基于PM2. 5的空气污染防治政策框架设计

宋国君 李虹霖

摘要 中国PM2. 5污染防治进入新阶段：PM2. 5年均浓度从快速下降期进入缓慢下降和平稳期，全国超标现象大幅改善，但季节性和地域性超标与重污染问题仍然突出。以治理工程减排和可承受的产业和能源结构调整为核心的长期治理措施边际成本不断提升，而治理效率逐渐降低，尤其在重污染天气下难以发挥即时效益。中国仍处于经济和城市化发展的关键时期，将污染物整体排放量降低到重污染气象条件下的PM2. 5达标的允许排放量，在短期内不具技术可行性和成本有效性。公众健康与公共福利要求PM2. 5继续改善和稳定达标，只能在日常排放管理上寻求突破。而现行空气污染防治政策体系在日尺度达标管理和排放控制方面的约束力相对薄弱，地方缺少落实空气质量精细化治理的激励和实践指导。随大数据技术进展和信息化建设水平提高，科學治污、精准治污条件日趋完善，空气污染防治思路和政策框架亟须更新和转变，以适应新时期的空气污染防治需求。现阶段，推动空气污染防治由粗放式长期治理向精细化日常管理转型是改革的关键。以固定源管理为例，在现有制度的基础上，构建兼顾PM2. 5日尺度达标与长期削减目标的政策框架，将环境空气质量标准和评估制度、城市空气质量达标规划制度、固定源排放标准管理制度、固定源排污许可证制度作为管理的支柱性政策，综合考虑日尺度管理需求、政策效率和持续改进性提出各政策的优化方案，建立政策间的衔接关系以发挥政策合力。认为应当重视环境数据的积累和应用，在日常管理中总结有效的排放控制经验，基于地方实际自下而上地制定空气质量管理目标和排放控制方案。增加城市绩效考核中的日评价、点评价指标和权重，激励地方政府自觉采取措施寻求空气质量的日尺度达标，将城市空气质量评价结果与强制执行的排放标准挂钩，通过排放标准的修订推动城市空气质量持续改善。

关键词 PM2. 5污染；空气质量管理；政策框架

中图分类号 X323；X51 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）02-0001-10 DOI：10. 12062/cpre. 20221026

空气质量新标准实施以来， PM2. 5超标和重污染一直是中国城市空气污染防治攻坚的重难点问题。生态环境状况公报显示，2013年至今，PM2. 5 始终是空气质量超标日和重度及以上污染日占比最高的首要污染物，也是超二级标准城市比例最高的单项空气污染物。PM2. 5污染不仅直接危害公众健康，也对交通、电力等重要部门产生不利影响，造成严重的国民经济损失［1-2］。经过多年治理，国内空气污染物的排放量已大幅削减，PM2. 5浓度和超标率逐年降低，但重污染天气尚未消除，甚至在部分地区略有回升。诚然，污染的发生和维持往往与气象条件转差密切相关［3-4］，但基于保护人群健康和公众福利的需求，空气污染防治的目标是在任何气象条件下都能为公众提供充分的健康安全保障。中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，继续推进PM2. 5浓度削减和稳定达标既是保障人民群众生命健康的目标要求，也是保持经济持续健康发展的必然要求。

虽然PM2. 5污染的形成常常涉及对气象的讨论，但对环境管理而言，污染的自然机理和气象背景是决策的前提条件，其排放成因才是政策需要解决的根本问题。从长期来看，城市空气质量持续超标源自当地产业、能源等领域的结构性和制度性问题。这些因素在根本上决定了地方的常规排放水平，是排放控制的基线。随技术进步和产业能源结构调整，空气污染物的常规排放量逐渐降低，空气质量也将整体改善。但是具体到一次PM2. 5超标或重污染事件，更大程度上源自区域内空气污染源的排放控制问题。因为对每个城市而言，污染源的数量和排放的污染物种类与排放量在一定时期内是相对稳定的，较明显的季节性和周期性变化规律是可识别并模拟的，气象也是可预测的。以空气质量日尺度达标为目标，主要任务应当是在掌握区域污染源排放清单及其空气质量影响的前提下，根据预测的气象条件执行满足空气质量达标目标的排放控制政策。当扩散条件不利时，污染源需要执行严于常规的排放控制措施以避免污染物大量积累，这样才是有效率的管理。中国的重污染天气预警应急响应和“会议型”短期规制行动（如2014年APEC的中国峰会）是最接近此类空气污染短期治理的管理实践，但作为地方政府应急管理体系的组成部分，在法理上属于行政紧急权力的行使，被赋予了超越并改变常态法律秩序的合理性［5］，仅适用于特殊时期。虽然追溯其本质，仍然应当是排放量削减和浓度控制，是通过政策调节实现重污染天气下“有效率的排放水平”，纠正外部性带来的过量排放。但是在行政紧急状态下，对“效率”的强调被相对弱化了，因此可以将停产停工等“短平快”的强制措施纳入考虑。而要实现可持续的日尺度管理，对效率的考量是至关重要的一环。“有效率”的直接体现是空气质量改善效益，只减排不改善没有实现政策目标；其次要求外部性内部化带来内生交易成本的降低能够覆盖政策成本的增加，在实现既定改善目标的前提下，需要评估政策的成本，寻求更小的减排代价。

习近平在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上重申：污染防治攻坚要“坚持精准治污、科学治污、依法治污”。“精准治污”要求精确识别污染来源，精准聚焦治理对象；“科学治污”要求污染治理的方法有效，成本合理；“精准”与“科学”都需要建立在对现实条件的客观分析与严格论证之上，监测与统计数据是基础，也是制定有效治理方案的主要依据。“依法治污”则是要求治理行为有法可依，政府依法行政，污染者依法减排。只有建立满足“精准”与“科学”的空气污染防治政策框架，完善法律法规并坚持依法行政，才是促进空气质量持续改善的长久之策。当前，中国已建立较为完备的空气质量监测预警和大气污染物排放监测体系，对六类常规空气污染物的环境浓度、对重点涉气行业企业废气中污染物的总量和浓度的监测、对区域和城市重污染天气的预警都达到了小时尺度，为落实空气质量的精细化管理奠定了良好的数据基础。从有效配置资源、控制治理成本的角度，空气质量管理应当适应并利用好大数据和信息化的时代优势，重视基层管理的数据积累与使用。从现实数据出发，制定基于地方实际的、动态调整的空气质量管理目标与减排方案，在追求长期改善的基础上，实现对每个污染日的精准施策和有效治理。

与PM2. 5 排放与生成相关的污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物。根据中国生态环境统计年报，截至2020年，除氮氧化物外，其他空气污染物均以工业源（主要是固定源）为主要排放源。因此选取固定源管理作为切入点，研究如何优化政策与管理体制机制，实现从空气质量到污染排放的有效衔接。借助目标一致、分工明确、程序规范、成本有效的空气污染防治政策框架，推动排放管理由长期总量削减向日尺度排放控制转变，促进PM2. 5稳定达标与持续改善。

1 问题识别：PM2. 5污染防治的新阶段提出新的管理需求

1. 1 PM2. 5污染和排放治理进入新阶段

近年来，在《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等宏观空气污染防治规划指导下，中国PM2. 5污染治理已取得了显著成效，具体表现为全国PM2. 5年均浓度稳定下降，PM2. 5 超标和重污染天数减少，PM2. 5年均值达标城市逐年增加。但在京津冀及周边地区、汾渭平原等重点地区，PM2. 5超标和重污染状况出现了改善的瓶颈，主要表现为近年秋冬季节PM2. 5超标率和平均浓度降速减缓甚至回升，重污染天气难以消除。

根据污染源的排放特性，PM2. 5的贡献源可归为固定源、移动源和面源。相比空气更加清洁的夏秋季节，采暖污染源贡献了冬季PM2. 5 及其前体物排放增量的较大比例。但出于保障民生的需求，供热企业在当前的重污染天气应急响应中属于豁免单位，固定源方面只能依靠工业企业的停产限产来减缓PM2. 5 积累。移动源近年来对PM2. 5的贡献上升［6-7］，在大城市逐渐成为部分重污染过程的主要贡献源［8-9］，或二次污染的主要前体物来源［10］。但主要的应急减排手段机动车限行仅在“高经济-低污染”城市能有效改善空气，在“高污染”城市显示低效或无效［11］。而扬尘源相关指标在多数研究中权重较低， 不被认为是PM2. 5主要来源［12-13］。作为城市PM2. 5污染的主要贡献源，固定源和移动源的应急管控不能迅速抑制PM2. 5的积累过程，导致即使采取I级预警响应也不能大幅降低重污染天气的PM2. 5浓度［14］，且高PM2. 5浓度状态下“削峰降速”作用进一步减弱［15］。2020年疫情防控期，中国工业、交通排放量显著下降，但东中部地区PM2. 5浓度仍然维持较高水平，京津冀地区监测到持续性PM2. 5重污染发生［16-17］。这些实证依据均反映出空气质量管理在短期排放控制方面的薄弱。一方面，空气质量长期改善的成果尚不足以维持重污染天气下的空气质量稳定达标；另一方面，特殊时期的污染源排放控制政策没有达到预期的空气质量改善效果，反而付出高额行政与社会成本。随着空气污染治理行动的推进，污染物排放量逐渐降低，边际减排成本提高，类似淘汰燃煤锅炉、超低排放改造等面向长期总量减排的空气质量管理政策的应用空间不断收窄，很难维持早期的空气质量改善速率。

PM2. 5污染的新特征反映出空气污染防治已经进入了新阶段：依据明确的治理工程减排、可承受的产业和能源__结构调整等必要、总体减排措施能够取得显著的改善效果的阶段已经过去，当前面临的主要问题是PM2. 5的季节性和地域性超标与重污染问题，而非早期的PM2. 5普遍严重超标问题。PM2. 5需要继续达标，污染物继续减排是根本，但也需要更加精准有力的排放控制。新形势下，无论是从公共成本收益的角度，还是从环境可持续治理的角度，空气污染防治都应由粗放式长期治理向精细化日常管理转型。

1. 2 空气污染防治政策与管理需要升级

面向空气污染防治，中国已有较为成熟的大气污染防治标准与限期达标规划、总量控制、排污许可证、大气环境质量和大气污染源监测与评价等制度、重点区域大气污染联防联控和重污染天气监测预警机制，政策框架相对完整。作为精细化管理的基础，中国空气质量与固定源排放监测的基础设施和技术方法建设日臻完善，目前在市控级别的站点数据传输也基本能达到小时水平。

2016年全国1 436个国家环境空气质量监测点位的上收工作，为推动全国空气监测数据互联互通和信息公开，提高管理数据质量，规范空气质量评价和污染成因分析工作奠定了良好基础。固定源方面，企业连续排放在线监测系统的推广和排污许可证管理平台的建设，相对消耗大量人力物力、统计数据真实性难以核查的污染源普查工作也取得了长足进步，不仅能够直接储备大量真实的一手数据，也将环境管理者从低效的重复统计中解放出来，为科学管理固定源提供了更多的人力资源。但面向空气污染的精细化治理转型，当前的政策与管理体制尚需进一步升级完善，提高日尺度空气质量管理能力。

总体来看，中国现行空气污染防治政策体系（表1）虽完整覆盖了空气污染的事前、事中、事后监管环节，实现了从环境质量到污染源的全过程监督。但由于政策的考核周期通常为年，在以目标考核责任制为主要绩效评估手段的背景下，很难激励地方自觉将空气质量管理目标细化到日，甚至可能产生目标替代现象，对日常监管形成逆向激励［18］。空气质量标准体系中建立的24 h和1 h的浓度限值和监测点评价规范并未直接应用于城市空气质量管理考核，而是替换为年优良天数、综合指数以及污染物年日均值等长期指标进行城市评价。因此，当采取长期整改措施难以实现年终绩效考核指标时，城市往往选择通过限产、停产等管制措施以实现污染物排放量在短期快速下降。然而，年末空气质量的好转或许可以保证年度考核指标的实现，却不能充分保障公众享有清洁空气的权利。同时，将监测点尺度的数据平均處理以代表全市空气质量，有可能对城市产生增设空气质量站（多数新增站点为浓度偏低的开发区或新城区）的负面激励，削弱了地方环保部门基于监测点超标核查周边排放源的动力。相应地，在地方-污染源的直接监管关系中，也由于排放控制政策的较长核查周期和较为薄弱的污染源监测统计数据基础，难以将精细化管理在污染源层面有效推进。

固定源管理方面，中国分行业和设施制定了空气污染物排放标准，但目前仅具有一定程度的排放监管功能，尚未实现与空气质量管理的有效衔接。从标准内容来说，除重点区域部分行业执行特别排放限值外，不同空气质量基准状态下的新旧固定源执行相同的排放标准，且更新缓慢，缺乏技术进步激励性。控制指标以浓度为主，形式单一［19］，没有充分结合本地控制技术水平［20］，灵活性和公平性不足；标准仅规定最高限值，未明确时间范围和使用条件［21］，难以与排污许可制度有效结合，实现污染源的连续、稳定管理。同时，为排放标准和排污许可证提供重要数据支撑的污染源监测基础薄弱，待监测污染源覆盖不全［22］。配套的仪器校准核查和数据管理规范迟迟未正式实施，监测过程缺乏管理，监测数据缺失严重，可利用性极低，难以为判定“固定源是否连续稳定达标”提供有效参考［21］。改革后的排污许可证制度已实行多年，但尚未实现“一证式”管理目标［23］，申请审核环节与建设项目环境影响评价存在重叠，“重核发、轻执行”的现象突出［24］，许可证的内容、程序、人员保障等方面也亟待改进［25-26］，不能发挥羁束执法的作用。环境税按月度总排放量收取，不能充分反映污染物排放造成的健康影响。

污染源的管理需要与本地的经济技术发展水平和政府管理能力相适应，政策的制定需要充分的科学理论依据和现实数据支撑。固定源常态化管理制度的缺陷不仅会造成日常排放控制的低效，也不利于基层政府收集污染源层面的排放与管理信息，推动地方决策与管理向日尺度和精细化转型。

最后，当前的环境管理体制下，空气质量管理的主要__责任在地方，基层政府空气污染防治的意识和能力直接影响地方空气质量改善效果。而本应作为地方空气污染治理主要依据的空气质量达标规划制度尚不完善，已编制的省市达标规划更多的是发挥宏观指导作用，目标体系的考核周期长，指标少，规划措施主要以分领域的工作任务体现，对日常的排放管理指导性不强［27］，难以为地方执法提供有效依据。在目标责任制考核机制下，地方政府的工作目标在于完成上级下达属地的指标。由于指标中缺乏成本效益的规定，政府并没有谋求成本最小化的行为激励，倾向于过度提供公共物品以确保目标实现［28］。因此，在缺乏制度约束的条件下，理想中的空气污染精细化治理很难实现。中央环保督察制度虽能在一定程度上纠正地方粗放式治理的疏漏与弊病［29］，但由于央地信息不对称，可能造成所提指导意见不符合地方实际的偏误，或在“非正式互动”和地方“共谋行为”［30-31］的影响下不能触及本质，甚至沦为“面子工程”。

抛开管理动机，基层管理能力也相对薄弱。表面上，国家的环保垂改思路能够解决地方保护主义对环境保护的阻碍和地方政府在处理跨区污染问题上相对无力的局面，但在实践层面，省级监测、监察事权上收不是简单的问题。部分省份将原市级环境监测站统一上收，作为具体执行机构的市级生态环境部门失去直接管理的监测能力，增加了环境政策执行的交易和时间成本。环保系统内部空气、水和固废没有按照要素实施分证管理，而三者的管理目标、对象、标准、监测等各不相同，合并管理反而会增加报告整理和信息查询的工作量，管理成本提高，效率降低，限制了环境治理向精细化推进。

2 路径优化：基于PM2. 5 日尺度达标和持续改善的空气污染防治政策框架设计

经历多年的大规模空气污染治理，中国颗粒物、SO2、NO2和VOCs等污染物的排放量已大幅下降，技术和工程减排的边际成本增加。另一方面，大数据与信息化发展推动了环境管理工具的进步，信息处理能力和交互效率的提高使日尺度管理成为可能。新的排污许可证制度传递出中国污染源管理正在向网络化、信息化转型的信号；固定源连续监测的覆盖范围逐渐扩大，积累了丰富的污染源管理数据；环保机构的调整也逐渐向要素管理、精细化管理的方向转变。在这一时代背景下，建立更加符合“科学治污、精准治污”的空气污染防治政策框架，根据管理需求对已有政策进行优化整合，指导城市通過规范的排放管理实现PM2. 5 日达标和持续改善已具备充分的数据积累与实践基础。

2. 1 政策框架的构建思路

环境政策为解决环境问题或满足环境需求而制定［32］，基于PM2. 5的空气防治政策框架需从PM2. 5污染问题本身出发，建立防治需求到政策目标，再到政策手段及其保障体制机制的完整逻辑框架，确保各环节的系统性和一致性。

识别和界定环境问题是制定政策的第一步。基于环境经济学视角，政府治理PM2. 5污染是为满足公众对清洁空气的需要，通过政府干预纠正大气污染的负外部性，令具有公共物品属性的清洁空气达到一种相对有效的资源配置状态。理想状态下，外部性内部化的边界是令污染物控制的边际社会成本等于边际社会环境收益。但现实中由于立法限制、信息不充分等因素，政府在设计政策过程中，很难找到配置绝对有效的点［33］，只能以实现相同的环境改善效益为前提，寻求治理的边际成本的降低。PM2. 5污染改善效益的核心是健康效益，也就是公众在短期与长期暴露状态下，所遭受的急性与慢性健康损失。两类健康损失不是简单的加和关系，在管理上不能相互替代。国家基于经济技术总体发展水平制定环境空气质量标准，是对现阶段可接受的PM2. 5 健康风险的量化表达，也是既定的PM2. 5污染改善效益目标。为尽可能真实地反映人群接触的空气状况，科学估算环境效益，围绕空气质量标准的监测与评价应当在管理能力允许的前提下，遵循“最小尺度分析原则”［34］，也就是监测点分析和日评价。年尺度达标可以通过日尺度管理来实现，反之则难以确保政策实现目标的确定性，或缺乏政策灵活性和效率。

基于日尺度的PM2. 5 达标需求，要求对PM2. 5 污染源（包括PM2. 5直接排放源及其前体物来源）至少需要具有同样尺度的排放管理能力，还要准确建立污染源排放与空气质量的关联关系。基于国内经济、技术现状，大气污染物排放标准给出了污染源的基准性限制性规定［19］，这是一种技术标准，代表行业先进的排放控制水平。在污染严重的地区和季节，满足技术标准的排放强度可能超过有效率的排放水平，此时的排放约束还由PM2. 5环境浓度控制目标和管理能力决定。因而这种标准应当是地方的，以源为单位单独制定的，需要经过大量的数据分析论证与实践检验，以确保其科学有效。并且不超出政府监管与企业负担可承受的范围——否则，政策将不可持续。假定污染源排放管理的目标能够合理确定，政策方案选择的依据是更低的政策干预成本。布坎南的公共选择理论认为，政府并没有谋求成本最小化的行为激励，在提供公共物品时存在过度倾向［28］。反而寻求利润最大化的企业与降低成本的目标存在激励相容。并且，政府很难获__取所有企业的真实成本信息以支持科学决策。因此，当排放控制的目标确定，市场相比政府更容易自主实现污染者控制成本的最小化过程，政府应在目标实现程度方面对市场给予监督。

更重要的是，正确的治理逻辑必须成为以制度、规则为基础的长效治理行为，确保持续改进的治理政策始终围绕人群健康保护的最终目标，避免管理者因追求效率等短期政绩目标带来偏离目标的政策产出；也确保问题始终以最高效的处理方式得以解决，避免不必要的经济与环境损失。发达国家城市化进程中空气污染治理的经验表明［35］，体现预防性原则的法律体系的构建和有效的地方实践是控制和预防空气污染的重中之重，其次是经济发展不应无视资源能源消耗和环境污染，同样环境治理不能以牺牲和遏制经济发展为代价。这启示我们应当将制定和优化政策作为新时期PM2. 5 污染治理的出发点和落脚点，并强调政策在地方的适用性、约束力和政策效率。

中国的大气污染防治标准与限期达标规划、总量控制、排污许可证、大气环境质量和大气污染源监测与评价等制度、重点区域大气污染联防联控和重污染天气监测预警机制均作用于PM2. 5污染治理，但各项制度更多是在独立层面发挥作用，A制度的“违约”与B制度的“守约”互不影响，导致违法违规成本降低，政策约束力下降。在此援引美国的案例作为对比，《清洁空气法》下针对常规空气污染物的管理制度虽然与中国构成相似，但制度之间彼此衔接，互为因果，注重各环节参与者与环境管理目标的激励相容。以定期修订的环境空气质量标准为起点，每次修订空气质量标准后，各州和部落须向EPA提交根据空气质量监测数据以及其他表征空气质量的信息（如建模）所判定的辖区相关污染物是否达标的提案，由EPA审核材料并最终判定区域是否达标。达标区的判定直接决定了区域排放管理制度的严格程度。对于未达标区（Nonattainment Areas），州实施计划中提出限期达标的方案，新建、改建、重建源必须执行最严格的逐源制定的排放标准，最大程度削减排放；“未达标区”州政府的空气质量达标实施计划如果执行不力，还会接受18～24个月的制裁办法，内容包括取消州的交通工程资金补助和对新建源强制执行削减与增排比率为至少2∶1的许可证抵消方案等。对于环境空气质量已达标的地区（PSD Areas），仍要求各州针对不同PSD等级地区的空气质量保护目标，采取足够的防范措施，防止空气质量显著恶化，但采取的排放标准相对宽松（表2）。这一机制将空气质量与污染源排放管理连成通路，将环境空气保护激励自然转化为固定源排放控制激励：因为不同的排放控制政策也意味着招商引资条件的差异，环境优势能够带来经济发展优势，从而实现地方在环境保护与经济发展上的激励相容。因为更好的环境空气质量可以带来降低排放控制成本的预期，从而实现了固定源营利与环境管理的激励相容。

简言之，PM2. 5污染治理需从保护人群健康和公共福利的根本目标出发，空气质量标准和排放控制政策的制定与执行均不能偏离人群健康保护的最终目标，不能以长期目标替代短期目标，忽视局地效益评价整体效益。在科学界定目标的前提下，通过合理政策设计将治理过程转变为以制度和规则为基础，各方激励相容的“可持续型”治理。以制度本身的持续改进为基础，通过制度之间的衔接形成合力，提高效率，发挥“1+1>2”的效果。

2. 2 政策框架与管理模式设计

在经济和技术发展水平尚不能支持空气质量全面稳定达标的现阶段，需明确PM2. 5重污染不同于一般的随机突发事件，而是可预测的、需要特殊管理的事件。规范的日常管理是高效应急管理的基础，通过精细化的日常管理，及时发现并排除空气质量管理中的潜在问题，总结有效的管理经验并形成制度规范，在短期能变被动为主动，积极应对重污染天气，在长期也能为构建可持续型治理模式，促进空气质量持续稳定达标奠定良好的数据和制度基础。基于中国的空气污染特征和制度体制现状，对城市空气污染防治政策框架提出以空气质量精细化管理和固定源排放控制为核心的改进构想（图1）：在《大气污染防治法》的框架内，以空气质量标准和污染源排放标准为基础管理依据，以空气质量达标规划和排污许可证为核心管理工具，建立基于空气质量定期评估的分区排放管理模式。基于管理效率目标优化管理体制，完善空气质量管理信息平台辅助决策。以空气质量日尺度的达标与改善为目标，实现城市空气质量管理目标到污染源排放控制方案的有效衔接。

在当前的大气污染属地治理模式下，以城市为空气质量管理分区的基本单元，根据城市空气质量的基准状__态（达标或未达标）确定排放控制的基准水平。以法规明确基于空气质量标准在城市尺度的达标条件，由生态环境部负责定期评估。空气质量未达标地区（城市）需要制定空气质量达标规划，执行更加严格的排放标准与管理政策（如新源排放补偿制度），确保空气质量限期达标。中央-省-市需对超出下级行政管理范围的区域性污染问题进行论证，制定联防联控方案并监督执行。存在潜在区域性污染的行政單元，需制定减排方案以减轻对关联地区空气质量超标的影响。城市生态环境局基于空气质量监测点位的历史监测统计结果和国家总体规划制定空气质量分阶段达标目标，省级单位综合辖区各市的上报结果和统计数据审核其合理性，并制定省级目标上报生态环境部，生态环境部同理负责省级目标的审核与反馈工作。各级控制目标确定后，写入空气质量达标规划严格执行。空气质量达标规划的行动方案要落实到固定源、移动源和面源本身的控制方案中。规划方案实施过程中，应逐日对已实施的规划行动展开控制与评估，通过对达标目标和实施进度的监测、核查，不断调整行动方案，确保城市空气质量在规定期限内达标。市级以下生态环境局对空气质量的评估与管理需要以日为单位，及时复盘每个超标日和超标点位的发生原因，记录并定期总结各类排放管理措施的实际应用效果。

污染源层面，省市空气质量管理部门依据辖区内空气质量管理目标的要求和国家行业排放标准，对各自负责排污许可证管理范围内的固定源逐源制定或指导其自行制定不低于国家标准的企业排放标准，包括常规和重污染天气应急排放限值；企业自行制定对应的减排方案，经管理部门审核后写入许可证。国家尽快建立健全固定源连续监测系统的校准维护及数据管理规范，保障标准和政策执行结果可核查。省市空气质量管理部门根据每日在线监测数据评价固定源排放控制情况、核算环境税额或实施处罚，重污染天气预警期间超额排放加倍累计。固定源严格按照排污许可证的要求执行监测、记录与报告，根据城市空气质量管理部门的空气质量预测结果确定执行常规排放标准或应急排放标准，保证企业在线监测数据实时上传以供管理部门监督核查。

2. 3 核心政策手段设计

2. 3. 1 环境空气质量标准与评估制度

环境空气质量标准是空气质量管理目标的量化表达，空气质量监测与评估是判定空气质量管理目标是否实现的重要依据，也是制定空气质量达标规划的基础。空气质量标准需要充分反映空气污染对人群健康的短期与长期影响，确保空气质量监测数据真实完整，空气质量评价过程与方法科学规范，才能准确衡量排放控制方案的环境效益，为管理的成本有效性评价与改进提供可靠支撑。

中国幅员辽阔，地区发展定位、自然禀赋与产业布局各异，空气质量的基准状态差异明显。按照统一的标准进行考核排名使得污染严重区域政治压力过大，对清洁地区又难以提供持续进步激励。可以考虑分区域分阶段地执行环境空气质量二级标准和一级标准：在空气质量尚未达标的北方工业城市，继续执行二级标准和严格的排放控制，以空气质量的改善速度替代质量状态对城市进行约束与考核，使管理目标能够提供持续激励；在空气质量稳定达标的地区，开始执行一级标准并给予一定优惠政策，激励空气质量优良城市充分发挥示范与带动作用，继续向达到WHO 制定的空气质量准则值的目标努力。

进一步完善环境空气质量标准的达标判据，在城市评价结果中充分反映不同区域、不同时段空气质量的管理效果。首先要论证空气质量监测点在数量和位置上的合理性，根据人口和污染源分布特征合理设置监测点。基于空气质量评价需求，建立空气质量监测数据的管理标准和处理规范，明确数据缺失的豁免条件，对不满足豁免条件的数据缺失情况制定惩罚性的替代评价方案，激励政府重视数据管理，为空气质量评价提供真实有效的监测数据。其次，增加城市绩效考核中的日评价、点评价指标和权重，基于空气污染物而非AQI或综合指数实施评价，激励政府提高管理精度，积极改进污染控制策略，最大程度避免重污染发生。第三，建立剔除气象的空气质量评价方法，以排放控制带来的空气质量改善来衡量管理绩效，并将居民对城市空气质量的满意度纳入到城市空气质量评估的最终结果之中，作为社会调查方法弥补监测数据评估的不足［36］。

空气质量评估与排名结果不是管理的终点，而是要通过评估优化管理，促进空气质量的达标与改善。空气质量的评价结果要与排放控制措施相衔接，评价未达标地区需要执行更加严格的排放标准和管理制度，确保空气质量限期达标。

2. 3. 2 空气质量达标规划制度

空气质量达标规划是衔接空气质量管理目标与污染源排放管理方案的核心政策工具，目的是保障环境空气质量标准的强制执行与维持，也是中央审查地方是否拥有执行和保持空气质量标准要求的权利、资源和能力的重要依据。针对空气质量管理的长期与短期目标，空气质量达标规划中都应作出对应时间尺度的管理规定。

针对年以上尺度的空气质量达标与改善目标要求制定长期规划，依靠技术标准加严与设施升级改造等工程措施实现空气污染物总量减排，配合产业与能源的调整，为地方在未来一段时间内的经济与环境协调发展提供指导依据。这一方面是中国当前大气污染防治规划相对侧重的。针对日尺度的空气质量达标与改善目标要求，也应在空气质量达标规划中制定日尺度的达标规划，落实到常规时期和特殊时期（如采暖期和重污染天气）的排放管理方案上，这才是地方环境管理部门的主要任务。

无论是长期还是短期规划，减排是实现空气质量达标的核心，制定规划的作用是为空气质量达标目标建立成本有效的减排路径。基于中国目前日尺度达标管理相对薄弱的现状，城市环境管理者应当更加重视日尺度空气质量达标规划的作用，以空气质量评价未达标日的排放成因识别为基础，针对不同时期的排放管理需求建立科学有效的固定源、移动源、面源排放控制方案，作为地方执行空气质量日常排放管理的主要依据，确保政府具有按日管理空气质量的能力，以城市空气质量日尺度达标为基础，逐年朝空气质量稳定改善的方向取得合理的进展［37］。

2. 3. 3 固定源排放标准管理制度

固定源排放标准是固定源排放管理的核心依据，其核心内容是排放限值或限制性规定，包括对固定源废气中污染物排放量、排放速率、排放浓度等数值型排放限值要求，对产排污设施、污染治理设施的操作和维护的规定，以及相关的监测要求与评价方法。排放标准是污染源外部性内部化边界的具象表现形式，需要确保对不同排放特点、不同排放水平的污染源都有足够的控制力度，并尽可能地保证减排成本有效、减排任务分配公平。理想的排放标准应当具有技术创新激励性，能够对个人和组织产生适当的激励，促使他们自觉寻找降低环境损害的新方法［38］，以此实现排放水平的持续降低，空气质量的持续改善。

固定源排放标准的法律層级为部门规章。应在法律授权下，由立法部门制定与排放标准制修订、定期评估、实施等各环节相关的法规，形成系统的固定源排放标准管理制度。生态环境部负责制定基于技术的国家排放标准，按照工艺和控制技术的相似性划分行业，规定行业分类目录，通用性绩效测试、数据记录等所有行业固定源都需要遵守的一般性条款，以及分行业的特定条款。达标与未达标地区、重点与非重点季节、常规与重污染气象下污染源执行的排放标准条款应当有所区分，实现与空气质量评价结果的衔接。

在行业排放标准的基础上，结合地方空气质量管理的目标要求制定固定源个案水平的标准与减排方案，作为固定源日尺度管理的依据。个案标准应当是结合行业标准、执行情景与企业自身特点综合决策的结果，在不违背区域总量减排目标和行业排放标准的前提下，给予企__业自主选择减排力度与减排方式的权利。以达成既定空气质量目标为约束，利用企业寻求自身利益最大化的行为实现社会成本的最小化。

中国空气质量管理的信息机制尚不完善，污染排放数据主要依靠地方统计上报，统计口径不一，数据失真、失实现象普遍存在［39］。国家制定行业排放标准限值缺乏足够信息支撑，标准实际约束力和技术进步激励性难免受到影响。应继续加大对地方自行制定严于国家标准的排放标准的政策支持力度，给予经济、金融方面的优惠政策或计入环境绩效。提高地方环境污染治理绩效与经济与产业发展绩效考核的协同性，增强政府的环境偏好。建立全国共享的排放标准信息数据库。定期根据地方的标准统计数据修订更新国家标准，保证排放标准能够始终反映行业先进技术水平，起到激励技术进步的作用。

2. 3. 4 固定源排污许可证制度

固定源排污许可证是将固定源排放标准落实到固定源日常管理中的具体工具，至此实现空气污染防治目标在污染源层面的完全落地。环保部门对企事业单位发放排污许可证，并依证实施排污许可管理。排污许可证应当包含所有环保法规对持证单位的具体要求，在污染源层面实现现行各项环境管理制度的整合衔接。确保排污许可证覆盖所有固定污染源。首先基于政策目标、管理能力以及管理的边际效益对排污许可证的管理对象进行界定［40］；未达指定规模的小源应当执行简易排污许可证，对许可管理的内容和程序进行简化。排污许可证需要做到内容清晰、易于理解、持证主体责任明确、受控设施执行的标准明确、监测方法和程序明确、守法期限明确、特殊状态下的豁免或替代规定明确，以此保证排污许可管理可执行。固定源排污许可证应当与城市的空气质量评价结果和空气质量达标规划要求相适应，体现为基于不同空气质量基准状态的排放标准和基于地方空气质量达标要求的常规和应急排放限值与控制方案。确保在不同的气象背景下，都能够实现成本有效的固定源排放控制，避免或最大程度减缓重污染的发生。

确保在固定源层面排污许可证是唯一环保行政许可。排污单位严格按照排污许可证执行排放规定，提供合规报告以备主管部门核查。固定源排放信息和减排管理记录记入排污许可证管理系统，为排放标准修订提供依据。在达标排放的基础上，通过标准的论证与修订推动技术进步，实现空气质量的持续改善。环保部门依照排污许可证监督污染源排放行为，避免频繁的现场检查和突击行政干预。既精简了行政管理事项，提高了管理的规范性和稳定性，也有利于减轻企业负担，维护企业合法权益。

2. 4 管理体制优化方案

相对年评价，空气质量日管理对城市管理者需要处理的信息量和工作量提出了更高要求，管理流程的优化和管理效率的提高成为改革的必然。为此，当前的城市空气质量管理体制需要继续向专业化和信息化转型。在中央-省-市生态环境管理机构继续推进大部制改革，将空气、水和固废的管理部门和人员彻底分开，避免信息传输过程中不必要的噪声干扰造成混乱与失真，提高部门内聚性［41］。建立空气质量管理信息平台，集成地方与中央、空气质量与污染源的技术与行政管理信息，促进中央与地方之间，地方政府部門之间的信息互通与资源共享，减少信息不对称带来的决策失误，避免重复统计与多余的协调工作。将非涉密信息向社会公开，拓宽公众获取与反馈环境信息的渠道，提高公众参与公共决策的能力，充分发挥公众监督作用。

3 结论与建议

PM2. 5污染治理已进入克难攻坚阶段，高污染的采暖期和重污染天气是治理的重难点。现行空气污染防治政策体系存在管理目标重长期、轻短期；评估考核重总体、轻局部；污染源控制重工程减排、轻管理减排的倾向。导致空气质量日常管理低效，对行政手段依赖性强，重污染天气时缺乏成本有效的排放控制手段。日尺度达标目标需要与日尺度排放管理相衔接，监测与管理数据、数据分析技术等储备已经可以支撑空气质量的精细化管理。建立基于精细化管理的空气污染防治政策框架，即以环境空气质量标准和评估制度、城市空气质量达标规划制度、固定源排放标准管理制度、固定源排污许可证制度为支柱的政策框架，整合和系统化空气污染防治政策体系，是解决我国今后空气质量持续和快速改善的正确道路。

完善符合人群健康保护目标的空气质量标准与评估制度，确保空气质量标准能够为全时段的居民整体提供足量保护。空气质量监测与评价制度能够准确描述空气质量，为从成本收益角度论证和优化政策方案提供信息。基于空气质量评价结果实行分区管理，未达标地区需要执行更加严格的排放标准和管理制度，建立基于年尺度和日尺度空气质量全面达标目标的空气质量达标规划，保障空气质量限期达标。空气质量达标规划应该落实到固定源、移动源、面源的排放控制方案，作为基层落实日常排放控制的制度依据。

完善服务于空气质量达标目标的固定源排放标准制度，通过标准的制修订过程推动技术进步，给社会稳定的排放技术进步预期，保障空气质量以合理成本实现持续改善。推进基于地方空气质量管理要求的个案水平的固定源排放标准制定工作，达标与未达标地区、重点与非重点季节、常规与重污染气象下污染源执行的排放标准条款应当有所区分，实现高效率的空气质量达标。通过排污许可证实现污染源的“一证式”管理，以羁束行政执法的范式替代自由裁量执法模式，即以合规报告、例行核查和随机抽查为主的执法模式代替频繁的缺少规范的现场检查，提高管理的规范性和稳定性，减轻管理部门和企业负担。

最后，建立专业化的管理体制和信息化管理工具，提高管理的效率，为有效落实空气污染防治政策提供保障。

参考文献

［1］ 穆泉，张世秋. 2013年1月中国大面积雾霾事件直接社会经济损失评估［J］. 中国环境科学，2013，33（11）：2087-2094.

［2］ 宿志一. 雾霾天气对输变电设备外绝缘的影响［J］. 电网技术，2013，37（8）：2284-2290.

［3］ 朱媛媛，汪巍，高愈霄，等. 疫情期间“2+26”城市污染减排成效评估［J］. 中国环境科学，2021，41（2）：505-516.

［4］ 尹晓梅，李梓铭，乔林，等. 北京冬季疫情期间空气质量及气象影响分析［J］. 中国环境科学，2021，41（5）：1985-1994.

［5］ 陈海嵩. 雾霾应急的中国实践与环境法理［J］. 法学研究，2016，38（4）：152-169.

［6］ 陈源，谢绍东，罗彬. 成都市大气细颗粒物组成和污染特征分析（2012—2013年）［J］. 环境科学学报，2016，36（3）：1021-1031.

［7］ 杨孝文，周颖，程水源，等. 北京冬季一次重污染过程的污染特征及成因分析［J］. 中国环境科学，2016，36（3）：679-686.

［8］ 王申博，余雪，赵庆炎，等. 郑州市两次典型大气重污染过程成因分析［J］. 中国环境科学，2018，38（7）：2425-2431.

［9］ 李云婷，王占山，安欣欣，等. 2015年“十一”期間北京市大气重污染过程分析［J］. 中国环境科学，2016，36（11）：3218-3226.

［10］ 陈楚，王体健，李源昊，等. 濮阳市秋冬季大气细颗粒物污染特征及来源解析［J］. 环境科学，2019，40（8）：3421-3430.

［11］ 易兰，周忆南，李朝鹏，等. 城市机动车限行政策对雾霾污染治理的成效分析［J］. 中国人口·资源与环境，2018，28（10）：81-87.

［12］ 刘庆阳，刘艳菊，杨峥，等. 北京城郊冬季一次大气重污染过程颗粒物的污染特征［J］. 环境科学学报，2014，34（1）：12-18.

［13］ 元洁，刘保双，程渊，等. 2017年1月天津市区PM2. 5化学组分特征及高时间分辨率来源解析研究［J］. 环境科学学报，2018，38（3）：1090-1101.

［14］ 王凌慧，曾凡刚，向伟玲，等. 空气重污染应急措施对北京市PM2. 5的削减效果评估［J］. 中国环境科学，2015，35（8）：2546-2553.

［15］ 李涛，程兵芬，陈云波，等. 红色预警期间北京市PM2. 5浓度特征及应急措施效果评估［J］. 环境科学学报，2017，37（9）：3262-3270.

［16］ HUANG X，DING A J，GAO J，et al. Enhanced secondary pollutionoffset reduction of primary emissions during COVID?19 lockdownin China［J］. National science review，2020，8（2）：nwaa137.

［17］ 王申博，范相阁，和兵，等. 河南省春节和疫情影响情景下PM2. 5组分特征［J］. 中国环境科学，2020，40（12）：5115-5123.

［18］ 彭铭刚. 环境垂直管理体制对改善空气质量的因果效应评估［J］. 统计与决策，2018，34（22）：56-60.

［19］ 江梅，张国宁，张明慧，等. 国家大气污染物排放标准体系研究［J］. 环境科学，2012，33（12）：4417-4421.

［20］ 赵英煚. 固定源排放标准管理制度研究［ D］. 北京； 中国人民大学， 2017.

［21］ 李涛，沈尧鑫，王雅琳，等. 我国大气固定源排放控制政策评估［J］. 干旱区资源与环境，2019，33（4）：9-16.

［22］ 李冬，王亚男，时进钢. 浅谈我国推行排污许可制度难点及对策［J］. 中国环境管理，2016，8（5）：75-79.

［23］ 韩继勇. 关于深化排污许可制度改革的思考和建议［J］. 环境保护，2018，46（6）：50-52.

［24］ 蒋洪强，张静，周佳. 关于排污许可制度改革实施的几个关键问题探讨［J］. 环境保护，2016，44（23）：14-16.

［25］ 王焕松，柴西龙，姚懿函. 排污许可制度基层实践与顶层设计优化探索［J］. 环境保护，2018，46（8）：24-26.

［26］ 宋国君，贾册. 中国空气固定源排污许可证内容设计［J］. 环境污染与防治，2019，41（7）：856-859.

［27］ 宋国君，杨啸，时钰. 城市空气质量达标规划的逻辑框架［J］.中国环境科学，2021，41（8）：3917-3926.

［28］ 忻林. 布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示［J］. 政治学研究，2000（3）：86-94.

［29］ 苑春荟，燕阳. 中央环保督察：压力型环境治理模式的自我调适［J］. 治理研究，2020，36（1）：57-68.

［30］ 周雪光. 基16 层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑［J］. 开放时代，2009（12）：40-55.

［31］ 周雪光，练宏. 政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型：以环境政策实施为例［J］. 中国社会科学，2011（5）：80-96，221.

［32］ 宋国君. 环境政策分析［M］. 2版. 北京：化学工业出版社，2020.

［33］［ 美］卡伦，托马斯. 环境经济学与环境管理：理论、政策和应用［M］. 北京：清华大学出版社，2007.

［34］ 宋国君，钱文涛. 城市空气质量连续监测数据处理方法研究［J］. 环境污染与防治，2012，34（12）：84-91.

［35］ ZHANG X Y，HAN L J，WEI H Y，et al. Linking urbanization andair quality together：a review and a perspective on the future sustainableurban development［J］. Journal of cleaner production，2022，346：130988.

［36］ 宋国君，何伟，陈德良. 设计合理的城市空气质量评估模式［J］. 环境经济，2013（11）：15-20.

［37］ 宋国君，何伟. 研究制定城市空气质量达标规划［J］. 环境经济，2013（11）：10-14.

［38］ FIELD B. Environmental economics： an introduction ［M］. NewYork： McGraw?.Hill/Irwin， 1997.

［39］ 胡溪，张伟，李永源，等. 高质量绿色发展形势下环境统计的问题与建议［J］. 中国环境管理，2018，10（6）：75-78，86.

［40］ 宋国君. 排污许可，怎么做才专业？［J］. 环境经济，2015（SA）：4-6.

［41］ 邹生. 信息机制在行政管理体制改革中的作用［J］. 中山大学学报（社会科学版），2006，46（1）：72-76，126-127.