行政许可电子政务服务发展研究

李振邦

摘 要：电子政务的产生发展，为行政许可制度改革提供了信息技术支持。电子政务背景下行政许可呈现过程规范透明化、审批程序虚拟化的特征；电子政务强化了行政许可监督功能，促进政府管理创新，但行政许可电子政务也存在缺乏法律支撑、电子文件认定、电子化程度不高等问题；完善行政许可电子政务制度建设，应当以用户需求为导向，建立统一的法律制度；建立电子文件认定制度；加强行政许可标准化建设，为实现实质上的电子政务创造条件。

关键词：行政许可；电子政务服务

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.11.018

1 行政许可电子政务本体论

1.1 电子政务的含义以及与相关概念的区别

1.1.1 电子政务的含义

电子政务是凭借电子信息应用技术所进行的政务行为，是政务行为与电子信息应用技术相结合的最终产物。电子政务具体包含六层含义，一是政府信息公开，即政府把行政信息公开发布在自己的官方网站上，保障公众知情权；二是政府网站信息化建设，整合网络信息资源，为公众提供更全面的政务信息；三是管理模式的互动，政府在网站上开通留言渠道，接受人民群众的意见建议；四是政府采购网络化，即政府通过制定统一标准，严格执行采购网上申请批准制度，防止腐败现象的发生；五是政务无纸化办公，节约纸张，控制资源浪费；六是绩效评估科学化，建立信息数据库，统计分析政务数据之间的联系，对工作绩效进行细致总结。电子政务的推行，使民主政治的运行有了更为快捷的科学技术载体，有助于信息的快速传递，提高政治透明度，便于人民群众参与决策和监督，促使“阳光政府”的诞生。

1.1.2 电子政务与相关概念的区别

（1）电子政务与实体政务服务。

实体政务服务是指各级行政机关为行政相对人提供许可、确认等行政服务，电子政务与实体政务服务的区别有如下方面：行政方式不同，电子政务的行政方式是无纸化，实现节约型，环保型行政。实体政务服务行政方式主要是“有纸化”，时效不如电子政务快；透明公开度不同，电子政务使政府工作更公开，随着电子政务集约化建设与应用的深入，以往伴随着电子政务阶段性发展需求，地方政府或政府部门相继独立开展的若干电子政务专题业务绩效评估模式势必要向着适应政府数字化整体转型方向发展。实体政务服务管理层次多，决策与执行层之间信息沟通的速度较慢，费用较多，信息失真率较高。

（2）电子政务与互联网+政务服务。

互联网+政务服务，是通过互联网技术平台深度赋能电子政务服务，优化服务内容、升级服务模式和再造服务流程，实现电子政务便捷高效与治理精准可控。互联网+政务服务加快了我国政府职能转变进程，驱动着“放管服”改革向纵深推进，并赋予政府治理模式重塑新动能，是利用大数据、物联网等信息技术对传统电子政务的延伸。它与电子政务的区别表现在以下方面：发展过程的不断演进，互联网+政务服务本质是利用高新互联网信息技术，改良电子政务，实现电子政务水平的全面提升；以服务社会大众为价值导向，注重用户的使用体验，摒弃过往以政府为中心导向的路线；更加开放的信息共享，以网络大平台化为指导思想，进行互联网政务信息整合，打破行政信息壁垒和信息垄断。

1.2 我国电子政务的历史发展

学者翟云将我国电子政务的历史发展分为萌芽孕育阶段 （1978-1992）、开始起步阶段 （1993-2001）、全面建设阶段 （2002-2011）、创新发展阶段 （2012-）四个发展阶段。笔者在此基础上予以展开，在萌芽孕育时期，中央政府部门开始建立电子信息化数据中心，全面普及实施办公自动化，计算机网络技术逐步得到充分应用。电子政务起步阶段，中央政府提出了三金工程，积极实现政府政务服务信息化。全面建设阶段，中央政府建立信息化办公室，出台了电子政务建设指导意见，探索电子政务未来发展的基本路径。创新发展阶段，通过大数据、人工智能、区块链、5G等先进信息技术，实现更高层次的互联网+政务服务阶段，标志着我国电子政务已经进入高速发展期。

1.3 电子政务背景下行政许可的特征

1.3.1 行政许可过程规范透明化

审批机关通过网站建立与申请人之间快速高效的信息交互渠道，及时了解申请人的诉求，与申请人进行交流，保障申请人的知情权和监督权，提供优质政务服务，进而正确高效的作出行政许可决定。这必将促进行政许可机关的职能转变，改善机关工作作风，并优化机关内部机构设置，实现机关内部机构的重组合并。借助电子政务平台，促进不同部门共同合作，实现信息共享与服务整合，以此打破机构之间信息交互不通畅、许可审批进度慢的僵局，电子政务的发展促使行政许可的每一步过程都符合法律规定，实现了行政许可过程的程序正义，降低了过程中暗箱操作等腐败现象，便于监督，实现审批过程规范化和透明化。

1.3.2 行政许可审批程序虚拟化

在行政许可被电子政务影响的大背景下，申请人在网络虚拟空间一站式完成行政許可的申请、审批等完整流程，提高了行政效率和申请人的满意度。行政许可的功能通过以网络提供为特征的电子虚拟形式来实现，使得行政许可管理服务活动脱离了时间空间的限制。电子政务通过虚拟组织技术，分析组织的内部情况，提供具体信息数据，最终反映组织全貌。针对程序运作的管理环节，制定政务处理规划，对行政许可绩效、程序等方面进行分析应对，实现了审批过程虚拟化。

2 我国行政许可电子政务面临的机遇和问题

2.1 行政许可电子政务面临的机遇

2.1.1 强化行政许可监督功能

政府部门依托电子政务信息技术，构建了电子行政审批系统。从工具手段的意义上理解，电子行政审批系统是电子行政审批的逻辑载体和操作主体。以公众需求为核心，以高质量服务、优化流程为目的，通过网络连接、数据库建设、数据端口连接、应用程序语言编写来实现申报、审批和监督等业务一体化，促进政府工作方式变革，优化行政管理组织结构，加快政府职能转变，能够为审批机关提供决策信息解决方案，减轻管理者低层次信息处理分析的负担，强化政府服务，推进管理创新，改善发展环境，提高行政效能，加快建设服务型政府，建立起高效能低成本的审批服务新机制。系统覆盖了从数据采集、处理和传输，到信息管理、分析等信息处理的整个流程。以数据库信息技术为支撑，将信息数据进行汇集，加强电子信息的交互过程。以组织机构为基础，进行协同办公与工作管理，强化了行政许可的监督功能。

2.1.2 促进政府管理创新

在电子政务条件下，政务服务过程所依赖的主要资源已经从物质资源转向了信息资源。放管服”改革向纵深推进，政府部门跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同管理和服务水平得到提升。作为电子政务服务供给方的政府等公共部门不仅决定了电子政务服务创新的内容与形式，也决定着电子政务服务创新的理念和价值归宿。总体上来看，在行政许可过程中，电子政务在促进政府管理创新上主要表现为三方面：行为方式方面，提高了公务员判断、分析和解决问题的能力；行政方法方面，提高了行政效率，降低了行政成本；行政组织方面，为行政组织与管理服務对象间的信息交流提供保障。

2.2 行政许可电子政务面临的问题

2.2.1 缺乏法律支撑的问题

我国电子政务的立法采用单行立法模式，缺乏集中统一性。学者蒋琼指出，我国与电子政务有关的法律规范主要分散在：

（1）计算机法，主要是有关计算机系统安全和保密的法律规范以及计算机软件保护，例如《计算机系统安全保护条例》《计算机软件保护法》《计算机系统保密管理暂行规定》。

（2）互联网法，主要是对国际互联网的接入、安全、设施、经营以及主管部门等事项作出规定，例如《计算机信息网络国际互联网管理暂行条例》。

（3）信息法，主要是有关政府信息化行政法规和规章，例如《北京市政务和公共服务信息化工程建设管理条例》《政府信息公开条例》。

（4）政务公开法，主要是对政府有关业务流程和政策制订、执行及结果的公开，例如财政部《政府采购信息公告管理办法》。

（5）其他法律，如《电子签名法》《行政许可法》等。我国关于电子政务的法律规范缺少明确统一的指导原则和标准，缺少纲领性法律文件的规定，各个单行法律规范的对同一电子政务领域的规定不一，加剧了规范条文的矛盾冲突，对电子政务实务问题的解决带来诸多不利因素。与此同时，电子政务立法文件位阶较低，行政规章及其以下的规范性文件占据较大比例，立法文件的权威性有待提高。

2.2.2 许可过程中电子文件的认定问题

行政许可全程电子化依赖于电子文件等现代信息技术手段的广泛应用，降低制度性交易成本，提高行政效能。在行政许可电子文件制度的实施过程中，由于电子文件容易被更改、损坏和销毁，人为等不当操作删除会影响到电子文件的真实性，一次文件删除操作以后再进行读写操作，电子文件有可能已经损坏。电子文件容易被原件复制和无痕篡改。电子文件与存储介质的可分离性，使得电子文件的真实性难以做到准确衡量，电子文件能否成为真正意义上的原件引发争议，各界无法达成共识。对电子文件的立法相对滞后，影响了行政许可过程中电子文件的认定。

2.2.3 行政许可电子化程度不高的问题

行政许可电子政务缺乏办事流程标准和审批事项标准，不同审批事项之间的实施方式要求各不相同，网上政务服务流程标准大相径庭；信息系统建设滞后，仅是已有系统的连接，缺乏前沿性战略规划，电子证明文件应用平台未能完全与业务系统流畅衔接；电子证照及数据应用办法存在缺陷，证照数据目录不完善，部分证照信息无法调取或调取内容不符合要求，对调用范围未做合理界定，导致调取信息内容超出实际需求而侵犯法定权益。当前我国行政许可电子政务更多的是电子政务程序上的信息录入登记和统计管理，电子化程度有待提高。

3 行政许可电子政务制度建设完善建议

3.1 以用户需求为导向，建立统一法律制度

以用户需求为中心，建立统一的法律制度，明确人民享有充分的知情权，促进政府审批工作的民主科学化。坚持突出重点、层层推进。立足实际需要，针对重点领域进行立法。考虑到我国各地电子政务发展的不平衡，发挥中央和地方两方面的积极性，由中央把握全局，建设基本的法律法规，制定电子政务法，在此基础上，制定以信息公开及隐私保护为核心的信息法，实现政务公开。收集和整理政务信息，协调共享部门信息资源，将政务职责和权限反映到法律制度中。地方在不违反基本法律法规的基础上制定适合本地区的电子政务发展情况的法律制度，保持前瞻性。及时更新法律制度，使其适应电子政务的发展变化。

3.2 建立和完善电子文件认定制度

3.2.1 保障电子文件认定技术措施

保证电子文件的原始性，将电子文件存储在原始介质中，保证信息元数据真实可信。将电子文件及时地进行归档，防止不必要的信息数据流动，维护电子文件信息元数据逻辑结构，留意电子文件的背景信息和存储路径，防止电子文件丢失。自电子文件编辑之时起加强追踪力度，制定文件生成流程顺序，借助数字签名技术对电子文件的起草、归档等过程进行把关；对电子文件生成版本、责任者签署手续、操作处理权限核对、交接程序审核等要素进行严格检验；建立数据库空间，随时把办理完毕但尚未归档的电子文件集中保存起来，以备统一进行鉴定归档。

3.2.2 制定统一电子文件管理办法

电子文件伴随着电子政务的发展而产生，减少了行政机关和行政相对人的成本，有利于保障行政许可证件的真实性。加强电子文件保密性、完整性等安全能力。通过技术自主化保障安全，制定统一的电子文件管理办法，统一规划电子文件网络系统的安全维护，加强许可机关人事管理，规范电子文件的授予权限；保护电子文件的软件系统，加强软件开发规程、软件安全保密测试、系统漏洞检测等工作。改良虚拟专用网络性能，加密电子文件数据，进行身份认证，提供访问控制，为不同用户设置不同的访问权限等。

3.3 加强标准化建设，为实现实质上的电子政务创造条件

3.3.1 建立办事流程标准

建立行政许可办事流程标准，优化政务处理过程，实现决策的程序化，提高科学决策的水平。减少政務处理中机关工作人员对自由裁量权的滥用，减少工作中因责任不清等原因造成的错漏，突出流程的作用，简化管理层次、消除交叉重复过程。在对审批事项分解和控制过程中，提高时间的有效利用率，通过过程控制实现对结果的追求，突出行政许可的服务本质。

3.3.2 建立审批事项标准

细化审批事项的审查条件，实施动态调整，持续优化完善，打造清单化、规范化、便利化的审批服务标准。规范审批行为，对所有审批事项实行清单化管理，梳理总结审批事项，纳入政务服务管理库，实现网上运行管理，明确材料、流程、时限等要素，实现高频事项全覆盖。制定事项服务指南，对政务事项要素进行调整，更新业务手册和服务指南，实现审批信息数据的同源管理。

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