公共文化服务高质量发展评价研究

彭雷霆　张璐

摘 要：建立科学的公共文化服务高质量发展评价指标体系，是“十四五”时期推动公共文化服务高质量发展、提升我国公共文化服务水平的关键。立足高质量发展内涵，本文从过程质量和结果质量入手，构建包含过程改进、价值控制、绩效控制和受众感知四个维度的公共文化服务高质量发展评价指标体系，对2016-2021年我国公共文化服务高质量发展水平进行量化测度。研究发现：当前我国公共文化服务高质量发展水平整体不高、各省域间差异较大，存在较大提升空间，且品质化、数字化和均等化是制约公共文化服务高质量发展水平的主要短板。“十四五”时期要促进公共文化服务高质量发展，需转变发展理念，建立以高质量发展为导向的公共文化服务评价机制，着力于过程质量和结果质量的优化提升。

关键词：公共文化服务；高质量发展评价；结果质量；过程质量

一、引言

2020年10月党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确了“我国已转向高质量发展阶段”的新定位。“高质量发展”成为“十四五”时期经济社会发展的核心指导思想和目标。2021年3月文化和旅游部、国家发展改革委、财政部三部委联合印发《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》，明确提出“推动公共文化服务高质量发展，是进一步深化文化体制改革，发展社会主义先进文化的重要任务，也是让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活，保障人民群众基本文化权益，满足对美好生活新期待的必然要求”。2021年6月文化和旅游部公布的《“十四五”公共文化服务体系建设规划》也明确要求“以推动高质量发展为主题”，“努力提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的公共文化服务”。这标志着我国公共文化服务体系建设从“缺不缺、够不够”向“好不好、精不精”的高质量发展阶段转变。

然而，目前我国公共文化服务的发展评价仍停留在过去投入型增长阶段，更关注供给端的数量和结果，不能完全适应高质量发展阶段的要求，难以反映公共文化服务“好不好、精不精”的程度，即公共文化服务高质量发展的过程和结果。“十四五”时期要促进公共文化服务高质量发展，急需在深刻把握高质量发展内涵和目标的基础上，建立公共文化服务高质量发展评价体系和机制，通过对过程质量和结果质量的把握生成质量评价，以评促转，推进公共文化服务领域的高质量转型发展。

二、公共文化服务高质量发展的内涵分析与评价逻辑

明晰公共文化服务高质量发展的内涵是进行公共文化服务高质量发展评价的前提。公共文化服务的高质量发展不同于经济领域及其他领域的高质量发展，有其特殊性与独特性。

（一）公共文化服务高质量发展的内涵

2021年三部委联合印发的《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》提出公共文化服务高质量发展要以人民为中心，坚持品质发展、均衡发展、开放发展和融合发展四项原则，让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。目前学界对于公共文化服务高质量发展的研究还处于起步阶段。李桂霞等（2019）提出公共文化服务高质量发展要以文化自信为引领，以标准化、均等化为基础，以数字化为手段，以社会化为途径，以法治化为保障；杨乘虎和李强（2020）认为公共文化服务必须转变发展方式，从“建设施、搭网络、做活动”等高速发展的传统方式向“以需求为导向、注重效能、提高满意度”的高质量发展向度转型升级；范周、侯雪彤（2021）提出公共文化服务高质量发展应该包括公共文化服务布局更加均衡、政府市场和社会力量共同参与、效能日趋提升、拉动内需、进一步赋能人民美好生活五个方面；杨晓泉（2021）指出“十四五”时期公共文化服务高质量发展包含品质化发展、高效能发展、智能化发展、精准化供给、共建共治共享、可持续发展六个方面。由上可知，公共文化服务高质量发展折射着我国公共文化服务体系建设由过去注重行政、效率等任务性目标，转向公共利益、公民文化权利等公共价值的最优实现。目前我国学界虽然对于公共文化服务高质量发展的内涵仍未达成完全一致的认识，但都认识到了一个基本趋势，即公共文化服务高质量发展就是要回应公众更高的文化需求，改进和提升公共文化服务质量。

根据我国《标准化基本术语》规定，“质量”是产品、过程或服务满足规定要求的特征和特性的总和。公共部门引入质量管理，现阶段强调高质量发展更多地得益于“质量”一词的積极属性。关于质量的构成要素，学者们从多角度进行了研究：KANO模型将产品或服务的质量划分为必备质量、期望质量和魅力质量；也有学者认为服务质量主要包含结果质量、过程质量、环境质量、关系质量、设计质量等层面（Oliver，1994；Brady等，2001；Rhee S. K.等，2009）；陈文博（2012）则将其划分为包含民众第一次及每一次接受服务时的感知和满意度的主观质量与包含具体的产出结果的客观质量。总体来看，“质量”包含服务生产不同阶段的质量和影响服务质量的要素两个方面，结果质量和过程质量是公众感知服务质量的两个基本面。

“发展”则是指由低级向高级连续演进的过程，这一过程具有明确的实践性、方向性、合规性以及合目的性等（傅红冬，2020）。发展的核心价值和根本目标是实现人的全面发展，最终指向是人的中心地位以及真正全面发展（佩鲁，1987）。而人的需求是不断变化的，因此发展也是持续的和动态的。

由“质量”和“发展”的定义来看，公共文化服务高质量发展是公共文化服务质量持续改进的一个过程。这一过程包含从公共文化产品和服务的设计开始，直到产品和服务被交到对它满意的公众手中的整套流程的改善，是服务质量由规划到生成、显现再到评价监督的整个阶段。其中，质量规划是指以满足公众的更高需求、创造公共价值为目标，实现“由有到优”的路径设计；质量生成是指公共文化服务生产、供给和传输的环节，在这一阶段是否实现发展方式的最优化，是过程质量的生成与判断；质量显现是指公众获取和使用公共文化服务的情况，在这一阶段是否实现服务效果的最大化，即结果质量如何；质量监督则是在对过程质量和结果质量综合测评后生成质量评价，监督质量规划的完成情况，为下一步规划提供依据。因此，公共文化服务高质量发展是通过优化服务过程、改善服务结果，不断追求公共价值最大化的集合发展。具体如图1所示。

我国公共文化服务体系建设进入“高质量发展”新阶段，其对建设目标和建设质量的追求与以往具有明显不同。在过去“缺不缺、够不够”的阶段，公共文化服务体系建设主要通过加人、加钱、加设施等要素投入扩张的方式解决“有无”的问题，关注的是建设的数量，注重发展速度和效率；但进入到“好不好、精不精”的高质量发展阶段后，强调在进一步提高服务质量、服务效率等结果目标的基础上，优化目标达成的方式、方法，从而实现“由有到优”的转变，不仅重视结果，更加重视服务过程。因此公共文化服务高质量发展的实质是对公共文化服务过程质量和结果质量的更高要求。

其中，“过程质量”指的是服务主体和服务对象之间的一系列互动行为，是稳定、协调和可持续的（马轶群、史安娜，2012）。公共文化服务具有生产和消费的同时性。公共文化服务的过程质量是服务质量的生成阶段，具体表现为公众是如何接受到公共文化服务的，或者说公共文化服务是如何被提供的，主要包括供给主体活力、供给方式多样等体现发展动态过程的指标（孙豪等，2020）。通过优化服务过程，公共文化服务要素得以最优地配置组合，公众以最便捷舒适的方式获得了满意的产品和服务，最终实现公共文化服务发展方式的最优化。

“结果质量”指的是服务生产行为发生后服务主体与服务对象呈现出的反应与后果特征，服务结果的质量标准依据服务要达成的目标而定（马骁，2019）。公共文化服务结果质量的目标就是实现服务效果的最大化，主要包括三个方面的内容：一是“价值控制”，公共文化服务鲜明的意识形态属性要求其生产和供给必须有明确的价值导向和目标，从而把握结果公平和内容品质，这也是《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》中强调的“均衡发展”和“品质发展”，是公共文化服务高质量发展有别于经济领域高质量发展的重要体现。二是“绩效控制”，即服务主体产生的有效输出，以责任发生制为基础考评公共文化服务人员、资金利用的工作实绩。对公共文化服务投入产出的绩效控制可以直观地反映公共文化领域的决策效果、管理和服務效益，也是政府部门保障公民文化权利、合理配置公共文化资源的重要手段。三是“受众感知”，即公众对于最终接受的公共文化产品和服务的满意程度，这也是公共文化服务高质量发展的最终体现。

公共文化服务高质量发展的本质是在新阶段持续实现服务质量改进。过程质量和结果质量（包括价值控制、绩效控制和民众感知），体现了公共文化服务高质量发展全过程中“怎么做”和“做得怎么样”的问题，包含公共文化服务的设计、供给、使用等各环节，构成了公共文化服务质量改进的主要框架，实现了过程和结果的统一（邓剑伟，2015）。过程质量和结果质量也是公共文化服务高质量发展的两个组成部分。这客观要求公共文化服务高质量发展评价与以往不同，应是包括过程质量和结果质量两个方面的评价集合。

（二）从“行政评估”迈向“高质量发展评价”

事实上，由于历史阶段和发展目标的不同，我国公共文化服务评价经历了“行政评估”、“绩效评价”、“服务质量评价”三个阶段或三种评价模式。

“行政评估”模式，主要存在于计划经济时期、传统文化事业发展阶段，评估的重点是上级任务完成情况，评估主体为上级部门或监督部门，评估方法主要为定性评估，遵循的是上对下的行政评估逻辑。

“绩效评价”模式，主要是伴随我国服务型政府发展战略而提出，我国文化事业进入公共文化服务体系建设阶段，将部分市场机制引入到公共文化服务领域，评估的重点在于公共文化服务运行效率，评估主体以上级部门为主，评估方法主要为定量评价，基于“成本—收益”理论，希望以最少的投入产出最大的公共文化服务收益，遵循的是工具理性。Ball R.和Beckett A.（1998）提出从投入指标、中间产出指标和最终产出指标三个维度考察服务的有效性；国内学者们主要借鉴4E原则和投入产出模型，构建公共文化服务评价体系，考察公共文化服务的投入、过程、产出和结果（陈威，2006；傅利平等，2013；王洛忠、李帆，2013；胡税根、李幼芸，2015；朱旭光、王莹，2016）。

但公共文化服务体系建设作为保障人民基本文化权益的制度安排，并非纯粹的市场经济竞争领域，过度的强调效率或注重工具理性，会忽视公共文化服务作为公共产品的特性。在此背景下，2016年我国出台的《公共文化服务保障法》明确规定“各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度、建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度，提高公共文化服务效能”。这实质是注意到了公共文化服务体系建设的目的是满足人民基本文化需求，受众满意度是评价公共文化服务建设好坏的关键。基于这一考虑，各地公共文化服务考核评价实践中，出现了侧重受众满意度的“服务质量评价”，将公众纳入评估主体，基于“公众感知服务质量理论”开展各项满意度调查。Rieper O.和Mayne J.（1998）将公共价值纳入公共服务质量的考量维度；Silvestre（2012）将公众对服务的预期与实际感受到的服务质量相比较作为满意度的评价指标；国内学者也作出了不同的尝试，董德民（2014）从便利性、实效性、服务能力、专业守法性、透明性、信任性六个维度构建公众感知公共文化服务质量评价模型；胡守勇（2014）补充了促进文化产业发展、引领社会生活风尚、培育共有精神家园等层次；苏祥等（2016）强调要以公众为导向、以基本公共文化服务的公益性、民主以及社会参与为价值取向；熊文靓和王素芳（2019）重点考察公共文化服务使用前、使用中、使用后的公众获得感。

但无论立足公众满意度的感知服务质量评价，还是基于成本—收益理论的公共文化服务绩效评价，都难以完全与公共文化服务高质量发展的要求相匹配。一方面由于公共文化服务自身的特性，导致受众的服务质量感知相当大程度上受到个体文化需求偏好及文化解码能力的制约，从而产生服务质量感知偏差，难以完全反映公共文化服务建设实效。

另一方面则是公共文化服务的绩效评价与高质量发展评价在评估背景、评估理念、评估导向和评估目的上都存在较大差异。具体可见表1：

由表1可知，从评估背景看，公共文化服务绩效评价是在公共文化服务建设要素的规模扩张阶段，面临着广覆盖的阶段任务和公共文化服务领域供给规模不够、数量不足的主要矛盾；高质量发展评价则是进入到内涵提升阶段，公共文化服务体系建设“从无到有”的建设任务已基本完成，要解决的是发展不平衡不充分的结构性质量问题，如供给总量不足与部分供给过剩并存、公共文化弱参与等。从评估理念看，公共文化服务绩效评价遵从管理导向下政府本位，注重评估的工具理性，以量化结果为依据，侧重以投入效率为目标的评估理念；评估导向是效率优先。高质量发展评价则是遵循治理导向下公众本位，兼顾评估的工具理性与价值理性，注重过程和结果的综合考核，追求质量和效益达成的评估理念；评估导向是质量和效益优先。在评估目的上，公共文化服务绩效评价要求最大程度提升投入要素的单位产出率，以速度、效率来解决“缺不缺、够不够”；高质量发展评价则是以转变发展方式、转换增长动力、提高发展质量来解决“好不好、精不精”。

因此公共文化服务高质量发展不仅是发展阶段、发展模式的更迭，也内含了评估取向的转变。公共文化服务高质量发展评价要求既能反映服务结果的质量，又能包括发展过程的质量。

三、公共文化服务高质量发展评价指标构建和测算方法

当前我国公共文化服务体系建设正处于由高速扩展阶段向高质量发展阶段转型的关键期。构建高质量发展评价模型可以为推动公共文化服务高质量发展提供导向与指引。

（一）评价模型构建

由前述公共文化服务高质量发展的内涵可知，公共文化服务高质量发展评价是对发展过程与服务结果的综合考核。基于此，本文从过程质量和结果质量两个层面，过程改进、价值控制、绩效控制、受众感知四个维度来构建公共文化服务高质量发展评价模型。具体见图2。

1.过程改进

“过程改进”主要体现公共文化服务高质量发展的动力转换和发展模式的改变，体现的是过程质量。当下我国公共文化服务发展已由过去的要素扩展驱动转变为“技术+机制”创新驱动，因此其过程质量表现为技术创新、机制创新的水平，是服务过程持续改进的能力体现。

从技术创新看，数字化代表着公共文化服务技术赋能的方向。文化和旅游部制订的《“十四五”公共文化服务体系建设规划》明确提出，要“推动公共文化服务的数字化智能化网络化”，让公共文化数字服务更加便捷、应用场景更加丰富。公共文化服务数字化已成为国家数字化战略的重要组成部分，数字社会发展趋势下，数字信息技术不断发展并持续向文化领域渗透，改变了公共文化服务的呈现方式和服务生产分发消费模式（贺怡、傅才武，2021），这意味着公共文化服务数字化，不仅要实现服务资源的数字化，也要更好地实现服务方式的数字化。

从机制创新看，社会化是公共文化服务管理赋能的重要手段。新公共服务理论认为，公共利益是共商共建的结果，实现政策目标的机制应致力于公共、私人和非营利机构之间的联盟，注重发挥集体的合力，满足相互一致的需求（李松林，2010）。新形势下，公众对于公共文化服务已由“生存型”的基础诉求转向“发展型”的高质量诉求，而过去政府大包大揽一元供给的方式，难以满足人民多元化、个性化的文化需求，从而产生公共文化服务供需非对称性的矛盾，因而社会化是改善公共文化服务发展过程质量的另一关键。政府购买、文化志愿者服务、政府和社会力量合作、社会力量独立建设等都是我国公共文化机构社会化发展的主要形式（关思思、刘晓东，2020）。而衡量公共文化服务社会化的重点包括公共文化服务社会参与和市场参与的程度。

2.价值控制

公共文化服务作为公共文化产品具有意识形态属性，正确的价值指向是公共文化服务结果质量衡量的首要标准，也是保障公众基本文化权益实现的客观要求。均等化、品质化是公共文化服务“价值控制”的两个方面。习近平总书记指出：“我们要重视量的发展，但更要重视解决质的问题，在质的大幅提升中实现量的有效增长。”公共文化服务数量上的满足即均等化，是公众最基本的公共文化需求；在此基础上追求品质的保障即品质化，是公共文化服务坚持价值引领的必然要求，也是公众增长性需求的体现。价值控制反映出公共部门对公共文化服务建设价值与意义的把握和追求。

均等化是公共文化服务体系建设合法化的根基，其核心就是全体公民能公平可及地获得大致均等的基本公共文化服务，但这种均等并不是绝对的平均主义，而是一种机会均等（傅利平等，2013；彭雷霆等，2019，2021）。从均等化水平衡量来看，包括公共文化服务资源供给的均等和服务享有的均等。

品质化既包括公众希望获得高品质的公共文化服务，又包含有公共文化服务或产品价值导向的高品质保障。2021年印发的《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》指出，品质发展就是要坚持正确导向，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，建设品牌服务、开展特色活动、丰富服务内容、提高服务质量是品质发展的根本。品质化就是推动公共文化服务活动的优质化、特色化、专业化发展（杨晓泉，2021）。

3.绩效控制

效率是资源配置结果，是在资源和技术条件限制下尽可能满足人类需要的运行状况（约翰·伊特韦尔等，1996）。进行公共文化服务高质量发展评价并不意味着不讲效率、不注重绩效。事实上，效率仍是衡量高质量发展服务结果的重要标准。以往研究多选用财政资金投入、文化事业费和机构数量、机构使用情况之间的关系衡量公共文化服务绩效（王洛忠、李帆，2013；胡税根、李幼芸，2015）。从投入产出角度看，公共文化服务高质量发展的绩效控制应包括公共文化服务投入的人员服务效率和资金服务效率两个方面。

4.受众感知

受众是公共文化服务的最终承接者和重要的利益相关者，因此其服务满意程度对公共文化服务高质量发展评价具有重要的指征意义。高质量发展就是要提升质量的合意性，解决好坏和满意不满意的问题（赵剑波等，2019）。但直接收集每個受众个体对公共文化服务的感知评价面临着信息收集成本难题。Nogare（2011）等提出应当将群众参与度作为大众公共文化服务满意度的重要指标。因为参与是感兴趣的一种状态，反映了信息收集、视觉浏览和持续关注的过程（Berka等，2007），文化参与是公民投入公共文化建设并享受公共文化成果的活动及过程（傅才武、蔡武进，2015）。公众的公共文化参与度是公众行为与公共文化服务发展保持一致并实现有效互动的程度，是一种“用脚投票”的行为，也是可直观观测的行为，如参与次数、参与时间等，是在情感、行为和认知上的反映（Klem等，2004）。因此，可以通过考察公众的公共文化服务参与度来间接反映受众对公共文化服务的满意程度。

过程改进、价值控制、绩效控制、受众感知是公共文化服务高质量发展评价的重要依据，同时也是一个相互联系、前后制约的系统整体（具体如图2所示）。每一维度的改进都会对其他部分产生积极影响，从而构成公共文化服务高质量发展各个环节的有效循环。如过程改进是结果质量提升的基础，结果质量又會倒逼过程质量的优化；而均等化、品质化等价值目标的实现，是政府追求公共文化服务领域更高绩效的前提，积极的绩效也会进一步提高公众的满意度水平（高学德，2022）。

（二）指标选取与数据来源

基于前述公共文化服务高质量发展评价模型，借鉴既有的研究成果与实践经验，结合评价指标的科学性、适用性和数据的可获得性，从过程改进、价值控制、绩效控制、受众感知四个维度着手，对众多指标进行筛选，最终构建出包含数字化、社会化、均等化、品质化、高效率、高参与6个一级指标、13个二级指标的公共文化服务高质量发展评价体系。具体见表2：

为保证数据的客观性、准确性，所选取指标的原始数据均来源于《中国文化文物和旅游统计年鉴》和各省市统计年鉴等政府公开数据。

需要注意的是，“公共文化服务高质量发展”在国家政策层面虽然是2021年才正式提出的，但事实上2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中就已明确指出“我国公共文化建设投入稳步增长，覆盖城乡的公共文化设施网络基本建立”，我国公共文化服务建设进入“构建现代公共文化服务体系”阶段。公共文化服务高质量发展不是另起炉灶，而是在“构建现代公共文化服务体系”目标下的持续提升。因此本文选取2016-2021年31个省份公共文化服务建设情况作为测度评估对象，探讨6年间我国31个省份公共文化服务高质量发展的基础与程度，以明确当前公共文化服务领域高质量发展存在的短板与不足。

（三）研究方法与数据处理

为了更好地在时间和空间两个维度对2016-2021年我国31个省（自治区、直辖市）的公共文化服务高质量发展水平进行测度，本文选择加权综合指数法，即在采用综合指数法的基础上，利用熵值法确定各项指标权重。相较于专家打分法，熵值法利用熵值计算各指标权重更为客观。具体的处理步骤如下：

1.标准化处理

公共文化服务高质量发展评价是对各省相对水平的测度，由于所选取的各指标含义和计量单位不同，无法进行精准比较，需要对所选取的指标进行标准化处理。在极差标准化、归一化、零－均值规范化等常见的标准化处理方法中，极差标准化法能够保留原来数据中存在的关系，是消除量纲和数据取值范围影响的最简单方法。因此，本文采用极差标准化法对13项二级指标的原始数据进行标准化处理。为增强权重赋值后的公共文化服务高质量发展水平指数的区分度，将其控制在［60，100］区间内。本文所选取的指标均为正向指标，计算公式为：

四、公共文化服务高质量发展水平测度结果及分析

根据上述公共文化服务高质量发展评价模型和测算方法，导入全国31个省（自治区、直辖市）公共文化服务高质量发展的各项数据，得到2016-2021年各省公共文化服务高质量发展指数及排名。具体结果见表3。

由表3可知，2016-2021年我国公共文化服务高质量发展水平呈现出如下特征：

（一）我国公共文化服务高质量发展整体水平不高，且没有随投入规模的扩大而相应提升

从整体来看，2016-2021年我国公共文化服务高质量发展综合指数均值在70.47～73.56之间波动，五年均值仅为72.22，高质量发展水平不高，且整体呈下滑趋势。与此相对的是，2016-2021年间我国公共文化服务建设投入规模在逐年增长，无论是经费投入还是硬件设施均有较大增加。《中国文化文物和旅游统计年鉴》显示，全国文化事业费由2016年的770.69亿元增加到2021年的1132.88亿元，增幅达47%；每万人拥有公共图书馆建筑面积、群众文化设施建筑面积分别从2016年的103平方米、288.64平方米增加到2021年的147.38平方米、376.68平方米，增幅分别为43.09%和30.50%。显然我国公共文化服务高质量发展综合水平并没有随着投入规模的扩大实现同步提升（如图3所示）。这一定程度上表明以往加人、加钱、加设施的要素扩张驱动模式已难以适应公共文化服务高质量发展阶段新的发展要求，需要进行动力机制的变革以促进质量、效益的提升。

（二）超过一半省份的公共文化服务高质量发展水平低于全国平均值，存在较大提升空间

具体来看，2016-2021年公共文化服务高质量发展水平超过全国均值的省份不足一半，且这一比例整体呈下降趋势（具体见图4）。以2021年为例，全国仅有浙江、山东、江苏、湖南、湖北、西藏、河南、云南、江西、河北、广东、安徽12个省份的公共文化服务高质量发展水平的指数得分超过了全国均值，占全国总省份数的38.71%。即便是表现最好的2016年，超过全国公共文化服务高质量发展均值水平的也只有15个省（自治区、直辖市），占全国总省份数的48.39%。这表明我国大多数省份的公共文化服务高质量发展水平都亟待优化，存在较大的提升空间。

（三）各省域间公共文化服务高质量发展水平差异较大，且与经济社会发展水平不同步

从各省域间的比较来看，2016-2021年我国31个省（自治区、直辖市）的公共文化服务高质量发展水平存在较大差异。以2021年为例，浙江的公共文化服务高质量发展水平最高（85.97），海南的公共文化服务高质量发展水平最低（64.40），两者高质量发展指数得分相差21.57。且各省域的公共文化服务高质量发展水平与各自的经济社会发展水平呈现出一定的不同步性。为评估各省公共文化服务高质量发展水平与其经济社会总体发展水平的匹配度，以2021年为例，以当年全国人均GDP与公共文化服务高质量发展指数均值作为截断点，作出四象限波士顿矩阵图，结果如图5所示：

由图5可知，北京、上海、福建、天津等省份虽然人均GDP均超过全国平均水平，甚或居于全国前列，但公共文化服务高质量发展水平均在全国平均线以下，分别居于全国第24、19、21、14位；而河南的人均GDP虽为全国第22位，但公共文化服务高质量发展指数却达到了第7位。因而省域的公共文化服务高质量发展水平并不与各自的经济社会发展水平完全同步。之所以如此，是因为在公共文化服务体系建设“从无到有”的阶段，主要依靠人财物要素投入驱动模式来实现公共文化服务体系建设的快速扩展，因而经济社会发达的省份往往能发挥起点优势，为本省域的公共文化服务体系建设提供更充足的资金与资源支撑，占据公共文化服务体系建设的先机；但进入到公共文化服务高质量发展阶段，随着广覆盖任务的完成，大规模要素投入扩张模式结束，经济社会等起点差距不再是影响公共文化服务发展水平的绝对性因素，内涵式提升成为制约各省域公共文化服务发展水平差异的关键，各省域间公共文化服务体系建设的能动性与创新性对于促进公共文化服务高质量发展所起到的作用更为凸显。

以人均GDP排名相对靠后，但公共文化服务高质量发展水平排名相对靠前的河南省为例，2021年河南省的人均文化事业费为36.25元、每万人拥有公共图书馆建筑面积为84.2平方米、每万人拥有群众文化设施建筑面积为178.24平方米，各投入要素在全国31个省域中排名分别为第31、29、31位。但近年来河南省为推动公共文化服务高质量发展，建设了河南省文化合作社线上交流平台，加快乡村文化合作社建设；开展现代公共文化服务体系建设考核，根据考核结果设置奖励资金；推动公共数字文化工程，对各地数字文化建设工作开展督导等，切实推进各项任务落实，推动基层实践创新，从而在推进公共文化服务社会化、高效率、品质化和数字化等方面表现突出。由高质量发展指标测度结果来看，2021年河南省公共文化服务社会化、高效率、品质化、数字化四项一级指标的得分分别为6.364、5.926、5.404、5.547，在全国31个省域中分别处于第3、8、11、11位，整体提升了其公共文化服务高质量发展水平。

（四）品质化、数字化和均等化是当前制约公共文化服务高质量发展水平的主要短板

从各项指标得分的整体情况来看，2016-2021年间全国公共文化服务高质量发展各项一级指标的平均得分从高到低依次排列分别为高参与（7.26）、高效率（5.91）、社会化（5.63）、品质化（5.58）、数字化（5.45）和均等化（5.12）。

由表4可知，品质化、数字化和均等化的发展在2016-2021年整体表现相对不佳，成为当下制约公共文化服务高质量发展的主要短板。而均等化、品质化是实现公共文化服务价值控制的两个方面，也是公共文化服务建设进入高质量发展阶段后急需解决的服务效益提升、人民文化权益公平公正实现的问题。习近平总书记曾指出“不平衡不充分的发展就是发展质量不高的表现”。促进公共文化服务均衡发展、品质发展是实现公共文化服务高质量发展转型的两个关键。数字化是打通服务群众“最后一公里”的重要途径，提升公共文化服务数字化水平是国家文化数字化战略的重要任务，但目前数字技术在公共文化领域的应用仍待进一步加强，公共文化服务智慧化模式仍待进一步完善、健全。

五、研究结论与建议

基于前述公共文化服务高质量发展水平的测度结果，可以发现：当前我国公共文化服务高质量发展水平整体不高、各省域间差异较大，存在较大提升空间，且品质化、数字化和均等化是制约目前公共文化服务高质量发展水平的主要短板。因而“十四五”时期要推动公共文化服务高质量发展，可以从以下几个方面着力：

一是转变发展理念，坚持加快“动力变革”、促进“效率变革”、实现“质量变革”是推动公共文化服务高质量发展的根本路径。公共文化服务高质量发展不只是发展阶段的变化，核心还是发展理念、发展模式的转型。其中“动力变革”是基础，要通过“技术+机制”创新，来实现公共文化服务发展动能的转换，以创新促发展、提效率；“效率变革”是关键，不仅要注重投入产出绩效，更重要的是要实现公共文化服务的有效供给，塑造良好的供需关系，切实提升服务效能；“质量变革”是目标，以“让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活”为导向，注重公众感知，坚持正确的价值方向。各地政府更应充分发挥主观能动性，實现公共文化服务领域的“三大变革”，提升服务质量，拓展群众参与，切实增强公众文化的获得感、幸福感。

二是着力推动建立高质量发展的公共文化服务评价机制。一方面推动公共文化服务高质量发展需要建立相应的高质量评价制度作为引导和保障。如前所述，公共文化服务高质量发展也内含了评估取向的转变。需要在坚持质量、效益优先的前提下，建立与高质量发展相匹配的公共文化服务评价制度，完成评价理念、评价导向、评价目标、评价方式的系统转变，并将评价结果与相应奖惩制度挂钩，以评促转、以评促建，真正实现质量改进。另一方面是需要建立健全公共文化服务高质量发展评价的指标体系和统计体系。原有的公共文化服务绩效评价指标或公众公共文化服务满意度评价指标都只能反映高质量发展的某一个方面，可以从过程质量、结果质量两方面入手，进一步完善公共文化服务高质量发展评价指标体系。更重要的是，还需立足高质量发展评价，修改完善原有的文化统计制度。现有的文化事业统计体系基本上是从公共文化服务机构供给侧出发形成的层层上报统计制度，不仅时效性欠佳，且客观性、严谨性有待加强，特别是一些数字化、社会化等新兴动向往往难以纳入以往的统计口径。

三是依据当前公共文化服务高质量发展的短板，着力过程质量和结果质量的持续提升。在过程质量提升上，着力推进公共文化服务数字化、社会化。当前我国公共文化服务数字化建设相当程度上是将文化资源数字化，而未来发展应在数字化、网络化的基础上建立公共文化智慧化服务模式，依托移动互联网、大数据、云计算等技术，实现公众文化需求智能感知到服务智能推送、智能适配的全链条服务，同时通过开展数字技能教育和培训等方式，同步提升公众数字文化资源获取和使用等方面的意识和能力。推进公共文化服务社会化重在扩大社会参与，通过政府购买公共文化服务、实施公共文化设施社会化管理运营等方式，构建公共文化服务多元供给格局。

在结果质量提升上，均等化、品质化是目前公共文化服务高质量发展的短板。因此应在进一步优化绩效控制、受众感知的基础上，推进公共文化服务的均衡发展和品质发展。要提高公共文化服务均等化水平，关键在建立以服务人口为基准的公共文化服务标准化建设，用标准化促进公共文化服务供给的均等化，以实现城乡、区域、群体三个层面的公共文化服务一体化。要推进公共文化服务品质发展，一方面需要发挥公共文化服务机构作为“文化中间人”角色，凭借其在文化领域中累积的专业优势，影响公众对文化品位和价值的感知与判断，将满足人民文化需求与增强人民精神力量相结合，引领文化风尚；另一方面公共文化服务是免费或低收费的服务，但这绝不意味着服务的低品质，应立足公共文化服务品牌化、特色化的打造，发挥公众服务质量监督的作用，加强服务质量的考核，以提升服务品质，实现公共文化服务的“优质优效”。

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Research on the Evaluation of High－quality Development of Public Cultural Services

Peng Leiting，Zhang Lu

（National Institute of Cultural Development，Wuhan University）

Abstract：Establishing a scientific assessment indicator system for the high－quality development of public cultural services is the key to promoting the high－quality development of public cultural services and improving the level of public cultural services during the “14th Five－Year Plan” period. Based on the connotation of high－quality development， starting from process quality and result quality， this paper builds up a high－quality development of public cultural services，which includes 13 indicators in 4 dimensions（process improvement， value control， performance control and audience perception） and measures the high－quality development level of public cultural services in China from2016 to 2021.The study found that the current level of high－quality development of public cultural services in China is not high on the whole， with large differences between provinces， and there is a big space for improvement. Equalization，quality and digitization are the main short boards restricting the level of high－quality development of public cultural services. To promote the high－quality development of public cultural services during the “14th Five－Year Plan” period， it is necessary to change the development concept， establish a high－quality development－oriented evaluation mechanism for public cultural services， and focus on the optimization improvement of process quality and result quality.

Key Words：public cultural services; high－quality development evaluation; result quality; process quality

責任编辑 王 毅

彭雷霆，武汉大学国家文化发展研究院，电子邮箱：penglt168@163.com；张璐，武汉大学国家文化发展研究院，电子邮箱：1324097806@qq.com。本文是国家社科基金艺术学项目“高质量发展视野下公共文化服务效能评价研究”（21BH166）的成果。感谢匿名审稿人对本文提出的意见，文责自负。）