垂直监管改革与空气污染

吴金群 游晨 田传浩

摘要 空气污染治理是生态文明建设的重要环节，而政府制度是影响空气污染治理的关键因素。该研究引入县（市）改区的政策背景，探究政府制度中垂直监管改革对空气污染的影响及其内在机理。基于1999—2019年卫星图像与县域经济社会数据，该论文使用多期双重差分模型实证分析县（市）改区对空气污染的影响效应及其作用机制。研究发现：① 整体而言，县（市）改区可以降低改革县域空气污染约0. 62个百分点，表明垂直监管改革具有对空气污染的改善作用。② 经过替换因变量、子样本回归、平行趋势检验、排除干扰政策等一系列稳健性检验后结论依旧成立。③ 机制分析表明，县（市）改区强化上级政府的垂直监管力度，在财政效应上减轻了改革县域的财政压力并改变财政支出结构，提升空气污染治理能力；在结构效应上增强对改革县域的企业监管程度，减少了当地的空气污染企业数量，并降低了空气污染企业的产值，实现对空气污染的源头管控。③ 异质性分析表明，是否位于行政区边界、改革的方式以及县域地理位置导致改革的效果存在差异。由此，该研究建议应继续深化生态环境、财政税收等相关垂直监管改革，合理调整市县两级的权力配置关系，充分考慮县域实际，从财政支持与企业规制两个方面最大化降低空气污染。

关键词 制度变革；垂直监管；县（市）改区；空气污染；卫星图像

中图分类号 F061. 5 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）02-0011-08 DOI：10. 12062/cpre. 20220620

中共十九届四中全会指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。“十四五”规划纲要则将大气污染物减排，列为环境保护和资源节约工程的第一项任务，足见空气污染治理的重要性。空气污染对经济社会的负面影响已有共识，如何实现对空气污染的有效治理则成为重要的学术议题［1］。企业作为空气污染物的主要产生者之一，因污染的外部性缺乏环境治理动机［2］，其主要依赖于外部激励结构，如政策补贴、规制要求等［3］。可见污染治理不仅需要在技术层面寻求可行方案，还需要重新回归至对政府制度及其作用机制的探寻中［4］。从环境监测体系的有序建设、环保督察制度的不断完善等措施中可以发现垂直监管改革的趋势日益明显，那么垂直监管改革的影响究竟如何？为此，该论文从县（市）改区的视角考察垂直监管改革对空气污染的影响效应，并揭示潜在的政策含义。

1 文献综述

在权力下放与目标考核制的制度背景下，各级地方政府调动乃至竞争生产要素以发展经济的同时也造成严重的生态环境问题［5］，因而如何在各级政府之间配置权力以实现环境治理效果的最大化成为核心争论焦点［6］。主张分权的研究［7-8］认为地方政府更具备信息优势且上级政府可采用“标尺竞争”以考核地方政府，并出现“中国式环境分权”的讨论［9］。但是分权的实际效果存在较大争议。已有研究［10］表明分权对空气污染具有显著的抑制作用，并在省级层面存在一定的竞优效应［11］。但反对意见［9］指出，分权加剧环保激励问题，会恶化环境污染，存在“边界污染”“逐底竞争”以及地方政府与污染企业的“合谋问题”［6］。在如何配置权力的讨论中，已有研究关注到上级政府垂直监管制度的重要性［12］。基于环境治理的视角，垂直监管制度的相关研究主要关注上级政府采用何种制度安排促使下级政府有效治理环境问题。其中一类文献聚焦政府机构究竟要垂直管理还是属地管理。有文献［13］从模型推演的角度指出，存在道德风险时，对承担社会发展任务的机构实施垂直化管理能降低激励成本，抑或是当监管任务相对易于考核时垂直管理有助于减少地方政府的干扰问题［14］，但垂直管理机构与地方政府之间的合谋问题也同样可能存在［15］。伴随2016年中央颁布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》以来，环境领域省级以下垂直管理的政策导向日益明显，因此已有文献［16-18］主要评估环保部门垂直管理的政策效应，整体认为环保部门垂直化管理对环境治理具有正向作用。但此类文献在模型推演中需要进一步的实证数据加以佐证，并且实证研究中的数据主要集中在地级市层面或因研究需要县级数据也限制在单个省份，数据精度还有进一步提升的空间。

另一类文献则关注中央垂直监管的制度效果，评估现行垂直监管制度的有效性。已有研究［12，19-20］发现，中央环保督察、国家重点监控企业名单、环保约谈等制度能有效减少污染物的排放，在缓解信息不对称、强化考核激励、调动社会参与等方面促使各级地方政府集中资源处理辖区内的生态环境问题。但也有研究［21］发现，常设性区域环保督察制度未能有效降低空气污染，并且周期性的中央环保督察则导致地方政府采取策略性环境污染治理行为，影响制度的长期效果［22］。可见此类文献的关注点主要在中央对地方各级政府乃至企业的垂直监管，不仅监管效果存在争议而且忽略了省级以下的垂直监管，较少关注不同层级地方政府之间的策略互动。

因此，该研究以县（市）改区为切入点加以分析垂直监管改革对空气污染的影响。相较以往文献，该研究的可能贡献是：① 县（市）改区在财政、招商引资、环境治理等多个领域强化了市级政府对改革县域的垂直监管程度，可作为垂直监管效果评估的重要制度背景与政策依据。因而以县（市）改区为外生冲击衡量垂直监管改革对空气污染治理的效果，能有效缓解潜在的内生性问题。② 以县（市）改区为视角分析垂直监管改革对空气污染的影响，将样本省份扩展至全国而且研究层级精确到区县层级，为垂直监管改革提供更为精确的评估证据，可丰富省以下垂直监管改革中不同层级地方政府之间的策略互动研究。③ 现有关于县（市）改区的研究［23-25］主要集中在经济社会领域，如经济增长、地方财政、公共服务配置等，该研究则在环境领域方面加以补充。

2 制度背景与理论分析

2. 1 制度背景

县（市）改区通常指地级市及以上的行政单位（副省级城市、直辖市）将下属县或县级市改设为市辖区。依据1985年《国务院关于行政区划管理的规定》及2020年《行政区划管理条例实施办法》的要求，改革的主要流程为地方政府向省级政府提交申报材料，经省政府同意后再转由国务院与民政部进行最终审批。

除副省级城市与直辖市所属的市辖区外，市辖区与县、县级市的行政等级相同，但主要差异在于受地级市影响的程度。虽然县（县级市）与市辖区同属地级市管辖，但其权限差异较大，并因各省具体政策有更为差异化的表现，整体见表1。县（市）改区后，首先各类经济社会管理权限向上集中，如招商引资、发展规划、土地管理等审批监管权限向市级政府集中［23］；其次在财政税收上，改区后市辖区为“半级财政”，财税管理受市级政府影响［26］；再者在机构编制上，原县（市）政府部分职能部门改组为上级职能部门的分支机构，如原县（市）规划局改为市规划分局，并且主要负责人的任命与管理以上级为主，受地级市职能部门的垂直监管。可见在县（市）改区的过程中，市级政府全面强化对新设市辖区的垂直监管力度，为评估垂直监管改革的政策效果提供可行的制度背景。

2. 2 理论分析

根据县（市）改区的制度背景，该研究将从财政效应与结构效应两个方面综合分析县（市）改区对空气污染影响的内在逻辑，如图1所示。

在财政效应中，县（市）改区可能通过财政压力与财政支出结构的路径推动地方空气污染治理投入的提高，从而改善当地的空气污染程度。具体而言，县（市）改区使得新设市辖区的财税权限向地级市集中［28］，强化市级政府的垂直监管程度。一方面，改革县域的财税权限上收至市级政府后并由其统筹，将减轻财政压力，降低“逐底竞争”的可能性。另一方面，财政垂直监管改革后，财__政支出结构上也需与市级政府同步并服从市级政府的整体性规划，降低生产性支出而增加民生性支出，以满足相应公共物品供给需求。改革后的县域政府由此有相应的财税资源提升当地的环境治理效率，可以在企业排污设备引进、污染监控系统安装、绿色创新技术扶持、提高污染监管标准等领域发挥财政的杠杆作用，最终使得当地的空气污染程度下降。

在结构效应中，县（市）改区可能通过影响污染企业数量与污染企业产值从而在企业层面降低空气污染的排放强度。具体而言，县（市）改区后，地级市政府在改革县域的招商引资、企业监管、环境治理方面具有更多的主导权限，倾向减少市辖区范围内的污染企业，改变当地的产业结构，降低潜在的空气污染。一方面，改革县域的经济社会发展规划需要服从市级政府的统筹安排，原有市县两级财税竞争的格局得以变化，而市级政府倾向于重新布局企业选址以满足新市辖区的发展需要；另一方面，改革县域原有的规划、自然资源、生态环境等职能部门成为市级政府的分支机构，虽然受到市级政府的垂直监管制约，但相应部门的行政资源也得以优化。改革后的县域政府缺乏财政激励保护污染企业，同时在上级政府垂直监管影响下，将污染企业迁移出辖区，降低污染企业的产值减少总体排放量，使得当地产业结构发生变化，最终在企业层面降低空气污染的排放强度。

3 研究方法与数据来源

3. 1 模型设定

作为一种重要的政府制度变革方式，县（市）改区在不同县域中存在时间差异。因此，借鉴已有研究做法［29-30］，以双重差分法（DID）设定基准回归模型，用以估计县（市）改区对空气污染的影响。模型如下：

其中：c 和t 分别代表县域和年份；Yct 代表县域空气污染水平；β0 为常数项；Policyct =Treatmentc ×Reformct，代表县域c 在t 年是否发生了县（市）改区的改革，发生当年及以后取1，否则为0；Control 为一组控制变量，是既可能影响县（市）改区又可能影响空气污染的因素；Treatmentc 为分组标识，若县域c 在1999—2019年间任意一年发生县（市）改区，则取1，否则为0，而Treatmentc ×t 旨在控制处理组与对照组不同的时间趋势［29］；αc 是县域固定效应，γt为年份固定效应；εct 代表随机误差项。

3. 2 数据及变量说明

依据数据的纵向连贯性与横向可比性要求，该研究构建了1999—2019年中国县域面板数据，同时对样本数据进行排除：① 中国港澳台地区；② 北京、天津、上海与重庆四个直辖市，因为直辖市下属的区县行政等级高一级，与其余县市可比性较差；③ 部分县级单位在样本年份间升格为地级市，与原县级特征差异较大，予以排除［31］；④ 部分县（市）改区采取分拆重组模式，导致前后卫星数据缺乏连贯性，因此排除［32］。

3. 2. 1 因变量

空气污染种类多样，考虑数据的客观性与连贯性，选择空气污染中较为重要的雾霾污染作为因变量。该数据来源于华盛顿大学圣路易斯分校大气成分分析组（AtmosphericComposition Analysis Group）（该小組原在达尔豪斯大学），是基于卫星图像与地面监测站数据结合形成的卫星遥感图片，分辨率为1 km，已用于诸多雾霾研究中［33］。结合全国地理信息资源目录服务系统的行政区划矢量图，使用ArcGIS的栅格计算提取县级层面的雾霾数据。因此，空气污染以PM2. 5地表浓度的年平均值取对数来衡量。

3. 2. 2 自变量

县（市）改区的数据来自于民政部官网公布的历年变更情况，其中发生县（市）改区的为处理组，未发生的为对照组。

3. 2. 3 控制变量

相关数据来源《中国县域统计年鉴》《中国县市社会经济统计年鉴》与分省统计年鉴。根据已有文献［32］的分析以及民政部《市辖区设置标准》（征求意见稿）（2014年）的相关要求，引入人均GDP、人均财政收入、二三产业结构、城镇化率、教育水平作为控制变量，以缓解潜在的遗漏变量偏误问题。其中县级面板数据中的非农人口数据缺失严重，故采用插值法平滑处理并进行1%缩尾。上述变量的详细定义见表2，描述性分析见表3。

4 实证结果与分析

4. 1 基本回归结果

表4汇报了式（1）的基准回归结果，被解释变量为县域的雾霾（PM2. 5）污染水平。其中表4列（1）与列（3）未控制时间趋势，而表4列（1）与列（2）未纳入控制变量。基准回归结果表明，β1 系数始终为负且通过相应的显著性检验，如表4列（1）至列（4），即县（市）改区降低了改革县域的空气污染水平。基于表4列（4）的估计值进行解释，研究发现县（市）改区对空气污染的估计作用约为-0. 023 9，即与未发生改革的县域相比，县（市）改区使得改革县域的空气污染下降约0. 023 9。由于处理组县域雾霾浓度的均值为3. 818，这一系数表明县（市）改区降低了县域空气污染（PM2. 5）约0. 62个百分点。

4. 2 稳健性检验

为确保基准回归结果的可信度，该研究基于式（1）做了以下的稳健性检验：① 更换因变量。表5 列（1）使用PM2. 5 浓度的水平值纳入回归方程，结果依旧显著为负；② 相较于全样本，处理组样本内部的异质性更小，因而参考已有文献做法［29］，只对处理组样本进行回归，表5 列（2）的结果依旧为负。③ 表5列（3）则进一步排除省会城市与计划单列市的县域样本进行回归，避免因行政等级差异而干扰回归结果，幸运地是系数依旧显著为负。④ 考虑潜在的异方差性与空间相关［34］，因此，采用市域/年份的双维聚类标准误，表5列（4）的结果依旧相对显著。⑤ 考虑到国家层面不断出台政策强化环境规制力度，因此，将城市固定效应与年份固定效应的交乘项纳入基准回归中加以控制［35］，可见表5 列（5）的系数依旧为负。⑥ 基于控制变量的县域特征，采用核匹配法进行PSM样本配对检验，PSM?DID的回归结果与基准回归结果相对一致，如表5 列（6）所示。⑦ 考虑到自然因素的可能影响，基于中国地面气候资料日值数据集将县域年度降水量、风速、气温纳入控制变量当中，可见表5列（7）的回归结果变化较小。此外，该研究还采用随机抽样500次进行安慰剂检验佐证基准回归的可信度。

4. 3 平行趋势检验

DID方法的前提是处理组与对照组在实施县（市）改区前不存在系统性差异，或者存在的差异也是固定的，意味着处理组与对照组具有平行趋势（pre?trend）。首先根据雾霾水平绘制处理组与对照组的时间趋势图（图2），两组数据大致呈现平行趋势。其次，参考已有研究做法［29］，采用事件史研究法（Event Study），以实证分析县（市）改区的动态效应，并检验平行趋势假定。因此设定式（2）。

其中：Dkct 为县（市）改区的虚拟变量。假定t 为年份，tc为县域c 县（市）改区的时间，若t -tc =k（k ∈ [-4，4]），则Dkct = 1，否則为0。同时以k = -1为基期，系数βk 用于衡量县（市）改区与非县（市）改区县域雾霾水平的差异。当k ≤ -2 时，如果系数βk 不显著，则意味平行趋势假设成立，其他变量的设定与式（1）相同。结果表明，县（市）改区前系数不显著异于0，而县（市）改区后系数大多显著异于0，见表6 列（1）与列（2），表明处理组与对照组在县（市）改区前并不存在系统性差异，满足平行趋势要求，并且存在一定的滞后效应。

5 机制分析与异质性探究

5. 1 机制分析

为了验证相应机制，该研究设定式（3）以检验潜在机制，其中Mct 为机制变量，其余设定与式（1）相同。

5. 1. 1 县（市）改区可能通过降低改革县域的财政压力来降低空气污染程度

一方面财政压力的减小降低了对污染企业“逐底竞争”的可能性，使得县域政府降低对污染企业的经济依赖。另一方面财政压力的减小使得县域政府有潜在的财力投入环境治理中，如扩充执法队伍、补贴治污设备的安装等。为此，采用一般公共预算支出与收入的差值除以GDP取对数作为财政压力的代理变量［36］。表7列（1）的回归结果表明县（市）改区相对显著地降低了改革县域的财政压力。

5. 1. 2 县（市）改区可能通过改变财政支出结构来提升空气质量

县（市）改区强化了市级政府的垂直监管程度后，改革县域的地方政府可能在环境治理领域强化相应的财政投入，以满足市级政府的治理要求，从而降低空气污染水平。由于缺乏全国范围内县级环境保护支出数据，故从财政支出中生产性支出角度出发，假设在财政资源总量一定的条件下，生产性支出的减少可能提高环境治理等民生性支出的增加。因此，基于《全国地市县财政统计资料》（1999—2006）的县级财政支出科目数据，将预算内支出的基本建设、企业挖潜改造、科学技术、其他支出加总作为政府生产性支出的衡量［37］。表7列（2）的回归结果表明县（市）改区相对显著地降低了改革县域的生产性支出。

5. 1. 3 县（市）改区可能通过影响污染企业数量与产值来降低空气污染

污染企业作为县域空气污染的重要来源，是空气污染治理的重要目标。县（市）改区强化市级政府的垂直监管程度，使得市级政府在改革县域内企业选址、产业规划、治污标准等方面具有更强的控制权限。一方面，可能通过对污染企业的搬迁、关停等方式直接减少当地的污染企业数量；另一方面，可能通过限产、增设排污设备等方式降低污染企业的排放强度。综合而言，可能改变当地产业结构，降低空气污染程度。对此，该论文基于中国工业企业数据库验证上述可能的机制。首先，对中国工业企业数据库（1999—2013 年）进行相应清理，并根据2019年民政部行政区划代码统一企业所属地区的区划代码；其次采用2011年国民经济分类代码统一企业的行业代码；最后基于两次全国污染源普查公报当中提及的11个空气污染行业，对企业是否属于污染行业进行划分，并将企业数据加总至县域层面。囿于数据可得性并鉴于在一定技术条件下，企业产值与污染排放存在正相关关系，因此，以企业产值衡量污染排放强度，从而以污染企业数量与污染企业产值衡量改革的结构效应。结果表明，县（市）改区降低了改革县域空气污染企业的数量与产值，见表7列（3）与列（4）。

5. 2 异质性分析

中国国土辽阔，资源禀赋与经济发展存在较大差距，相同的改革可能因地理位置的差异而变化，并且县级市与县存在差异。因此，按照撤县设区抑或撤市设区，以及位于东部或西部进行分组进而分析垂直监管改革的异质性影响。表8列（1）与列（2）的结果显示，相较省界内的县域，临近省界的县域几乎没有改革效果，可能由于省界污染的外部性更为严重所导致［34］。在是否为邻近市界的分析中，发现位于市界的县域空气污染治理效果更为显著。可能是因为相较内部县域，在市界附近的县域具有更多的污染密集型企业，也大多是属于经济不发达区域，财政压力较大，因而县（市）改区的垂直监管改革中，提高对市界改革县域的注意力分配资源，给予财政上的支持并提出企业搬迁的政策要求，因此，表8列（3）与列（4）相比结果更为显著。同时，表8列（5）与列（6）的结果表明，撤市设区的结果不显著，而撤县设区的结果更为显著，极可能在经济社会发展权限较为独立的情况下，县级市自身工业化、城镇化水平较高，产业结构转型难以一蹴而就，因此，垂直监管的效果并不明显。以及相较东部地区，西部地区的改革效果相对显著，表8列（7）与列（8）显示，可能源自西部地区整体处于发展阶段，原有的工业化与城镇化水平相对较低，因此，县（市）改区中的财政支持与企业搬迁带来的效果更为明显。

6 结论及政策建议

空气污染治理与政府制度变革密切相关，已有文献在垂直监管对空气污染影响的研究上尚有提升空间。该研究借助县（市）改区这项制度变革作为准实验，基于1999—2019年的县域面板数据与卫星图像数据，采用多期双重差分法以评估垂直监管改革对空气污染的影响效应。

研究表明：① 县（市）改区可以降低改革县域空气污染约0. 62个百分点，表明垂直监管改革具有对空气污染的改善作用。② 县（市）改区强化上级政府的垂直监管力度，在财政效应上减轻了改革县域的财政压力并改变财政支出结构，提升空气污染治理能力；在结构效应上增强对改革县域的企业监管权限，减少了当地的空气污染企业数量，并降低了空气污染企业的产值。③ 异质性分析表明，地理位置与改革方式的不同使得改革效果存在差异。不位于省界、位于市界或是撤县设区以及西部地区的县域其减霾效果相对更为显著。

鉴于以上结论，对未来空气污染治理提出几个建议：① 继续稳步推进生态环境领域的垂直监管改革。在符合当地经济社会发展条件下，垂直监管范围从生态环境领域适当向其他条线部门延展，以最大化提升防治空气污染的效率。② 垂直监管改革中财政资源需适当向县级倾斜，为防治空气污染的政策工具提供财力支撑，提高地方政府的环境治理能力。③ 垂直监管改革需从大型企业的污染排放入手，并且以财税体制改革重塑地方政府行为的激励函数，采用迁出污染企业与加设清洁设备的方式治理空气污染，从源头管控空气污染。④ 从异质性分析看，地理位置与具体的改革方式会产生差异性的改革效果，垂直监管改革将增加政府对行政区划边界污染的关注程度。同时县级市的改革效果不显著意味着垂直监管政策的制定需要符合当地实际，循序渐进加以完善。

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