的基础设施保障，以期向更清洁、更环保和更智能的交通系统过渡［35］。

4 支持转型与减排的经济政策

4. 1 碳市场制度与碳边境调节机制

EU?ETS作为欧盟支持减排的重要经济手段，涵盖了欧盟约40%的温室气体排放。在欧盟，纳入EU?ETS的部门与未纳入EU?ETS的部门享有不同的减排路径。目前，纳入EU?ETS的部门主要为能源部门、工业部门以及交通中的航空部门，上述部门通过EU?ETS设定的总量削减目标确定相应的减排路径；而其他部门如农业、建筑、垃圾处理等部门则通过欧盟的减排分担条例确定各成员国相应的减排目标。欧盟最新公布的“Fit for 55”一揽子计划中，尝试将建筑与交通中的水运部门也纳入EU?ETS的交易体系中，但其排放总量仍受到《减排分担条例》的约束［5］。

为实现55%的温室气体减排目标，欧盟为ETS部门和未纳入ETS的部门（NETS部门）分别设定了到2030年相比2005 年下降61% 和40% 的减排目标，并将EU?ETS配额总量的逐年削减比例由原来的2. 2% 提升至4. 2%［3］。在欧盟内部，各成员国根据本国参与EU?ETS的情况将相应减排目标拆解到不同的行业部门，具体如图6所示。

目前，在EU?ETS的配额分配上，能源密集型工业的配额仍为免费分配，随着减排力度的逐渐加大，免费配额的分配将逐渐减少并到2030年完全取消。这一举措将增加相应企业的生产成本，降低产品竞争力，企业可能因此将投资和生产转移至其他国家而引发“碳泄漏”。为了避免减排约束带来的“碳泄漏风险”并保护本土企业，欧盟预期通过碳边境调节机制（CBAM）对于碳市场覆盖行业的进口产品征收碳关税使得进口产品与国内产品具有相同碳价［36］。该制度将于2023 年进入过渡阶段，并于2025—2027年正式实施，实施之后将会进一步加大以工业部门为主的各部门的减排压力，并且将会对中国等产品碳强度较高国家的出口造成较大冲击。

4. 2 支持公正转型的经济政策

面对能源系统转型与其他减排措施执行过程中对于社会经济造成的影响，需要制定相应经济扶持措施以实现应对气候变化过程中的公正转型。为此，欧盟设立了“公正转型机制”，其中包括设立主要用于扶持化石燃料依赖地区转型的175亿欧元的公正过渡基金，动员高达450亿欧元的能源、交通以及循环经济方面的投资，并为公共部门的基础设施建设、建筑与供热网络的改造等提供250亿～300亿欧元的贷款等措施［37］。同时，为了减少建筑和交通部门新排放交易体系的引入带来的社会经济影响，欧盟将通过排放交易体系设立72亿欧元的社会气候基金，用于扶持受新排放交易体系影响的贫困家庭与小微企业，并支持建筑与交通部门相应减排措施的投资［37］。在主要成员国中，由于波兰和德国对于化石能源的依赖较强，在公正过渡基金的分配中分别分得份额最多的35亿欧元与次多的22. 5亿欧元［38］，但由于波兰在煤电退役方面的保守举措，可能会因无法达到欧盟的既定要求而丧失相应的基金份额。

除了资金方面的扶持，欧盟在减排与转型政策的制定过程中同样充分考虑了对于就业的影响。根据《欧盟绿色新政》中的评估，相应转型目标将会为欧盟在2030年和2050年分别增加额外的100万个和200万个绿色就业岗位，主要集中在建造部门与制造部门。在主要成员国与英国的评估中，转型政策的实施将为英国和法国在2030年分别创造44万个和54万个就业岗位［8，12］。近期乌克兰危机造成的化石燃料价格的飙升为公正转型的实现增加了新的挑战。如何进一步制定措施减少危机对于社会经济与就业的影响，是欧盟今后政策制定过程中应当考虑的问题。

5 应对气候变化的国际合作政策

应对气候变化需要世界各国的共同合作，对此欧盟同样重视与非欧盟国家的合作并通过国际气候融资支持发展中经济体的减排。如图7所示，欧盟与中国、印度、印尼和南非在应对气候变化领域均保持长期的对话与合作［39］。双方合作主要集中在可再生能源部署，能源效率提高，低排放运输与循环经济等领域［40-42］。其中，中国还与欧盟在碳排放交易体系的设计与实施以及低碳转型情景的建模方面进行合作与技术对话［43］。通过政府、城市与企业间的合作，能够更好助力于各合作方在应对气候变化领域的进展。

在国际气候融资领域，欧盟于2019年与阿根廷、加拿大、智利、中国、印度、肯尼亚和摩洛哥等国共同启动了可持续金融国际平台，旨在扩大私人资本的动员，以进行环境可持续的投资［44］，并在2021年启动了《可持续增长融资行动计划》，保证资金能够更多流向气候变化应对与适应的项目中［45］。欧盟及其成员国以及欧洲投资银行已经共同成为发展中经济体气候融资的最大贡献者，2020年共提供234亿欧元的气候融资，并通过全球气候变化联盟+（GCCA+）、欧洲可持续发展促进会+基金（EFSD+）以及绿色气候基金等项目努力实现巴黎协定为发达国家设定的援助目标［46］。

6 对中国的启示

6. 1 欧盟及英国能源与气候领域政策体系特点

6. 1. 1 “自上而下”与“自下而上”相结合的减排政策体系

2018年通过的《减排分担条例》与2019年颁布的《欧盟绿色新政》为欧盟制定了“自上而下”与“自下而上”相结合的减排战略：一方面，“Fit for 55”一揽子减排计划为欧盟整体设定了能源供应和需求部门的减排政策及相应的经济保障措施；另一方面，欧盟通过EU?ETS和《减排分担条例》将整体减排目标分配给成员国，各成员国根据所分配的减排目标以及本国的实际情况自下而上地制定本国能源与气候领域的政策目标。

6. 1. 2 兼顾能源安全的能源供应转型规划

与2014年颁布的《能源安全战略》不同，特别在乌克兰危机后，欧盟及英国新颁布的能源安全战略与能源转型规划中更加强调需减少对于传统化石能源的依赖，并重视新能源技术的应用。在能源供应的转型方面，欧盟积极推动煤电的退役，并大幅增加了海陆风电、光伏以及电解制氢的装机目标。在能源安全方面，欧盟虽在短期内放缓煤电与核电的退出进程，但仍强调将通过可再生能源的大量部署实现传统化石能源的替代，并增加氢能的进口规模与生产能力，用于原有天然气制氢的替代以及用作长时储能。

6. 1. 3 詳细且定量的分部门转型目标体系

欧盟与英国新制定的转型目标体系将原有面向全经济体的转型目标进一步细化到各终端部门。通过能源系统模型结合数据监测、报告与核查机制，欧盟与英国均为工业、建筑、交通等部门制定了详细且定量的转型方案。同时，新政强调了关键减排技术的应用，工业部门的CCUS技术、建筑部门的建筑翻新与供暖系统改造以及交通部门的电气化与燃料替代将在欧盟与英国的低碳转型中发挥重要作用。

6. 1. 4 完备与成熟的碳市场制度、公正转型机制与对外合作政策

欧盟新政的颁布进一步扩大了EU?ETS的覆盖范围，并增加对公正转型的重视。欧盟碳排放交易系统现已覆盖能源、工业、建筑、交通等各个领域，实现了欧盟整体与各成员国之间减排目标的有效衔接。为了实现免费配额的逐步取消，欧盟进一步颁布CBAM，通过对进口产品征收碳关税保障本土产业的产品竞争力，避免“碳泄漏”。欧盟同样制定了完备的公正转型机制，设立相应基金与贷款，扶持受政策影响的地区、企业与家庭，减少转型对社会经济造成的负面影响。在国际合作中，欧盟进一步拓宽合作领域、加大融资力度，通过技术对话与气候融资助力发展中国家的减排。

6. 2 对中国能源与气候领域相关政策制定的启示

6. 2. 1 研究制定碳达峰与碳中和实现路径

研究表明中国到2030年碳达峰峰值水平约为110亿～120亿t［47］，2060年前碳中和意味着需要在30年内降至零排放，这一过程面临着巨大的挑战和不确定性［48］。中国目前面向碳达峰的“1+N”政策体系已经建立完成，还需进一步确定确切的达峰路径、达峰时间与峰值水平。实现达峰的迫切性以及实现中和的不确定性要求尽快研究制定碳达峰与碳中和实现路径及路线图，明确碳中和涉及的温室气体范围。

6. 2. 2 统筹制定各省区公平公正的转型方案

在全国达峰与中和路径确定的基础上，应进一步将目标与路径落实到省级层面，统筹制定各省区公平公正的转型方案。目前，已有部分省份发布了相应的碳达峰实施方案［49-51］，还需进一步注重转型中的省际协作与责任划分。依据社会经济发展水平、产业布局、能源资源分布、人均收入和人均碳排放等不同特点，制定符合各省发展需要的达峰与中和战略，可促进经济发达的东部沿海省区率先达峰中和，并通过技术扩散、市场机制和转移支付等带动中西部省区实现碳达峰、碳中和。

6. 2. 3 融合推进分部门碳达峰与碳中和，加强关键技术的示范与研发

为协调各部门的达峰与中和进程，应进一步加强适用于中国低碳转型的决策支持系统建设，完善基础数据体系建设，确立并细化各部门的减排路径与达峰中和方案，明确分部门达峰与中和时间表，推动各部门2030年前达峰。同时，应加强各部门关键减排技术的示范与研发，大力推进风、光等可再生能源技术、储能技术以及氢能生产与应用技术的研发，推广CCUS技术的试点与应用，增加电动汽车和氢燃料电池汽车基础设施建设，推动建筑与供暖系统的低碳节能改造，并加强数字化智能化技术在能源转型中的应用，共同助力全国达峰与中和目标的实现。

6. 2. 4 发展完善支持减排与转型的政策体系

减排方案与转型路径的顺利实现需要依靠碳市场制度、绿色金融体系与公正转型机制等政策体系的支持。中国全国碳市场目前已经纳入发电行业，需要加速扩大碳市场的行业覆盖范围，完善各行业碳排放的监测、报告与核查机制，逐步实现8个高耗能行业的全覆盖，减少欧盟碳边境调节机制对于中国钢铁等高耗能产品出口可能造成的冲击。

同时应加强绿色金融体系建设，通过贷款、减税以及设立专项基金等手段引导资金流向绿色基础设施建设与关键减排技术的发展。在国际上也应推动绿色金融的国际合作，通过“一带一路”绿色投资原则，加强与“一带一路”地区气候变化的南南合作，推进共建“一带一路”绿色发展。

中国在转型政策制定方面同样需要进一步发展公正转型机制建设，借助转移支付、税费减免等手段，帮助受转型影响的个人、社区和企业进行平稳过渡。通过再就业培训，实现新就业岗位的快速衔接，减小产业转型带来的失业影响，兼顾能源系统转型中的社会经济效益。

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