乡村振兴战略背景下的“实用性”乡村人居环境规划——以海南省东方市布套村庄规划为例

郭维维 徐晓东 李云飞 杨定海

（1. 海南大学林学院 海南海口 570228；2. 众生设计集团有限公司 浙江温州 325002）

2019 年5 月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出构建“五级三类”的国土空间规划体系，文件明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。2019 年9 月自然资源部办公厅发布了关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知，明确从坚持农民主体地位，尊重村民意愿，反映村民诉求的角度出发，编制“实用性”人居环境规划。“实用性”人居环境规划作为最底层的国土空间规划，紧密关系农村发展、乡村产业振兴、农民安居工程建设等方面[1]。总体规划编制在侧重落实市县空间规划的要求下，又具有指导村庄生态环境建设的意义。

基于以上政策要求，如何在统筹布局下落实村庄发展容量、底线管控以及国土空间规划用途与结构调整，如何结合实际合理布局村域产业、落实宅基地建设以及保护生态环境，如何引导村民参与规划，是本轮“实用性”人居环境规划编制的重点[2-3]。2017 年布套村入选海南省第二批美丽乡村示范村，是三星级美丽乡村，著名的“六体连榕、雅龙洞、百年芒果”等景点都在村庄周边，旅游资源丰富，有东方小桂林的美誉，村庄除了发展旅游产业，还大力发展热带经济作物，是以热带特色高效农业、乡村旅游业为抓手推动乡村振兴，具有一定的代表性。但是目前布套村的人居环境实用性不突出，仍然存在未能全面考虑村庄建设实际情况，解决村民住宅建设、落实乡村产业用地，协调乡村人居环境规划建设活动与自然生态保护之间的平衡。文章对海南省东方市布套村的“实用性”乡村人居环境规划进行介绍，以为其他乡村的规划提供参考。

1 天安乡布套村的基本特征

1.1 天安乡布套村概况

天安乡布套村位于东方市中东部分，村域面积为149 km2。距离天安乡集镇约3 km，距离东方市区约40 km，距离乐东县城约55 km。村庄位于天安水库下游，雅龙河从村域南部穿过，在雅龙村南边形成雅龙水库。村庄周边地区自然环境十分优越，生态旅游资源优质，具备发展乡村观光旅游的客观条件[4]。

根据第七次人口普查和现场调研情况，近10年来，人口保持着“常住人口逐渐减少，但户籍人口不迁出”的情况，户籍人口以自然增长率为主。从人口年龄构成图来看，村庄人口呈现年轻化特征。历年村庄出生人口大于死亡人口，每年增加5～10 人，近10 年平均自然增长率为5‰～10‰[5]（图1）。

图1 人口年龄构成图

1.2 特色资源条件

1.2.1 雅龙小桂林在天安乡东公线雅龙村段，有一处被誉为东方“小桂林”的山水奇境。总体的自然环境依山傍水、风景优美、鸟语花香，自然风景十分迷人。沿道路可观赏许多的木棉树、有百年树龄的芒果树、“六体连榕”等古树与青山、碧水、溶洞互相融合，曲径通幽让人心醉神迷。

1.2.2 六体连榕坐落于东公路雅龙村段，是一庞大的古榕树奇观，由榕树的气生根伸入地下后又发新枝形成的六树枝叶树干合体的“六体连榕”奇景，覆盖范围超1 600 m2，茂密异常，十分壮观奇特。迄今，六体连榕树龄已经有300 多年的历史，已被东方市列入市级保护古树。

1.2.3 天安水库天安水库位于东方河上游，集雨面积54.7 km2，距离雅龙村仅2 km。天安水库生态环境优美，兼有山青水秀之美，原野气息浓厚，水利工程建设也很雄伟。对于游客来说，亲水近山，非常适合生态旅游、养生休闲度假。

1.2.4 雅龙溶洞位于雅龙西石山上，由3 个巨型溶洞组成，洞内全长2 800 m，最高处11 m，最宽处25 m，全洞有石厅两间，其中大厅1 000 m2左右，洞奇石美，曲径通幽，宛若仙境。

1.2.5 村落景观布套村规模小、形态灵活分散。村落生态景观呈现“山水相依、林田相绕”的自然景观特色。丰富的自然资源构成了村庄独特的风貌格局，是村庄空间发展的基础。

1.3 村庄发展存在的问题

1.3.1 产业转型发展需求大从村民从业情况和收入水平来看，传统种植和养殖产业的收入仍然偏低，村庄人口老龄化、人口流失等问题仍然存在，产业发展需求紧迫。村庄旅游资源丰富，但利用率低，未进行旅游开发，带来的经济收益十分有限。

1.3.2 村庄公共服务设施有待提升村庄建有文化室、球场、卫生室等公共服务设施，但村民公共活动空间依旧缺乏。村庄有较好的旅游资源，但旅游服务设施未建设，难以满足村庄旅游产业发展的需要。

1.3.3 村庄基础设施需要改善村庄内部巷道狭窄，硬化率不高，机动车通行难度大，且不利于消防，有安全隐患；巷道缺少路灯；内部电力线路混乱；村庄大多忽视停车位的配置。

1.3.4 村庄环境有待改善村庄虽建有污水处理设施和管网，但污水覆盖率不高；雨水管沟数量偏少，雨水随意排放；垃圾收集点利用率低，村民乱堆乱放问题依然存在，村庄人居环境有待改善。村内新旧建筑混杂，建筑风貌有待改善，且有部分危房需要拆除。

1.3.5 旅游服务设施不足，村庄特色彰显不足村庄现状基础设施不完善、旅游设施缺乏，无法满足游客需求。此外村庄丰富的旅游资源利用度不高，村庄特色彰显不足。

1.3.6 村庄建设管控力度有待加强由于村民收入的增加，村民建设新住宅的需求不断增加。另一方面，受“祖宗地”传统土地习俗的限制，部分村民选择在现有村庄外围新建住宅，导致数量较多的“两违图斑”，甚至有侵占永久基本农田的现象。

2 规划方法探索与创新思考

2.1 “切合实际”的技术路线

规划的编制以详实基础资料为前提，通过坐谈村领导、走访村民、问卷调查、航拍、实地踏勘等方式，摸清现状基础情况，抓住关键问题，找到村庄发展的核心资源，从而拟定村庄发展定位与策略；其次以第三次国土调查为基础性依据，结合“多规合一”划定的生态红线、公益林、基本农田的基础上，对村域国土空间进行整治，优化村庄开发边界，统筹村庄道路系统、公共服务设施、基础设施以及防灾、减灾方面的规划[6-7]；再次针对自然村资源特色，村庄进行建设引导[8]；最后以管控导则的方式，落实村庄管控要求，明确村庄近期建设项目（图2）。

图2 技术路线

2.2 “多方协调”的工作机制

鉴于以上实际存在的问题，规划在编制过程中提出“五方协调、共同推进”的解决方案。由市级主管部门、镇政府、设计院、村委会及项目公司共同参与规划编制，力求满足各方要求的前提下，完成规划编制工作。在各级管理部门的工作支持下，对接市资规局、水务局、旅文局等管理部门，明确技术审查的要求和重点问题解决方式。同时对政府招商引资项目的具体落地展开研究讨论，切实做到服务项目建设，为乡村产业振兴扫清规划障碍（图3）。

图3 五方工作机制

2.3 “详实可靠”的摸底调查

作为最底层的国土空间规划，详实可靠的摸底调查成为规划编制的重中之重。宅基地牵动全体村民利益，是村民的最大诉求，如何保证户有所居又避免土地浪费，需要精准详实的调研和实事求是的规划[9]。因此规划针对宅基地的预留和使用，做到分户精确、合理安排及保障实施。

2.3.1 宅基地调查到户统计各户建筑权属和占地面积，将其作为规划和管理的基础，明确一户多宅和宅基地面积超标的农户清单，为集体建设用地的更科学合理使用提供数据支撑（图4）。

2.3.2 人口构成和分户需求统计到户通过人口七普数据分析并结合现状入户调研情况，将各户的户主、家庭人口数、性别、年龄、宅基地面积和分户需求进行详细统计和分类，作为具体划分宅基地的依据。

2.3.3 科学预测人口和分户（1）人口预测 根据人口构成和历年情况，得出村庄人口机械增长较少，常住人口不断减少。村庄总人口变化情况，采取综合增长法，科学合理预测户籍人口（图1）。

（2）户数预测及分户统计 根据人口和分户需求调查，对户数的增长经“统计”，而非“预测”。根据入户登记表格，落实分户数和姓名，分户数=当前分户需求（22 岁以上未分户男性）+未来10年分户需求（12～21 岁男性），具体见图5。得出整个村庄未来15 年的分户需求量，在规划布局中逐一落实。结合村庄实际，规划提出分户（宅基地分配）使用的具体要求：

图5 户数预测和分户统计

1）宅基地面积250 m2及以上的，原址分户。

2）符合一户一宅分户需求的，经村委会同意，可重新申请宅基地。

3）新增宅基地面积不超过175 m2。

4）划定留白用地，应对协调祖宗地困难等不确定性。

5）解决祖宗地，宅基地村民流转：村民可通过异地置换、村内买卖、合作等方式利用闲置祖宗地，避免土地浪费。对确实无法利用的祖宗地（不同意流转地、无后宅基地、废旧祖屋等），适时划入农林地，节约建设用地指标。

2.4 “创新务实”的经验做法

2.4.1 以三调为基础，统筹全域土地资源配置通常规划编制按照海南省的规划编制技术导则要求，以三调为基础，统筹全域土地资源配置；严格落实国土空间约束性指标；协调划定三区三线，制定管控规则即可完成规划审查。规划深入调查村域国土空间，认为“多规合一”划定基本农田、林地、园地等均与“三调”成果出入较大。因此，规划从实际出发，提出三调与多规合一冲突的用地，涉及约束性指标的内容（如基本农田和林地、宅基地冲突，基本农田边界划定不精确等），提出协调建议一张蓝图（图6）。为下一轮上位规划修编提供最基础的数据支撑。

图6 建议国土空间规划图

规划编制以村民为主导，通过多次驻村调研和沟通，与村民一起探讨村庄未来建设发展的区域，切实划定开发边界和建设用地边界，登图造表，便于对接国土空间规划。同时采取错漏补划、局部勘误、用地置换与边界预留4 种方式对村庄建设用地边界线进行优化。具体说明如下。

（1）错漏补划村庄建设用地 针对符合“一户一宅”的危房改房，已确权的宅基，纳入村庄建设用地边界。

（2）局部勘误村庄建设用地 因项目调整、地形差异、房屋范围勘界、产权范围界定、尖角异形、比例尺衔接等情况进行边界微调。

（3）用地置换村庄建设用地 调出现状不适宜建设区（坑塘、陡坡、坟地等）；合理用地需求的村庄在底线管控前提下调入。

（4）边界预留村庄建设用地 在村庄建设用地范围周边，预留可建设区和规划留白区，鼓励通过增减挂钩宅基地有偿退出的方式，正确引导外围零散建设用地向村庄开发边界内规范化集聚（图7）。

图7 村庄建设用地协调建议图

规划根据《东方市农村居民建房审批暂行办法（试行）》（东府〔2016〕52 号）、《进一步加强农村居民建房报建审批管理补充规定的通知》、（东府〔2017〕21 号）、《东方市整治违法建筑网格化管理工作方案》（东府〔2017〕20 号）的规定，结合有关部门对“两违图斑”的处理结果，有理有据细化两违图斑处理，做到应纳尽纳，并保证建设用地村域内平衡。进行两违整治之前，符合一户一宅，不占用基本农田、一二级林地、生态红线（需同时满足条件）纳入建设用地的图斑；进行两违整治之后，不符合一户一宅，占用基本农田或一二级林地或生态红线，面积超标（达到任意一个条件）不纳入建设用地的图斑（图8）。其次，针对看护房、养殖房等农业设施补办设施，补办农用地手续。

图8 “两违”图斑协调建议图

2.4.2 强调用地弹性，应对未来不确定性规划发展基础好、发展潜力较大的村庄，统筹安排产业用地，明确用途、规划指标、建筑风貌要求实行“统规自建”模式[10]。对发展方向不明确，有一定闲置建设用地的村庄，做好规划留白，为以后作为宅基地、设施建设、产业发展等用途留有余地。

规划对可以入市的集体经营性建设用地，明确其用地控制指标，按照强制性指标和引导性指标两类进行控制。强制性指标，用途限制为乡村旅游设施，禁止用于开发房地产、工业，限制用于宅基地建设，容积率≤0.6、建筑高度≤12 m、建筑层数≤3 层。引导性指标，建筑宜以传统黎族建筑风格为主，体现黎族建筑特色和地方文化。除必要的道路外，宜控制硬化地面积，保护村庄自然环境。

对没有明确用途的土地进行规划留白用地管理，明确用地功能限定为宅基地、公共服务设施、旅游设施。当作为旅游设施用地入市时，应控制其指标为容积率≤0.8、建筑高度≤12 m、建筑层数≤3 层。

2.4.3 使村庄具有可操作性和能落地规划通过图则管理的形式，将规划的核心内容落实管控导则（图9），制定村规民约[11-13]。保障公共空间（如道路、绿地、公共设施等）、明确村庄边界（建设用地边界不突破）、规定村民建房（一户一宅、宅基地面积、建筑高度、风貌等）、制定村民自治条约（公共卫生、宅基地分配及产业发展）。切实落实规划管控，引导项目建设、科学合理分配宅基地使用，体现规划的实施性。

图9 布套村-村庄管控导则

3 结语

在国土空间规划体系构建的背景下，“实用性”乡村人居环境营建成果等问题显得至关重要。在落实上位空间规划约束指标，传到省级、市县对乡村地区的规划管控的同时，更应注重村庄建设实际情况，从实际出发，解决村民住宅建设、落实乡村产业用地，协调乡村人居环境规划建设活动与自然生态保护之间的平衡，科学指导乡村地区未来的发展。文章介绍的东方市布套村“实用性”乡村人居环境规划仅作为抛砖引玉，探究规划如何结合村庄实际建设，切合乡村地区的发展只在规划层面，尚未从土地权属层面，提出应对未来发展所面对的问题，仍需要结合更多的地方实践，进一步研究和明确。