以集体行动促牧区草地资源走出治理困境

谭淑豪 杜辉 戴微著 王硕

摘要 草地是牧区最基本的资源。草地资源的有效治理是牧区乡村振兴的基础。尽管中国牧区自2003年以来以“自上而下”的方式开展了大规模草地生态治理，但依然面临“公地悲剧”和“围栏陷阱”双重困境。草地资源具有生产率低、异质性强、改进或强化的可能性小、有效使用要以较大面积为前提等特点，适合集体共用。探讨如何在没有任何外部干预的情况下，以牧户共用草地的集体行动促使牧区走出草地资源治理的困境，对振兴牧区乡村和保障中国北方的生态屏障意义重大。文章基于2011年以来的追踪调查，采用质性研究方法，对位于内蒙古自治区锡林郭勒盟一个典型牧区的阿德日嘎浩特进行研究，认为草地共用的集体行动利于社区摆脱资源治理困境。在牧户牧业收入不减少的情况下，社区能够保持牲畜不超载，且节省下来的劳动力有利于牧户增加非牧收入。但成功发起草地治理集体行动，要求牧户具有较为一致的草地利用观念、互补的草地资源类型和相当的资源数量、较高的社会资本、规模适度的行动群体和明确的成员身份。而要使已发起的集体行动长期存续，关键在于清晰界定草地资源使用者的身份，制定长期且稳定的协商制度，明确成本分摊规则，完善监督惩罚机制。此外，强有力的领导也有必要。阿德日嘎浩特草地治理的案例表明，小型社区可自主发起并维持集体行动，走出草地资源治理的困境。这一案例对于林地和灌溉水等其他公共池塘资源的有效治理具有借鉴意义。

关键词 集体行动；草地资源；草地治理；社会资本

中图分类号 F301. 2 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）02-0176-12 DOI：10. 12062/cpre. 20220622

中国是世界拥有永久性草地最多的国家，面积达3. 93 亿hm2，占国土面积的41. 7% 和全球草地面积的12%［1］。作为中国最重要的生态系统之一，草地不仅能调节气候、固碳释氧以及保护生物多样性［2-4］，而且也是广大牧区农牧民最重要的生计来源和发展的资源基础。然而，中国可利用天然草地面临严重退化。有效治理草地有利于提高农牧民生计、助力牧區乡村振兴并保障中国的生态安全。事实上，草地治理已成为国家治理的重要方面。自2003年以来，中国在国家层面发起了声势浩大的草地生态治理工程，治理范围不仅覆盖了北方主要草原牧区和半农半牧区的266个牧业旗县，还覆盖了南方诸多省区的草山草坡。这种“自上而下”的草地治理虽然取得了一定的成效，但是治理成本非常高昂，仅2011—2018年，用于草原生态补奖的投资就达1 326余亿元，而牧区却仍未能摆脱草地治理的困境，草原生态系统依然退化严重［5-7］。如何走出草地治理的困境是决定草原牧区能否实现生态文明和绿色发展，最终振兴牧区乡村的关键。该研究拟对此进行探讨。以下先大致介绍牧区草地资源治理困境的形成原因和表现，再探究走出困境的途径。

1 牧区草地治理集体行动

诸多研究者认为20世纪80年代以来中国草原牧区推行的草畜双承包制度及随后草场在牧户之间以及牧户家庭内部细分所导致的牲畜数量大增及草地细碎化是导致牧区草地资源治理困境形成的主要原因［8-10］。草畜双承包将以社群为单位、以游牧为主要方式的草地利用通过牲畜分配到户和草地分配到户两个阶段，变为以牧户为单位、以定点放牧为主要方式的草地利用模式。20世纪80年代初期到90年代中期的牲畜分配到户而草场共用阶段，牧民竞相增加牲畜数量，导致“公地悲剧”产生（表1）。而随后的草场分配到户使得牧民为最大限度实现草场的排他性收益，竞相建设围栏，进一步将草原推向“围栏陷阱”［11］。这表现为：①耗费经济成本［12］，降低牧业生产效率［13］；②草地细碎化引发“蹄灾”，给草地生态带来负面效应［14-15］；③削弱牧民之间的社会资本，损害牧民间的互惠关系和社区联结［16-17］。

导致以上草地治理困境的根本原因在于草地制度安排未能充分考虑草地资源的属性和草原畜牧业的生产特征。草原具有生产力低、时空异质性强和可分性弱的特点［19］，这使建立在其上的草原畜牧业与在湿润农区的种植业显著不同。相比于农业经营稳定、边界清晰以及精耕细作的特点，草原畜牧业更强调牲畜的移动性、草场边界的模糊性和牧民社区的互惠性，以应对干旱半干旱牧区频繁的自然灾害和极大的不确定性。现行小规模细碎化的草地经营状况在一定程度上增加了牧户的生计脆弱性［20］。为此，有学者对以户为单位能否构成有效的牧业经营单元提出了质疑［21-22］，进而呼吁重新关注传统游牧制度的科学性［23-24］。国际上也认为以保持牲畜高移动性和草-畜互动为特点的草原畜牧业在保持自然资本方面发挥了重要作用［25］。在干旱半干旱地区，得益于牲畜的移动性，草原畜牧业对极端环境和变异性也具有较高的适应性，应作为生态脆弱地区土地利用的主要方式［26］。但在现行单家独户的草地经营制度下，如何增加牲畜的移动性是牧业面临的现实问题。

鉴于此，不少学者将研究目光转向草地合作共用。如基于内蒙古克什克腾旗的案例研究发现，共同利用草地能保证牲畜的移动性、帮助牧民应对气象灾害［27-28］；基于青藏高原两个村落的比较研究揭示共用草地具有更高的生产效率和资源使用的公平性［29］。也有研究［30］指出以社区为基础的合作共用草地有利于改善环境退化状况，增加草原生物量，提高牧民收入［31］，利于促进牧区性别平等［32］及减少温室气体排放［33］。不过，鲜有研究关注，如果不是外部制度强制维持，牧民能否以集体行动摆脱草地资源的治理困境？该研究试图通过案例探讨牧户在现行草地经营制度下，如何通过集体行动，对草地资源进行自主治理，以摆脱草地使用权私有化导致的“围栏陷阱”，并防止再合作共用草地可能引发的新的“公地悲剧”困境。基于研究总结的普遍性原则，文章可望为仍由单家独户使用的草地（如内蒙古等牧区的大部分草场）、仍在共用中的草地（如青海等牧区的部分夏秋草场）和其他小型公共池塘资源通过社区集体行动进行自主治理提供借鉴。

集体行动指一个群体为了共同利益而采取行动的行为或现象［34］。Netting［35］根据其对瑞士阿尔卑斯山社区的研究，认为符合如下5个特征的土地资源更适合集体共用：①生产率低；②变异性强，获取一定产量的可靠性低；③改进或加强的可能性小；④土地的有效使用要以较大面积为前提；⑤资本投资活动要求大群体参与［35］。

牧区草地资源在很大程度上符合Netting［35］归纳的这些特征：①草地的生产力低。内蒙古草原平均每年每亩天然草场产鲜草150～200 kg，干草30～50 kg，远低于农地作物（谷物）每亩400～700 kg的产量。②受制气候变化，草地产草量不稳定。近40年来，内蒙古草原降水量的变异率高达46%～95%，年份间降水量的差别高达2. 6～3. 5倍。这使得单家独户使用草地的牧户难以应对气候变化带来的脆弱性问题。③草原大都分布在干旱半干旱等生态脆弱地区，这些区域降水少，风力强，增大了播撒草种等草原生态改善措施的实施难度。据课题组2012年在锡林郭勒盟和呼伦贝尔市的调研数据，430多份调研牧户中仅0. 7%的牧户在天然草场补播了草种。④牲畜需要保持足够的移动性，加上草地生产力低，牲畜的合理放牧要求有较大的草地面积。⑤经营牧业和改良草场需要的劳动力和资金投入都较大，单家独户的牧民难以负担。草原畜牧业经营中土地利用的以上特点，使其更适合以集体行动的方式合作共用草场。以下进一步从牧业生产特征、草地资源属性和牧民的合作传统三方面分析草地合作治理集体行动产生的可行性。

1. 1 草原畜牧业特征要求牧民采取集体行动

草原畜牧业是由草原—牲畜—牧民有机构成的生态经济社会系统［36］，其“脆弱”的典型特征要求牧民采取某些集体行动，如根据牲畜对水草的需求随季节和空间而变化，通过“五畜并举”提高草地资源的利用率，降低天然草地生态系统的脆弱性［37］。草原畜牧业从时间维度来看，具有“夏壮、秋肥、冬瘦、春死”的特点，而从空间上来看，需要“逐水草而牧”。在现行草地分配到户的情况下，牧业难以做到“五畜并举”，也不可能“逐水草而牧”，但可采取合作等集体行动保持牲畜足够的移动性，降低牧业的脆弱性［36］，使其更好地适应干旱半干旱草原复杂多变的生态系统［38］。

1. 2 草地资源的属性需要集体行动

中国草原牧区主要分布在气候干旱寒冷、水源匮乏和土壤瘠薄的生态脆弱区，降水量小且全年分布不均，这使得草地资源具有生产力低、异质性强和可分性弱的属性。草原与农田相比生产力低。如2017年内蒙古平均每亩天然草场每年的鲜草和干草产量分别为143 kg和45. 6 kg，以每只羊每天吃2. 0～2. 5 kg干草计算，一只羊一年需要20亩（1亩≈666. 7 m2）左右天然草场，而一个3～4人的牧户需要200头左右的羊才能维持生计；其次，草地资源具有很强的时间和空间异质性［39］。从时间维度来说，草地资源__的状况一年四季不同。夏天和秋天的草地可供放牧，春天的草场需要适度休养生息；从多年的尺度来说，气候条件好、雨水充足的年份，草地的生产力较高，反之，干旱的年份牧草生产力低［40］。草地在空间上的异质性也主要由各地的气温和降水等的不同所致［41］，或由于山地垂直带气候差异，同一季节不同海拔高度的草场资源情况不一样［42］。草地资源相对较低的生产力和时空异质性的特点，使得要将草原按照相同的质量和面积平均分配给每个牧户家庭几乎不可能。在草地分包到户的过程中，各牧区尽可能公平的草地分配方案（如兼顾不同质量的牧草地和饮水源等），导致了严重的草地细碎化。根据2018年10月在内蒙古锡林郭勒盟某嘎查的实地调研，有的牧户分到形状各异的草场多达16 块，如某块草场长达4 150 m，宽仅为100 m。这不仅削弱草原生态系统的整体性，而且给牧户带来高昂的围栏成本。一定程度上的集体行动有助于牧民应对草地资源生产力低、异质性强和可分性弱的特点。

1. 3 牧民互惠合作的传统有利于牧区开展集体行动

社会资本是草地合作治理的基础［43］。草地资源较低的生产力、时间和空间的异质性以及分割的困难性，加上草原畜牧业在面对自然灾害时的脆弱性，使得依赖草原维持生计的牧民需要在牧业生产中进行多种互惠合作［44］。如合作利用草场，增大草地规模以利于牲畜移动觅食和获取更多种类的资源。保持牲畜的移动性是草原畜牧业能够在脆弱生态条件下持续为牧民提供生计的重要策略，也是成本最低的人类食物生产方式［45］。合作放牧、转场、剪羊毛、打草等各种牧业活动有利于牧民更好地应对自然灾害、节约劳动力、提高草地和其他资源的利用效率。牧民在传统互惠合作的牧业生产中积累了较高的社会资本［46］，这为发起合作治理的集体行动提供了最初的社会资本。

为此，该研究将基于实地调研中跟踪的草地自主治理成功案例，探讨牧区草地治理的集体行动的可能，并进一步探究牧区如何通过草地共用的集体行动走出草地资源治理的困境。

2 案例介绍与分析方法

自2012年首次访谈案例地，以后在多次预调研的基础上，课题组分别于2018年6月和2020年9月对案例地所在旗开展了正式调研。调研包括两个部分：一是对牧户的大样本调研；二是专门针对案例牧户及其周边牧户的访谈。大样本采用随机抽样的方式进行入户访谈，共获得有效样本172份；针对案例和周边牧户的访谈是住在牧户家中进行的，深入访谈了16个牧户，其中12户为共用草地的牧户，4户为周边单独围封草地的牧户。下面逐一说明案例地的情况，案例研究所用方法介绍以及案例的选择基于可得性与典型性考虑。

2. 1 案例介绍

案例地为内蒙古自治区锡林郭勒盟正镶白旗贡淖尔嘎查（以下简称“G嘎查”）六个浩特之一的阿德日嘎浩特。案例地位于浑善达克沙地南缘，距离北京约260 km，属典型草原区。这里的草场如果治理不善，将直接威胁北京的生态安全［47］。G嘎查是内蒙古最后一批将草地确权到户的嘎查。2011年草地真正承包到户之后，G嘎查的其他浩特基本将草地围封到户，但阿德日嘎浩特坚持共用草地，这为该研究提供了契机。图1展示了G嘎查的草地__制度变迁及阿德日嘎浩特牧民集體行动的演进。

1983—1984年，G嘎查第一次分地时，将草地承包到各浩特。同年，嘎查出资为每个浩特统一进行草地外部围封。1991年，各浩特将草地从名义上承包到各家各户，承包的标准是“人六畜四”，即人头数占草场分配的60%、牲口数占40%。此时，牧户只知道自家承包的草地面积是多少，而不清楚草地的具体位置在何处。分给各户的草地仍然采取浩特集体共用的方式利用。据受访者G回忆，当时的草地状况是“每家有多少地都是写在会计账上的，一个小组一个名单，你知道自己有多少面积的草地，但是草地具体在哪里是不知道的”。2011年，随着第一轮生态补奖政策的实施，为了将减畜的责任落实给牧户，嘎查正式将草地划分给各户，结合先占原则、通过抽签的方式决定每块草地的具体归属。在此后的3年内，嘎查大多数牧民陆续围封草地。截至2014年，除了阿德日嘎浩特坚持共用草地合作放牧，嘎查其他浩特的牧民全部完成草地单独围封。2018年6月，阿德日嘎浩特社区拥有的草场以及牲畜情况见表2。

2. 2 案例資料来源及编码

研究属于“怎么办”的问题，因此采用更适合用来研究复杂社会现象的案例方法展示集体行动的过程和机理［48］。

案例材料主要来源2018年6月的调研，2020年9月对案例社区进行重访，证实该案例仍在正常运转。资料分三个阶段搜集整理。

第一阶段：半结构化访谈。首先确立访谈提纲，对每位受访者进行面对面的一对一访谈，一方面了解阿德日嘎浩特的牧民是如何发起集体行动的，另一方面询问周边单家独户经营的牧民对通过自我组织开展类似集体行动的看法（表3）。

第二阶段：文本资料整理，包括对调研笔记的回顾以及将录音整理成文字材料以供进一步分析。访谈对象的身份、访谈时间以及访谈记录所整理的文稿字数情况见表4。

第三阶段：理论归纳和提炼，包括采用扎根理论对案例材料进行整合编码，逐步缩小范畴。在扎根理论中，编码的主要作用是使理论命题超越具体时间和地点，产生一般化，以及便于对行动和事件进行情景分析［49］。而编码步骤又可以细分为三个阶段：①初始编码：包括为数据的每个词、句子以及片段命名；②聚焦编码：使用最重要的或出现最频繁的初始代码来对大部分数据进行分类、综合、整合和组织；③理论编码：将观察的现象整合进一套理论框架。在理论编码的过程中需要对案例材料重新进行审视、确保没有遗漏重要的范畴或关系，研究根据案例进行了科学编码，具体编码结果见表5。

3 集体行动的发起及维系

实践中，牧户如何评价草地共用的集体行动？根据我们调研的172个牧户的信息，总体上，受访牧民认为共用草地较单户利用草地更适合牧民社区。他们觉得共用草场可以使牲畜跑得更开，以此减少对草场的践踏，减轻“蹄灾”，更有利于草地生态的恢复；并且，共用草场可以使牲畜吃到更多种类的天然草料，从而更有利于牲畜的营养健康，有利于牲畜增膘。但同时，有83. 7% 的牧户__表示现阶段难以开展集体行动，其中：43%的牧户认为，草地和牲畜数量不均是导致草地共用难以重新开展的主要原因；27%的受访对象认为，目前牧区社会关系松散、牧户之间缺乏有关草地利用的一致目标；11%的受访对象认为单家独户模式更为灵活；还有19%的受访对象认为草地分开后牧户难以重新组织、拆除围栏需要耗费成本、单家独户模式是配合国家政策的做法。不过，当问及牧民“在现有条件下，您是否愿意同周围的牧户开展合作、共用草地？”和“如果您身边有人号召大家共用草地，并且他们已经组织起来了，邀请您加入，您是否愿意参加？”时，持肯定回答的牧民分别占总样本的58% 和71%，而实际上已经在合作的牧户只占11. 2%。以下是基于案例社区，探讨在没有外界强制的情况下，牧户如何发起并维系集体行动，以治理共用的草地资源。

3. 1 阿德日嘎浩特集体行动的发起

作为案例社区的G嘎查属于典型草原牧区，在20世纪80年代以前一直遵循合作放牧方式。20世纪80年代以来，尽管牲畜以及草地已经陆续被承包到户，单家独户的经营方式成为当地牧业的主要经营方式，然而，阿德日嘎浩特仍旧坚持合作共用草地。1984年牲畜承包到户时，浩特的18户牧民不仅仍然共同利用草地，连牲畜也仍然在一起放牧（图1）。据受访者E回忆，“分了（牲畜）之后多数牧户自己掏钱雇羊倌放牧。开始时，一只羊放一个月是1 毛5 分钱，没有当地人放的话，就雇外地人。1991年分完草地后，有的人就自己放牧了，但是我们浩特没有分开放”。1998 年，阿德日嘎浩特的牧户减少到15户，此后一直稳定在这个规模，共用草地也以这15户为基础展开。2011年，嘎查将明确了具体位置的草地划分给了每户。同年，该浩特成员集体商议是否要维持当前共同利用草地、合作放牧的做法。15户成员中有3户决定退出、单独进行草地围封，剩下的12户成员（包括现在仍在浩特里放牧的7户和已经外出打工的5户）仍然决定一起共同利用草地。不愿意合作的3户中，有牧户担心“人心不齐，有的懒不干活”“ 不能吃大锅饭，还得是自己的东西”；有牧户表示“我500亩，你100亩，我不愿意啊”“羊多的赚，羊少的亏”；还有的牧户认为“自己拉了网子省事，早上一撵（牲畜）出去就不管了，晚上回来一圈就行”，觉得“自己拉网子，活少、省事吧”。以上描述了阿德日嘎浩特集体行动发起的过程，而表5的质性编码结果则表明，集体行动的成功发起，要求合作共用草地的牧户有较强的资源异质性、较高的社会资本、较为一致的草地利用观念以及清晰的群体边界，满足这4个关键要素的牧户更可能成功发起集体行动。

3. 2 集体行动的维系

在成功发起集体行动之后，阿德日嘎浩特是如何维系集体行动的呢？首先，社区按季节实行轮牧，参与集体行动的每户家庭轮流放牧。当地草地治理需要面对气候干旱、降水不均和由此导致的草地退化。为此，阿德日嘎浩特牧民在草地利用方式上，将草地划分为夏营盘和冬营盘，按季节轮牧。其中夏营盘大约为10 000亩，每年6～11月使用；冬营盘大约为6 000亩，每年11月至次年6月使用。转场日期视降水情况由集体商议决定。在放牧方式上，当前7户牧民仍然采取轮流放牧的形式，每家放6 d（后调整为3 d），遇到特殊情况可以换班；现阶段牧民的放牧顺序为：F-E-D-G-I-K-F。虽然参与放牧的成员共7户，但是参与轮班的牧民只有6户。J上一年为了女儿上学几乎将羊出售一空，调研当年暂时未参加轮牧，仅负责牲畜饮水工作。除了轮流放牧外，7户牧民还存在共同修复围栏、共同购买生产资料等其他方面的合作，2018年，牧民集资购买公牛，所支付的款项按照每户家中母牛的数量进行均摊。

其次，在合作中建立明确的成本分摊制度。调研过程中，研究发现阿德日嘎浩特社区建立了明确的成本分摊制度，保障了资源使用者利用的资源与付出的资金成本成正比。从理论上讲，集体行动发起后，牧户合并的草场对外是排他的，但是对内的使用却存在竞争性，共同使用资源的人存在“搭便车”的可能性，若不能很好地解决“搭便车”问题，资源可能因为竞相使用产生耗竭、致使集体行动面临解散的风险。在这种情景下，每个参与集体行动的牧民都可能产生“搭便车”的机会主义行为。阿德日嘎浩特牧民建立了“统一销售、统一分配”的供销体制保障牧民收益的绝对公平，出售牲畜的数量和出售时机仍然由每位成员自主决定，按照“资源占用与成本付出相一致”的原则核算每户牧民应付出的实际成本，通过两次成本分摊制度建立起一套成本均摊机制，保障了资源利用过程的公平，避免了“搭便车”的行为出现。

两次成本均摊过程见表6。首先，仍在放牧的成員需要按照一定标准向外出务工成员支付草地租金，租金份额由放牧成员根据牲畜饲养规模均摊；其次，统一确定载畜标准后，放牧成员每家仍然自主确定牲畜饲养规模。每年在年中和年末对各家饲养的牲畜进行两次核算，饲养标准超出这一规定的牧户需要向饲养规模不足这一标准的牧户支付“补偿金”，补偿金由需要支付的一方按照超出牲畜的数量进行均摊。

以2018年6月30日的载畜情况为例，其草地利用过程中的两次成本均摊过程如下。

第一次：放牧的7户牧民需要向外出打工的5户牧民的6 374亩草地支付每亩10元的补贴，租金由7户成员按照牲畜数量均摊，7户成员共需支付63 740元，按照家中饲养牲畜的规模进行分摊后，牲畜最少的成员（K）一年需支付租金约1 033元，牲畜规模最大的成员（F）一年需支付租金15 088元。各成员实际应支付的草地租金见表6。

第二次：放牧的7户牧民按照10亩草场饲养一只羊的标准进行核算，超出这一标准的牧户需要向不足这一标准的牧户支付草地使用补偿金，支付的金额按照超出规模的牲畜进行均摊。2018年，按照此方法计算，饲养规模较小的牧民K 和J可分别获得7 260 元和12 070 元补偿，合计19 330元。这笔补偿金由其余5个牧户按照超出标准的牲畜数量均摊。经过核算，需支付补偿金最少的牧民E仅需支付约502元；需支付补偿金最多的牧民为F，需支付5 597元。通过建立成本分摊制度，避免了合作共用草地牧民的“搭便车”行为，且降低了草地被过度利用__的可能性。这也是阿德日嘎浩特草地共用集体行动得以维系的核心制度设计。

此外，监督和惩罚机制也有助于维系集体行动。牲畜饲养数量是否维持在合理的水平依赖的是成员间的相互信任和对声誉的重视。在阿德日嘎浩特成员的集体行动中，需要监督资源使用者对资源占用和供给水平的地方有两处：成员是否参与轮流放牧以及牲畜数量核算是否准确。值得注意的是，即使没有监督者的角色，轮流放牧的做法本身就能让牧民实现相互监督，这种监督方式成本低而效率高。事实上，阿德日嘎浩特存在对资源使用者负责的监督者角色，这一角色由浩特长担任。牲畜数量直接影响牧民需要支付的金额，因此，牲畜数量的核算准确与否也会影响合作的公平性。具体核算中，由浩特长统一核算一次，再由牧民自己核算一次，确保两次核算无误后再支付相应金额。此外，在阿德日嘎浩特，浩特长具有制裁违规者的权力，这种权力得到了其他成员的一致认可。对前任浩特长的访谈得知，他记录了对不参加轮流放牧成员强行收缴罚款的片段。监督以及惩罚机制的设立确保了集体行动中的各成员严格遵守集体内部建立的各项制度，保障了集体行动不会因为部分成员不遵守制度而难以维系的情况。

良好的效果进一步维系了集体行动。对阿德日嘎浩特载畜情况的核算（表7）显示，总体而言，集体行动降低了草地的载畜率，从而减轻了可能导致草地退化的超载［50］。以每户的草地面积核算其可饲养牲畜规模，发现其中5个牧户存在不同程度的超载，最严重的超载了223个羊单位（牧户F）。共用草地能够通过集体内部转移载畜量配额，减轻草地压力，从而使资源系统整体不超载。

此外，合作中，轮流放牧也可显著节约劳动力成本。按照阿德日嘎浩特现在每户轮班3天、6户轮班的制度进行核算，第一户在完成轮班任务之后间隔15天才会再次工作。2018年内蒙古非全日制工作小时最低工资标准为15. 5元每小时，按照8小时工作制核算，轮班可节约的劳动成本折算市场价格为1 860元。

根据《2017年全国草原监测报告》，全国重点天然草原的平均牲畜超载率为11. 3%，其中，内蒙古平均超载率为12%。2017年对锡林郭勒盟苏尼特右旗调研的116个牧户的数据显示，2/3的牧户超载，且超载率多在60%以上；2020年9月在案例地对所访谈的49个非合作牧户的追踪调研显示，牧户的平均超载率达66. 5%，即所调研牧户的牲畜总量超出规定承载量的三分之二。一些其他牧区的调查研究也显示，在草原牧区的草地利用中，牧户超载普遍存在，如张福平等［51］学者在青海省祁连县的调研发现，当地暖季、冷季和全年的牲畜超载率分别为101. 70%、261. 19%和149. 22%。而我们的案例表明，共用草地的集体行动使得成员间可以实现牲畜转移，平衡草地压力，维持共用的草地资源总体不超载，从而使草地生态得到改善。

可见，与单家独户的草地利用相比，共用草地的集体行动不仅节约了牧户用于放牧的劳动时间，有利于牧户从事非牧就业，还降低了草地系统的牲畜放牧压力，从而使草地走向良性治理。采取集体行动共用草地带来的正向效果进一步维系了集体行动。

4 成功发起并维系集体行动的理论架构

在单家独户经营牧业的背景下，牧区普遍面临着超载现象。然而，阿德日嘎浩特却能通过集体行动，将载畜量控制在合理的范围内，保持不超载，且将生计维持在高于单家独户经营的水平。那么，阿德日嘎浩特是如何发起并维系集体行动的？以下基于对阿德日嘎浩特的案例研究，归纳总结其成功发起并维系草地治理集体行动的经验做法。

4. 1 集体行动成功发起的关键变量

在当前草地承包到户、牧业以单家独户为主经营的制度安排下，阿德日嘎浩特能够成功发起集体行动在于其具备了四个关键变量（图2）。

①较为一致的草地利用观念。草地承包使得社区牧民间的草地利用观念发生分化，观念较为一致的牧户更容易合作。②适当的资源异质性。草地承包使牧民实际可利用草地资源的质量和数量产生了差距。资源类型差距大（可以互补）、资源数量差距小的牧户之间更愿意合作。③较高的社会资本。草地承包整体上削弱了牧民间的社会资本，仅有小部分牧民团体的社会资本能够维持在一个较高的水平，他们也因而更容易合作起来。④清晰的群体边界。草地承包使得牧民以何种规模、何种身份实现自我组织成为一个不确定的问题。行动群体规模合适、成员边界清晰时，牧民就更容易产生自发的集体行动。反之，牧户发起集体行动就较困难。需要说明，这里讨论的关键变量只是从质性材料分析中识别出的草地共用特定行动情景中最重要的因素，而并没有穷尽所有可能影响集体行动的因素。

4. 2 集体行动成功维系的原则

如何防止已开展起来的合作出现集体行动困境呢？奥斯特罗姆将自然资源治理中出现的集体行动困境分为一阶困境和二阶困境［52］。一阶困境是通常意义上的集体行动困境，其产生源于个体能够免费使用资源，因而出现个人理性导致的“搭便车”行为；二阶困境指个体如何通过自我组织改变规则，其产生源于制度供给本身被视为一种集体物品。新制度的供给是有成本的，这些成本不可能以收费的方式均摊，因此，制度供给本身就存在集体行动的困境。集体行动发起后，能否维持取决于资源利用中是否存在制约“搭便车”的制度安排，即牧民如何通过制定操作规则解决一阶困境。从理论上讲，集体行动发起后，资源系统（即牧户合并的草场）对外（合作小组之外）是排他的，但是对内（合作小组的牧户之间）的使用却存在竞争性，共同使用资源的人存在“搭便车”的可能性，若不能很好地解决该问题，资源可能因为竞相使用产生耗竭、致使集体行动面临解散的风险。这种情形之下，每个参与集体行动的牧民都有可能产生“搭便车”行为，主要体现为：①过度使用他人草地而减少使用自己的草地；②共用草地后过度增加自己的牲畜数量；③在集体劳动存在的前提下，趁机逃避集体劳动。以下将结合在Ostrom原有八项原则基础上改进的长期存续公共池塘资源治理制度的设计原则［53］，阐明阿德日嘎浩特是如何克服集体行动困境，以成功维系集体行动的。

将共用的草地使用权界定给拥有社群权利的牧民。牧民是否贡献草地份额决定了其是否具有成员资格。阿德日嘎浩特现有外出打工的5户牧民虽然当前并未直接参与放牧活动，但其通过贡献草地份额的方式保留了成员资格。如果将来这5户牧民决定停止外出打工，他们随时可以通过购买牲畜、培育畜群的方式加入集体行动，重新回归牧业生产。除了进入制度外，阿德日嘎浩特还制定了相应的成员退出制度。阿德日嘎浩特的集体行动于2011年发起，12户成员决定维持草地共用时，经过集体商议，如果有成员想要退出，该成员名下的草地不能单独围封后对外出租，只能通过协商价格的方式对内出租，租金由剩余的成员均摊，租金的价格参考市场价格。严格的退出制度在很大程度上保证了集体行动的可持续性。2011年开始，阿德日嘎浩特尚未出现成员退出的情况。并且，仍在放牧的7户成员均有稳定地从事牧业经营的打__算，预计暂时不会有成员退出。

明确资源边界。在阿德日嘎浩特成员的集体行动中，参与集体行动的牧民必须拿出自己的草地进行共用，通过对草地外部进行整体围封、内部禁止进一步细分的做法。一方面界定了集体使用草地的范围，明确了可使用资源的边界；另一方面，草地的连片使用避免了共用草地过程中区别对待自己草场和他人草场的做法。通过资源边界的限定规则，阿德日嘎浩特的牧民对外排除了其他资源使用者的干扰，对内限制了“搭便车”的可能性。

建立长期且稳定的协商制度。阿德日嘎浩特对于集体行动过程中的各项制度安排存在调整的规定，以保证具体的操作规则有改变的空间和可能。每年6月30日和12月30日，阿德日嘎浩特成员会以核算牲畜为目的召开两次集体会议，同时对于修整围栏、调整轮班周期等涉及到合作规则的问题，也一并进行讨论。集体协商和少数服从多数是阿德日嘎浩特遵循的两条议事原则，集体协商保障了群体决策方式的统一性，而少数服从多数则保障集体协商后能取得一致。共用草地开始至今经历过一次轮班时间的调整，由原来的一班轮6d 调整为一班轮3d，以及几次草地租金的调整，由原来的每亩4元调整为现今的每亩10元。

当然，这种良好的协商制度也是解决冲突的有力措施。阿德日嘎浩特没有明确的冲突解决机制，主要是因为目前尚未出现明显冲突。这可能是因为良好的互惠规范代替了明确的冲突解决机制，而这种互惠規范是建立在良好协商基础之上的。互惠规范具体体现在租金价格和劳动分工两个方面。目前，放牧的牧民向外出务工的牧民支付的草地租金为每亩10元，这一价格低于当地市场价格（14～20元/亩），对此，5户牧民表示愿意接受，因为7户牧民承诺他们会比外人更注重草地的保护，同时还会主动负责这部分草地的围栏维修工作。这是一种均衡的互惠。同时，成员J因为家庭牲畜数量少而不用参加轮班，这得到了其余成员的默许。浩特长虽然主动承担核算牲畜数量的义务，但并没有因为这份职责而获得额外的报酬，成员间的互助和不完全均等的义务分摊是一种普遍化的互惠。因此，在长期存续的集体行动中，互惠规范在一定程度上代替了冲突解决机制。

完善成本分摊制度。如前文阿德日嘎浩特的案例资料所述，阿德日嘎浩特按照“资源占用与成本付出相一致”的原则核算每户牧民应付出的实际成本，通过两次成本均摊机制有效地建立起了“资源使用者付费制度”，这降低了阿德日嘎浩特牧民过度增加牲畜的可能性，因为增加牲畜意味着更多的租金以及更高的补偿金。在这种规则的约束之下，牧民不存在无限制增加牲畜的激励，进而对草地生态起到了保护作用，这也是阿德日嘎浩特集体行动能够长期存续的核心。

制定监督及惩罚规则。阿德日嘎浩特监督者这一角色由浩特长担任。主要监督资源使用者对资源的占用以及供给水平。同时，阿德日嘎浩特的轮流放牧措施让每位成员清楚其余成员的牲畜情况，这也起到了额外的监督效果。并且，阿德日嘎浩特长具有制裁违规者的权力，这种权利得到了其他成员的一致认可。这说明小团体内部的制裁仍然存在，虽然制裁不是渐进式的，罚款的额度也并不高，但起到了制约的作用。

可见，阿德日嘎浩特草地资源的自主治理得以维系，以上原则至为关键，而浩特长也功不可没。根据我们的调研，浩特长作为合作共用草地的核心人物之一，组织并且参与了集体行动的各个过程，如组织建立了成本分摊制度、监督集体行动中的资源以及牲畜数量以确保公平，以及实施惩罚。作为以集体行动成功治理草地的实例，阿德日嘎浩特的案例证实了奥斯特罗姆的观点，即解决新制度的供给、可信承诺和相互监督［54］问题是公共事物治理领域成功开展集体行动的关键。

5 结论与政策启示

牧区草地资源符合Netting［35］关于集体共用的5个特征，即生产率低、变异性强、获取一定产量的可靠性低、改进或加强的可能性小、有效使用要以较大面积为前提以及投资要求群体参与。自20世纪80年代以来，中国由明晰草地产权而在多数草原牧区大规模铺开的围栏建设引发了一系列生态退化，草地治理面临“围栏陷阱”困境。2000年以来以国家行动开展的草地生态治理效果也不尽如人意。如何对草地进行成本有效的（Cost?effective）治理一直为政策制定者、学界和牧民所探寻。内蒙古正镶白旗阿德日嘎浩特成功的集体行动提供了一个值得借鉴的案例。文章以阿德日嘎浩特为例，探讨了在现行草地经营制度下，为什么有些社区能成功组织起来治理其分到各家各户的草地，以提高他们的共同利益，而在有些社区却不能。研究基于Ostrom［54］关于公共池塘资源治理的理论，着重探讨了两方面的内容：一是小型社区如何将分散的资源使用者即牧户组织起来，达成合作使用草地的集体行动；二是在达成集体行动之后，社区如何制定规则，防止资源使用者“搭便车”，以使共同利用草地资源的集体行动能够长期维系，从而使其走出资源治理的困境。研究发现，一致的草地利用观念、较为互补的草地资源类型（牧草种类及饮水源等）及相当的资源数量（如面积等）、牧民之间较高的社会资本，以及规模适度的行动群体和明确的成员身份，更容易促使牧民产生自发的集体__行动，而符合草地资源治理制度规则的制定和实施有利于克服草地共用的“搭便车”行为，促进集体行动的长期持续，进而有助于社区走出草地治理的困境。阿德日嘎浩特的成功经验表明，以集体行动理论为指导的草地合作治理是可以发起并且维系的，是牧区走出草地资源治理困境的可行路径，并且这个成功经验是可推广的。

鉴于草地资源对中国的食物安全（是中国三大主要的食物来源和266个牧业旗县牧民的主要收入来源）和生态安全（是中国北方的“生态屏障”和“中华水塔”）的重要性，该研究对于推进草地资源的治理和生态文明建设以及牧区的乡村振兴具有重要现实意义。

这一成功案例为中国牧区的草地等公共池塘资源的治理提供了启示。

（1）目前内蒙古等主要草原牧区已基本将草地划分到户，而牧户自发合作使用草场的案例只占11. 2%，这在一定程度上导致了牲畜超载和草地退化。而表示愿意在现有情况下合作的牧户为58%，愿意加入已开展集体行动的牧户为71%。这说明在牧民中开展合作利用草地集体行动的潜力很大。该研究表明，在现行单家独户使用草地的经营制度下，改进牧民的草地利用观念及提高其社会资本等，有助于牧民成功发起草地共用的集体行动，使草地资源得到更加有效和可持续的利用。

（2）发起集体行动之后，需要防止成员“搭便车”，以维持集体行动。目前，中国农牧区有些曾经发起的合作已经瓦解，集体行动难以持续。该研究表明，以Ostrom［54］的公共池塘资源治理理论为指导，采取与实践地区情境相符的原则（如阿德日嘎浩特根据自身情况设计了多项维持集体行动的规则，其制度设计的核心通过建立两次成本均摊机制，保障了合作的公平性），有助于草地资源治理集体行动长期持续。

（3）未来对公共自然资源进行产权制度安排和管理政策制定时，应充分认识不同资源的属性，使其制度安排和管理政策更具灵活性和适应性。以草原为例，应考虑草地生产力低、异质性强和可分性弱的特点，确定人多地少情境下的牧业经营单元，并在制定和实施草原生态治理政策时，考虑管理制度弹性，如将载畜配额分配到社区层面由其自主决定。还应当充分重视地方制度和传统规范在自然资源治理中的作用。该研究表明，现实中存在实施成本更低、更具有地方适应性的草地治理方案。政府可以提供相对宽松的外部环境，尊重小团体自主治理的尝试，确保那些由地方自行设计和发展、为适应当地环境而建立的有效制度安排能够长期存续，使其不在“一刀切”的标准化规则中被打破。

该研究为牧区以成本有效的方式走出草地资源治理困境、从而促进牧区乡村振兴提供了一个富有参考价值的案例。

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