地方政府专项债券在公共基础设施建设中的应用研究

李兴满

摘要：公共基础设施建设水平直接关系地方的经济社会发展，经济发展下行环境下，受到地方政府财政收支矛盾加剧等一系列的影响，政府主导的基础设施投融资体制模式普遍出现了资金匮乏的问题，充分利用政府专项债券，推动完善公共基础设施建设，已经成为各地政府的常见做法。文章针对政府专项债券在地方公共基础设施建设中的应用，首先概述了政府专项债券的概念及其在公共基础设施建设领域应用的必要性，以及一些地方政府在专项债券的应用管理方面存在的问题，进而就地方政府专项债券在公共基础设施建设方面的具体应用，提出了几点建议措施。

关键词：专项债券；公用基础设施；债务风险；

各类公共基础设施是推动地方实现经济增长以及社会发展非常重要的物质基础保障，也是一个地方经济社会发展水平的重要衡量。多年来，随着我国城镇化进程的不断加快，各地的基础设施建设投资规模快速增长，基础设施覆盖范围持续提升，大幅提升了基层群众的获得感幸福感。然而，长期以来以政府为主体的基础设施投融资体制模式下，大规模的公共基础设施建设投入了大量的财政资金，而随着经济增长下行以及财政收入的逐年放缓，各地财政收支不均衡的问题越发明显，一些地方的公共基础设施投入面临较大资金缺口，基础设施建设速度受到制约。在这种形势下，一些地方在公共基础设施建设方面采取了发放政府专项债券的形式，通过专项债券进行合法融资，这已经成为公共基础设施建设非常重要的资金来源，对于有效防范化解地方政府的债务风险，以及促进地方经济社会的平稳有序发展具有重要意义。

一、地方政府专项债券的概念及其在公共基础设施建设领域应用的必要性分析

地方政府专项债券，主要是按照国家财政部门出台的专项债券发行管理等有关办法规定，以省级政府（含计划单列市）为发行主体，针对具有相应收益的公益性项目所发行的，并根据公益性项目所对应的政府性基金收入或者专项收入等，作为还本付息的资金来源的政府债券，在类别上包括了新增专项债券以及再融资专项债券等。在公共基础设施建设领域引用政府专项债券，其重要作用主要体现在以下几方面：

第一，政府专项债券可以有效弥补地方公共基础设施建设的资金缺口。地方公共基础设施建设的责任归属于地方政府，然而随着近年来减税降费政策的深化实施，以及经济增长下行压力不断加大，地方财政收入增速呈现放缓趋势，地方政府的财政收支矛盾问题更加突出，公共基础设施建设所需的大量资金如果仅由地方财政收入解决，势必入不敷出，公共基础设施建设面临较大难度。推动政府专项债券在公共基础设施建设领域的应用，由于政府专项債并不影响地方财政公共预算财政赤字，一定程度上能够有效缓解公共基础设施建设所面临的资金缺口问题，进一步增强地方政府的可用财力。

第二，政府专项债券可以有效控制地方政府的隐性债务风险。面对公共基础设施建设支出规模的持续增长，不少地方为了解决融资渠道狭窄的问题，弥补财政资金缺口，严重依赖于土地财政，同时采取城投债、PPP、BT以及政府购买服务等多种基础设施建设领域的融资模式，虽然筹集了一定规模的可用资金，但同时也导致地方政府面临着更大的隐性债务风险问题。应用政府专项债券，既可以有效解决地方平台公司融资模式存在的不足，又可以有效隔离债务风险，在确保专项债风险可控的前提下，保障地方公共基础设施建设领域融资需求。

第三，政府专项债券可以有效降低公共基础设施建设的融资成本。地方政府专项债券是一种新的融资方式和融资工具，专项债券实现了项目融资、偿债能力以及项目收益之间的有效匹配，面向市场进行公开的资金募集活动，专项债券其实质就是由政府信用背书，债券的发行以及计划管理、收支管理等各个环节都是由地方政府财政部门负责，除了专项债券的利息以及发行费用之外，没有其他管理成本。据统计，近年来，全国大部分省（市）政府专项债券平均发行利率介于3.1%～4%之间，远低于其他融资方式，因而可以较好的节约融资成本。

第四，政府专项债券可以有效促进地方投资增长和经济发展。受到全球经济下行以及国际贸易摩擦等多方面因素的影响，国内经济运行的下行压力不断增加，在这种经济环境下，公共基础设施建设成为稳定投资和拉动经济增长的重要手段，政府专项债作为财政逆周期调节的一项重要政策，可以充分发挥其在经济增长中的托底作用，通过专项债券的发行可以将各个领域的闲置资金进行汇集，在重点的基建行业领域进行定向投放，因而可以充分发挥专项债券在经济运行调节中的乘数效应。

二、地方政府专项债券应用管理中存在的问题分析

1. 地方政府专项债券支持领域相对较窄，且偿债收益来源不足。当前，在地方政府专项债券中，涉及公共基础设施建设的基建类债券品种相对匮乏。虽然近年来中央和省级积极推进地方政府专项债券发行的创新，但是专项债券的种类以及支持范围仍然较少。有些专项债券项目的建设周期相对较长，投入产出之间的匹配性较差，经济效益水平较低，项目的收益能力不强且不能形成稳定经营性现金流。

2. 地方政府专项债券的规模效益和替代效应需要强化。虽然发行政府专项债券缓解了地方公共基础设施建设资金短缺的压力问题，但是面对地方较大规模的公共基础设施建设投资需求，地方政府专项债券的额度分配普遍不足，难以产生真正的融资规模效应。同时，专项债券资金中用于公共基础设施建设领域的资金规模占比仍然较低，难以充分保障地方的公共基建投资实际需要，也无法对其他传统的融资模式产生有效的替代效应，导致专项债券稳增长和促发展的作用难以充分发挥。

3. 地方政府专项债券的预期收益目标难以实现。地方政府专项债券与一般债券以及其他的融资方式有着较大的区别，专项债券是以项目未来收益作为债券的偿还来源，因此专项债券并不会计入地方的财政赤字，造成地方政府的偿债主体责任意识有待进一步强化。一些地方在专项债券融资过程中，为了尽可能地获取更高的专项债券额度指标，没有客观评估预期收益目标以及融资成本平衡，只是一味地保证专项债券项目可以更好地满足发行条件，项目收益与融资平衡实施方案中对收益预测不严谨。由于对专项债券项目的未来预期的经营收益以及偿债能力考虑不够客观充分，容易在专项债券项目运作过程中出现债务风险问题，甚至产生一系列的金融风险隐患。

三、地方政府专项债券在公共基础设施建设领域应用的具体策略

1. 持续扩大地方政府专项债券的规模和品种。首先，应该适度扩大专项债券的发行规模，对传统专项债券限额管理模式进行改进，在核定新增专项债券额度时，应该与地方的公共基础设施项目融资需求、公共基建项目储备情况、地方政府综合债务率等充分结合起来，新增的专项债券限额应当及时向债务风险较低、项目储备相对较好以及公共基建融资需求较大的区域倾斜，应该坚持专项债券资金紧跟项目走的分配方式，避免单纯的根据不同地方的财政以及经济实力进行债务限额的分配；对于债务风险相对较高的地方，应当严控新增的债券规模，以有效防范潜在的债务风险问题。其次，应该注重进一步丰富公共基建债券的种类，尤其是在项目收益专项债券方面进行不断地创新，结合地方的重大公共基础设施项目建设的实际需要，在公共交通、新基建、能源项目、生态环保、高新产业园区等基础设施建设领域，持续推进专项债券种类的创新，充分发挥好专项债券在推动公共基础设施建设方面的支撑带动作用。

2. 完善地方政府专项债券的全生命周期管理模式。应该突出专项债券项目的严格管理，建立落实全生命周期管理模式，对项目的储备申报、发行申报、建设管理、资金使用管理、收入资产管理、监督绩效等各个环节强化管控。重点在以下几方面进行加强和改进：一是对专项债券资金拨付使用加强进度管控，对于地方财政预算已经安排的新增专项债券的项目，可以采取调度库款进行提前的资金支付，待专项债券发行后及时进行库款回补，加快公共基础设施项目建设进度。二是全面加强政府专项债券资金的绩效管理，在完成债券发行后，应该及时做好发行结果的公布，并按照专项债券的绩效目标进行绩效运行监控，可以通过委托第三方机构的方式，组织开展专项债券项目的绩效评价，对专项债券资金的到位情况、债券项目建设情况以及资金使用情况等进行全面检查，尤其是债券资金的具体用途、债券项目收益归集状况、预期的偿债风险等关键环节进行重点监控，优化专项债券绩效评价流程，改进完善绩效评价标准以及指标体系，促进不断提高政府专项债券资金的实际绩效。三是设置更加灵活的债券偿付机制，在确保专项债券债权人的既定权益基础上，针对不同类型的专项债券，设置不同的债券本息偿还方式，比如：根据项目运营期限和项目收益实现规律，确定采用等额还本或到期还本的偿债方式；以项目所在本级财政为主体，试行建立偿债保障基金制度，在项目收益由于周期性问题无法满足专项债券利息偿付时，由基金垫付周转，在项目收益好转后，再进行偿还基金垫付的款项；引入专业的担保或保险公司，尝试建立债券信用增进机制，为项目提供额外的偿债保障。

3. 突出加强地方政府专项债券风险管控。应该完善专项债务风险预警机制，对潜在的债务风险问题进行有效的控制。一是建立完善專项债务风险预警指标体系，结合地方政府专项债券的特点，重点突出债务期限结构、资产负债率、借新还旧率等相应的指标，对专项债券的债务风险进行客观的评估分析，并对各项指标设置债务警戒线，对债务风险进行动态的评估分析，提前研究制定风险防控策略。二是建立完善监测预警分析平台，完善专项债券信息系统及数据库建设，对地方政府专项债券项目运行阶段的各项信息数据进行及时的归集整理，全过程动态化掌握专项债券的债务规模结构以及实际风险状况，对地方政府的综合偿债能力变化情况等进行评价分析，有效降低专项债券的信用风险。三是建立完善专项债券募集资金的监管专户，对项目的现金流收益进行全过程的监管，确保用于专项债务的到期偿还，并做好分账管理，避免不同还款资金出现混淆。四是建立完善多维度的信息披露体系，建立健全信用评级机制，对地方财政运行状况、债券资金具体使用状况、项目建设运营状况、项目收益及对应资产状况等按规定进行披露，主动接受外部监督，倒逼促进提升专项债券资金的配置效率以及使用效益。五是建立完善专项债券考核问责制度，将债券资金使用绩效以及债务风险防控纳入考核体系，加大专项审计监督力度，严格落实专项债券资金管理责任，确保政府专项债券资金严格规范使用。

4. 优化项目储备，提升专项债券项目质量。一是有针对性开展专项债策划、发行、管理等方面的业务培训。由地方政府部门牵头，积极依托外部第三方机构（律师事务所、会计师事务所）、债券发行承销机构的专业力量，加强政府专项债券相关政策及项目策划工作培训，积极指导帮助区（县）财政部门、行业主管部门、项目实施单位吃透政策，结合区域经济发展现状及经济发展规划，谋划专项债项目，提升专项债券项目质量。二是加强区域项目整体策划开发，提高项目运作质量。统筹区域内各类市场经营类资源和要素，结合项目建设内容、项目收益和现金流等情况，将区域内符合条件的项目进行整体谋划，既做到服务区域建设和发展全局，又符合专项债发行的支持条件。三是构建专项债券“储备库、发行库、执行库”三级项目库，根据项目储备、入库、发行各阶段的特点，有的放矢加强指导，实现专项债项目储备库、发行库、执行库之间的有效联动和良性循环，真正做到储备项目高效、发行成本节约、后期执行效果良好。

四、结语

地方政府发行政府专项债券，对于有效缓解地方公共基础设施建设资金投入缺口，推动地方经济社会发展有着重要的作用。在专项债券具体的发行过程中，应该注重结合不同地方的实际情况，做好公共基础设施建设项目的储备入库，规范专项债券的申报发行以及资金使用管理，进而充分发挥政府专项债券的“稳投资、促增长、补短板”作用，推动完善地方政府公共基础设施建设投融资模式，为公共基础设施建设提供充足的资金保障。

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（作者单位：临沂市政府投融资服务中心）