党和国家机构改革后人大执法检查面临的新形势

曲崇明

党的十九大以来推行的第八次党和国家机构改革，不仅带来了行政管理体制的改革，也深刻影响了我国法治的理论与实践。正如学者指出，在党政机构合并设立或合署办公的背景下，不仅党政机构融合，而且党务政务融合，法治监督体系和责任体系融合，导致了行政法的基本原则、行政法的渊源、行政主体理论、行政行为与行政程序制度、行政法治监督体系以及行政救济理论等一系列行政法基本理论的变迁[1]。这次党和国家机构改革对执法检查的范围、权限、内容等方面也带来了很大影响。

一、党的十九大推行的党政机构改革使党政关系呈现出新变化和新特点

（一）党政机构改革带来的新变化

党的十九大以来推进的党和国家机构改革，其根本特点是促进了党和国家机构职能的融合。这次党政机构改革带来了一些新变化，一是 “党政合署”。合署办公一般指两个或者两个以上的机构，由于职能相近或者工作联系密切，在同一地点办公。合署办公一般是一套人马，挂两块或者多块牌子，如纪委和监察委、中央网信办和国家网信办合署办公。二是“机构并入”。合并发生在性质相同的党政机关之间，政府机构并入党的机构，政府机构成为党的机构的一部分。合并之后一般只剩下一套人马、一块牌子，政府机构可对外保留或加挂牌子。如根据2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》规定，中央组织部统一管理公务员工作，中央组织部对外保留国家公务员局的牌子，国家不再保留单设的国家公务员局；中央宣传部统一管理新闻出版、电影工作，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）、国家电影局的牌子；等等。三是“归口领导”，即把某一政府机构置于党的机构直接领导之下，但改革后的政府机构仍属于国务院编制序列。如中央统战部统一领导国家民族事务委员会，国家民族事务委员会归口中央统战部领导，但国家民族事务委员会仍是国务院组成部门。

（二）本次机构改革党政关系呈现的新特点

第八次国家机构改革，党政关系呈现出新的特点。党组织通过与政府机关嵌入、职能融合的方式，更好发挥了自身的职能作用，实现了党的领导全覆盖。党政机构改革后有的政府部门虽然对外还拥有一个“政”的名义，实质上由党委来全面领导。

政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，政治和行政很难绝对分开，这一点中西方概莫能外。中西方党政关系具有不同的实践与表达。西方国家执政党执掌国家公权力的模式主要有两种：一是间接执掌公权力，政党成员通过选举进入国家机关执掌公权力，执行党的意志、贯彻党的主张；二是党政分离，执政党作为一个组织，一般不直接介入行政过程。我国的党政关系与西方国家不同。本次机构改革之前党组织对行政事务的领导，主要表现为两个方面。其一，党在很多领域，设立了与行政机关相对应的职能部门、办事机构或者派出机关；其二，党在国家机关中设有党组。改革前党政职能至少形式上是分开的，党侧重于宏观方面的领导。这次机构改革实现了党政职能的高度融合，推进了党的领导全覆盖。本次机构改革突破了传统的执政理论，对我国的公法体系建设带来根本性的影响。

二、党政职能融合后人大执法检查面临的新形势

（一）“执法检查”概念的廓清

“执法检查”一词首先正式出现在1993年全国人大常委会通过的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（现已失效）中。该文件规定全国人大常委会及其专门委员会有权依照宪法和有关法律的规定，对法律实施情况进行检查监督，简称“执法检查”。《监督法》将执法检查以法律条文的形式正式固定下来。人大执法检查具有如下特点。

1.执法检查的主体包括全国人大常委会及其地方各级人大常委会

执法检查的主体不但包括地方人大常委会，而且也包括全国人大常委会。根据《宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施。监督权是全国人大常委会的一项重要职权，全国人大常委会有权监督宪法和法律的实施。

2.执法检查的对象仅限于同级“一府两院”

执法检查的对象是单位而非个人。人大执法检查不是对个人的监督，而是对单位的监督，这一点与监察机关的职能有所不同。人大执法检查的对象为同级“一府两院”。为了监督法律在全国范围内的实施，上级人大常委会可通过委托执法检查的形式，委托下级人大常委会对同级“一府两院”开展执法检查，由下级人大常委会向上级人大常委会提交执法检查报告。

3.人大执法检查就法律实施情况开展检查，主要解决有法不依、执法不严、违法不究等问题

影响法律实施的因素有很多。有的体现在执法体制方面，有的体现在执法经费不足、执法條件或者审判环境方面，有的体现在立法方面。上述问题有的与“一府两院”有关，有的与立法机关有关。行政机关、审判机关、监察机关、检察机关都可以对法律实施情况进行监督。人大执法检查属于权力机关对法律实施情况开展的监督检查，主要解决有法不依、执法不严、违法不究等问题；人大执法检查侧重从宏观层面、体制层面发现、解决问题，实现错位监督。

（二）人大执法检查目前面临的新形势

1.人大对合并（合署）后党的职能部门不具有监督权

改革后，党政机构存在一体化的趋势，党政职能高度融合，原来的行政工作由党委来全面领导。《中国共产党工作机关条例（试行）》第五条规定，合并设立或者合署办公仍由党委主管。不论党的机关合署办公、合并设立或者归口管理，重大行政决策都是由党委讨论通过的，党委不用向人大述职和报告工作。党政机构改革促进了党政职能融合，有的行政职能划入党的职能部门。人大对合并（合署）后党的职能部门无权监督，也无权对其开展执法检查。地方人大作为地方四套班子之一，要接受同级党委的领导，必须在党委的领导下协调行动。

依法行政的核心在于寻求法律对行政的有效控制，其逻辑起点是通过民主程序选出代议机关，由代议机关制定法律，行政机关依照法律行政并接受司法机关、代议机关的监督。这次机构改革后，党政机构融合的范围明显扩大，党组织和行政机关合并或者合署办公，党的职能部门实际直接管理行政事务。在党政机构合并设立的情况下，权力一般归党的部门，人大作为代议机关对合并后党的职能部门无权监督。

2.党内法规作为制度体系，成为影响法律实施的重要变量，但其不在人大执法检查的范围内

机构改革后，党内法规运行的性质和方向发生了变化。党内法规不同于国家法律，规范对象一般仅限于党组织、党员，党的领导类法规直接规范和保障党对国家和社会事务的领导。行政机关依据国家法律行使职权，党的工作机关依照党规办事。机构改革后，党内法规对党的机构的影响将变得更为直接，直接影响了合并（合署）后新机构的组织运行，甚至对国家法律的运行会起到决定性、根本性的作用。在国家法律未能涉及的盲区，党内法规能够发挥重大作用，甚至直接影响着国家法律的制度变迁。党内法规作为制度体系，成为影响国家法律实施的重要变量。如果党内法规和国家法律能够协调互补、同向发力，固然有利于行政目标的实现，但党内法规和国家法律毕竟拥有不同的逻辑体系，而且党内法规不在人大执法检查范围内，因此，今后法学研究特别是行政法学研究不能把视野仅仅局限于行政上，也要把与行政有关的党内法规纳入考量范围。

3.人大问责监督陷入两难

执法检查难免出现监督问责的问题，问责对象可能因为机构改革而发生改变。行政决策适用行政首长负责制，行政机关首长具有最终拍板权，其他成员只是为行政决策提供参考；党委实行民主集中制，贯彻少数服从多数、集体领导的原则，任何人无权擅自作出决定。党委的集中领导和行政机关首长负责制，在国家层面的冲突和矛盾并不明显，但具体到地方，在决策和执行当中，两种机制之间存在潜在的冲突。党政职能融合后，许多以政的名义作出的决策，实际上是由党来作出的。人大执法检查的对象是“一府两院”，而不包括党的职能部门。这样监督问责出现了两难：一方面，人大对真正掌握决策权的党的领导干部无权监督问责；另一方面，人大有权监督问责的“一府两院”的领导干部实际上不掌握最终决策权。

4.人大监督的空间逐步缩小

我国是国家政权和党的组织两套并存的权力体系，具体表现为自上而下国家政权和党的组织两套并存。学界称其为“权力的双轨制”：一套是法律上的、可称之为“宪法的权力体系”，另外一套是纵向的“政党的权力配置体系”，后者对前者具有现实的支配地位[2]。党的组织对上负责，并不对人大负责；而政府机构一般要受同级人大监督。权力双轨制下党政机构具有不同责任机制。党政职能合署或者合并后，可能导致政府机构可自主决定的事项越来越少，人大有权监督的范围和空间也随之缩小。

三、党政机构改革后人大执法检查制度的创新

办好中国的事情关键在党，党的领导是影响法律实施的重要因素之一。长期以来，理论界或者实务界对此忽视、准备不足。甚至学者建议党政职能融合后将党对行政的全面领导纳入行政法的基本原则之中，将党内法规纳入行政法的渊源。党内法规虽然不直接影响公民的权利，但是是影响法律实施的重要因素。我们应从拓展执法检查的主体、促进党内法规和国家法律协调、强化问责机制等方面，完善执法检查机制。

（一）主体拓展：由中央层面党内法规制定部门联合全国人大常委会成立联合执法检查组，就国家法律、党内法规的实施情况开展联合执法检查

建议由中央层面党内法规制定部门如中央办公厅法规局联合全国人大常委会，就国家法律和党内法规的实施情况联合开展执法检查。鉴于目前党内法规的重點工作还处于建章立制阶段，制定党内法规的任务繁重，中央办公厅法规局难以抽出时间对党内法规实施情况进行大检查。中央办公厅法规局可通过授权方式，授权其他党内法规制定部门以中央办公厅法规局的名义，联合全国人大常委会开展执法检查。根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规制定部门包括党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。上述党内法规制定部门在取得法定授权的情况下，可同全国人大常委会一起联合开展执法大检查。联合执法检查的意义主要有以下几点。

第一，有利于提高党内法规和国家法律的质量。目前除了宪法之外，无论公法还是私法都含有许多党的领导、党的组织建设的法律条款。党的领导如何实施，国家法律不宜作规定，需要党内法规作出具体规定。党既领导立法，也领导党内法规建设。对党内法规实施情况开展监督，有利于提高国家法律和党内法规的质量，实现二者的协调与互动。

第二，将政策监督和法律监督有机结合起来。有学者认为，执法检查承担了政策监督的功能，即宣传党的政策、监督政策执行情况以及向执政党提出相关政策建议的功能[3]。执法检查是对法律实施情况进行监督， 其实际上承担的政策监督功能超出了执法检查应有的范围，而且过多的政策监督，影响了法律监督的功能。联合执法检查有利于协调政策监督和法律监督之间的关系，减少监督成本，增强监督效果。

第三，对违法违纪的党政领导干部一起监督问责。 党的领导干部是否带头守法、保证执法、支持司法，是影响法律实施的关键因素。实践中，执法检查中发现的许多问题归根结底是由于党政一把手不重视或者不担当、不作为造成的。对党的职能部门一把手的监督目前超出了人大监督的范围。联合执法检查有助于弥补这一缺陷，实现对党政主要负责人一起问责、共同监督。

目前， 在生态环境保护、安全生产、食品安全等领域实行了“党政双责”，强调了党组织及其负责人的责任，这一定程度改变了原先的政府官员承担主要责任、党的官员不承担或者承担次要责任的现象。党政工作融合也意味着“党委领导、政府负责”的传统责任分配方式理应发生改变。由于党的职能部门在改革后承担了相应的行政职能，问责的对象也应因此发生变化。传统的政府责任挺在前、政府官员承担主要责任的现象，就要向“党政同责”的机制转换。联合执法检查有利于该制度的贯彻落实。

（二）于法有据：在现有法律框架内，以完善国家法律和党内法规的名义开展合作

按照《监督法》，人大常委会只能开展横向监督，即只能对同级“一府两院”开展执法检查，党内监督则侧重于纵向监督。二者监督对象和范围各异，如何开展联合执法检查？严格依据目前的《监督法》，联合执法检查很难开展。但是，双方可以在完善党内法规和国家法律的层面开展合作。人大常委会既是立法机关，也具有包括执法检查在内的监督法律实施的职能；党内法规制定部门仅具有制定党内法规的权力，至少现实中尚未开展执法检查。目前，双方可在完善党内法规和国家法律的层面开展合作，以提高国家法律和党内法规的质量，实现党内法规和国家法律的衔接和协调。总之，目前双方合作只能在广义立法职能的层面展开，将来等修改法律的条件成熟了，我们可以将联合执法检查的内容写进《监督法》，确保联合执法检查制度真正有法可依。同时，联合执法检查的对象不应仅局限于中央层面的“一府两院”，而应在全国范围内就国家法律的实施情况开展联合执法检查。就目前来说，全国人大常委会可就执法检查中暴露的问题，特别是涉及党组织或者党的领导干部的违法违纪问题，通过全国人大党组及时向党中央汇报。

（三）突出重点：重点就党政职能交叉的领域开展联合检查

并不是所有的国家法律和党内法规都应纳入联合检查的范围。党内法规制定部门原则上可对党内法规实施情况进行监督检查，各级人大常委会理应就国家法律的实施情况开展执法检查。双方联合开展检查，其范围应局限在党政职能融合、交叉的领域。

党内法规目前除了党章外，具体包括党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。党的领导类法规与国家经济、社会关系最为密切。联合执法检查的重点应放在涉及党的领导内容的国家法律法规上。

党政职能融合对我国法学特别是公法学科的影响将是长期和根本的。我国公法学研究应立足于国内实践，构建具有中国特色的公法理论研究体系。人大执法检查要因应时代的变化，实现制度的渐进性变革与创新。同时，国家机构改革必须平衡好党的机构与国家机构、政治与法治之间的关系，确保改革在合宪合法的基础上稳步向前推进。

注释：

［1］金国砷：《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，载《行政法学研究》2018年第5期。

［2］周叶中、江国华：《82年宪法与中国宪政》，载《法学评论》2002年第6期。

［3］林彦：《全国人大常委会执法检查权：制度生成与功能演进》，上海三联书店2021年版，第125页。

（作者系中共青岛市委党校副教授、学报编辑部编辑。本文系2021年山东省党校〔行政学院〕系统课题“人大执法检查机制的完善与创新研究”〔项目编号：2021S036〕的部分研究成果）