发挥法治在文化遗产保护中的作用

李涛

党的二十大报告指出“加强文物和文化遗产保护力度”，为我国文物和文化遗产保护提供了根本遵循。在我国众多璀璨的文化遗产宝库中，大运河文化遗产保护是文化遗产保护的重要组成，习近平总书记对大运河文化遗产保护多次作出重要指示，彰显了大运河文化遗产保护的重要性。在我国治理体系和治理能力现代化建设中，加强保护力度的方式方法多种多样，推动行政保护和社会参与是两个主要发力点。就地方立法机关而言，制定出台地方性法规或者地方政府规章是落实大运河文化遗产保护的最直接的保护方式。

一、缘起和现状

党的十八大之前，我国文化立法总体相对滞后。中央立法机关出台的专项法律只有《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》以及与文化相关的《中华人民共和国著作权法》三部，大运河文化遗产专项立法未有突破。毋庸置疑，中央三部文化类法律中的有关规定，客观上对大运河文化遗产起到了保护作用。但中央立法条款中的原则性规定并不能细致入微地具体到大运河文化遗产保护的每一个细节处，况且大运河文化遗产保护不仅有文化遗产保护的内容，还涉及生态环境、基层部门协同等内容，这些并非三部相关法律可以解决。正如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《大运河文化保护传承利用规划纲要》（2019年）指出的“长期以来，大运河也面临着遗产保护压力巨大、传承利用质量不高、资源环境形势严峻、生态空间挤占严重、合作机制亟待加强等突出问题和困难”，显示大运河文化遗产保护专项立法以及地方立法的紧迫性。具有开创性意义的专项大运河文化遗产保护立法是以部门规章形式制定的《大运河遗产保护管理办法》（2012年10月1日），但共计十五条的内容相对单薄，所指的大运河遗产局限于物质形态的遗产，且回避了大运河文化遗产保护的重点内容，譬如因建设活动等对大运河遗产造成损害的情形无法律责任支撑，仅有的第十四条法律责任是简单的转致条款，是缺少“牙齿”的法，威慑作用不足，难以完全承担起大运河文化遗产保护的法治保障重任。

随着治理经验的丰富，党对文化立法愈发重视。党的十六大提出“加强文化法制建设，加强宏观管理”，党的十七届六中全会提出“加快文化立法、提高文化建设法制化水平”，各项文化领域立法呼之欲

出。党的十八大以来，尤其是党的十八届四中全会对于推动文化领域立法具有重要意义。党的十八届四中全会明确提出，“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”。在此背景下，文化领域的立法由“写意画”向“工笔画”转化。以2015年 8月十二届全国人大常委会对立法规划作出重大调整为标志，公共文化服务保障法、文化产业促进法、公共图书馆法、电影产业促进法、著作权法修改、文物保护法修改、广播电视传输保障法等七件文化法律项目被列入立法规划，中央在文化领域的立法实践全面提速，并结出累累硕果，制定修改公共文化服务保障法、公共图书馆法、电影产业促进法、英雄烈士保护法、文物保护法、档案法等，极大优化、丰富了文化领域法律体系，有力保障了人民群众文化权利。

作为中央立法有益补充的地方立法更加重视文化法治的细微处，文化遗产领域立法是极好例证，如非物质文化遗产领域省级立法已实现全覆盖。与文化遗产相关的大運河文化遗产保护立法需求同样旺盛，并以地方政府规章的方式率先“破题”，《洛阳市大运河遗产保护管理办法》（2012年11月01日）、《宁波市大运河遗产保护办法》（2013年9月1日）、《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》（2013年10月1日）是国内较早的关于大运河文化遗产保护的立法实践。2014年6月22日，在第38届世界遗产大会上，中国大运河项目成功入选世界文化遗产名录，成为中国第46个世界遗产项目，并促成了一批大运河世界文化遗产保护立法成果。《大运河扬州段世界文化遗产保护办法》（2017年2月1日）是2014年大运河成为世界文化遗产后，运河沿岸城市制定的首部地方政府规章；《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》（2017年5月1日）、《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》（2018年8月1日）、《 绍兴市大运河世界文化遗产保护条例》（2020年1月1日）、《浙江省大运河世界文化遗产保护条例 》（2021年1月1日）一批与大运河世界文化遗产保护相关的地方性法规的出台尽显地方立法特色，充分彰显地方履行保护世界文化遗产的法治决心。2017年2月24日，习近平总书记作出重要指示，“保护大运河是运河沿线所有地区的共同责任”。4个月后，习近平总书记又对建设大运河文化带作出重要指示，“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”，凸显了大运河文化遗产保护的重要性。贯彻落实习近平总书记重要指示，地方加大立法制度供给，将大运河文化遗产保护纳入依法治理轨道，《淮安市大运河文化遗产保护条例》（2020年6月1日）、《河北省大运河文化遗产保护利用条例》（2022年6月1日）、《沧州市大运河文化遗产保护若干规定》（2022年8月1日）先后出台实施，苏州、扬州、淮安等地相关专项立法有序推进。最新立法成果来自于京津冀协同，三地同时出台《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》（2023年1月1日），在保护大运河文化遗产的同时兼顾了现代文化保护。同时，一些相关地方立法兼顾到大运河文化遗产保护内容，如《扬州市非物质文化遗产保护条例》提出建设大运河文化生态保护区。总之，在文化自信旗帜感召引领下，大运河文化遗产保护地方立法呈现欣欣向荣景象。

二、大运河文化遗产地方立法的制度贡献

地方立法将大运河文化遗产保护纳入法治轨道，积极发挥法治在大运河文化遗产保护中的优势，坚持守正创新，既细化中央立法规定，又固化实践成果，还结合实践需求和地方特色，构建了相对完善的大运河文化遗产地方保护体制机制，凸显了法治在大运河文化遗产保护中的重要保障作用。

（一）明确保护对象

地方立法的优势在于细化了中央立法中的原则化、抽象化规定，发挥区域立法与区域治理衔接紧密的特点，直接聚焦大运河文化遗产保护对象，使相对模糊的“大运河文化遗产”概念清晰化、具体化。几乎所有的大运河文化遗产保护方面的地方性法规、地方政府规章，均用列举的方式明确了大运河文化遗产的范围。地方立法列举大运河文化遗产的方式既彰显地方特色，又使得概念化的大运河文化遗产更加清晰。从目前的立法看，主要有大运河世界文化遗产地方立法和大运河文化遗产立法两种类型。对于大运河文化遗产的概念，大运河世界文化遗产地方立法基于世界文化遗产确定的遗产点进行列举。比较而言，大运河文化遗产地方立法列举的内容更广，不仅包括世界文化遗产确定的遗产点，还包括当地一些与大运河相关的文化遗产，有些地方立法还扩展到非物质文化遗产领域。

（二）规范行政主体

大运河文化遗产保护涉及的政府责任主体较多。如一般情况下，涉及保护传承利用等宏观层面的总体规划，由发展改革部门负责编制；涉及空间规划的由自然资源和规划等部门负责；涉及数字化的由工业和信息化部门负责；涉及建设行为的由住建部门负责；涉及保护经费的由财政部门负责；涉及大运河河道水环境保护的由生态环境和水利部门负责；涉及文化遗产传承的由教育部门承担一定的责任；等等。地方通过立法方式，一般会明确地方政府以及政府主管部门（文物、文广旅）的总责任和主管责任，并重点列举了大运河文化遗产保护涉及的其他政府部门，以地方性法规或者地方政府规章的形式，规定了涉及部门的法定职责，既提高了大运河文化遗产保护的行政效率，又避免在行政事务协调中出现部门之间相互推诿等现象。

（三）强化保护措施

（1）保护大运河生态环境。生态环境问题是重大的政治问题，且《大运河文化保护传承利用规划纲要》明确提出要将大运河建设成山水秀丽的绿色生态带，由此环境保护成为大运河文化遗产地方立法考虑的重要内容，地方立法对此多有体现。如《淮安市大运河文化遗产保护条例》第十五条、《沧州市大运河文化遗产保护若干规定》第二十条、《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》第二十三条等等。各地立法通过规定清淤疏浚、加深河道、加强水环境治理以及将大运河河道管理纳入河长制、湖长制等保护措施，积极促进大运河生态环境保护。（2）应对建设破坏。各地立法均关注到建设活动对大运河文化遗产保护带来的威胁，明确了限制建设活动的内容。如《浙江省大运河世界文化遗产保护条例 》第九条通过设置遗产区和缓冲区，对建设活动加以限制。（3）保护大运河原生态资源。地方出于美化或治理目的对大运河人工化整饬，容易导致大运河堤岸的自然形态受损或消失，破坏生物物种的地方性与多样性。有些地方立法注意到对大运河原生态的保护，如《淮安市大运河文化遗产保护条例》规定，“对沿线河岸、河滩、湿地进行生态保护和修复，推进山水林田湖草综合治理，恢复和改善陆生、水生动植物生存环境，保护生物多样性”。

（四）推动文旅融合

大运河流域旅游发展条件优越，拥有丰厚的物质文化遗产和非物质文化遗产，多元文化色彩丰富，已形成诸多重要旅游集聚区。除少数地方外（沧州），多地立法积极促进文旅融合，如《绍兴市大运河世界文化遗产保护条例》第二十二条、《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》第十四条、《淮安市大运河文化遗产保护条例》第二十七条，在提出保护大运河文化遗产的同时，促进文化遗产的合理利用，将大运河文化遗产作为当地旅游资源的重要内容。

（五）优化协同机制

各地通过立法加强行政资源整合和统筹协调，将大运河文化遗产保护纳入本地区政府工作目标体系。有的地方还通过規范大运河文化遗产统一管理机构职责，提高行政机关在大运河文化遗产保护方面的协同性，推动负有保护职责的部门在大运河文化遗产有效保护和合理利用方面，更加清晰地承担自身应尽的职责和协同保护义务。多地通过立法规定建立常态化的大运河文化遗产监测巡视制度，并强化全社会在大运河文化遗产保护方面的法治意识，争取运河沿岸广大人民群众继续支持、参与大运河文化遗产的保护工作。

三、大运河文化遗产地方立法的问题检视

大运河文化遗产地方立法在助推大运河文化遗产保护、传承、利用的同时，也存在一些问题值得反思。主要包括追求地方性而缺乏协同性，注重行政保护而忽略社会参与，由于立法权限、大运河流域性特征等原因导致一些重要制度设计缺位。

（一）缺乏区域协同，造成“立法割据”

以《大运河遗产保护管理办法》定义的大运河为依据，大运河包括隋唐大运河、京杭大运河和浙东大运河三部分，全长2700公里，地跨北京、天津、河北、山东、河南、安徽、江苏、浙江8个省、直辖市。省域范围流域同样广泛，仅大运河江苏段就经徐州、宿迁、淮安、扬州、镇江、常州、无锡、苏州8个地级市。但从各地立法时间看，多地立法时并没有开展协作立法，这有可能导致对大运河文化遗产保护的需求、保护措施，甚至执法标准不一致，由此难免会造成大运河文化遗产保护的“立法割据”。即对相同的保护对象，可能会采用不同保护措施。如针对大运河文化遗产保护缺乏统一规划的问题，各地立法均规定以“保护规划”实现本地大运河文化遗产“宏观”保护，但这种地方的“宏观”保护放置于流域有2700公里之广的大运河来看只是大运河流域的“微观”保护。大运河流域所涉及的省、市制定的保护规划，基本是沿河省、市出于本身发展，难以考量整个大运河流域的宏观背景，容易导致大运河文化遗产保护的“碎片化”。

（二）行政保护优先，社会参与度低

大运河文化遗产是“活化”的文化遗产，主要河道遗存和一些遗产点等仍承载着人民群众正常需要的通航等经济社会活动功能。地方立法通过明确行政部门职责，强化了对大运河文化遗产的行政保护，对社会参与内容也有涉及，但社会参与更多的是以“鼓励”“支持”为主的宣誓性内容。大运河是我国仍在被使用的重要航道，决定了大运河文化遗产保护主要应当聚焦活态化保护。活态化保护需要更多的、实质性的社会参与，才会让大运河文化遗产保护具有“烟火气”，更具有保护效果。首先，地方立法可以考量直接规定或者授权政府出台支持性政策，将地方立法规定的“鼓励”“支持”等内容更加具体化，实质性推动社会力量参与大运河文化遗产保护。其次，强化大运河文化遗产专门志愿者队伍建设，以政府购买服务方式提高大运河文化遗产专门志愿者队伍参与的积极性。再次，强化大运河文化遗产合理利用，让大运河文化遗产走进人民群众的日常生活，如对相关的遗产点加大免费开放力度，让人民群众充分享受应有的文化权利，进而推动社区、群众等直接参与大运河文化遗产保护。

（三）重要制度设计缺位

总体而言，大运河文化遗产保护地方立法主要针对与大运河直接关联性事项开展制度设计，制度设计的内容具有直接性，对间接关联性事项关注较少。这既符合一般的立法技术规范，即，立法注重直接关联性，对无关主题或者是间接关联性事项作出规定会造成文不对题。但如果大运河文化遗产保护地方立法只关注直接关联性事项，完全忽略一些间接关联性事项，又容易使一些属于“本”的问题无法解决。大运河文化遗产保护中的一些间接关联性事项且重要的内容之所以被忽略，很大原因并非简单的立法技术问题，而是由于大运河本身固有的流域性特征，导致一个区域地方立法难以去关联。譬如，水土流失是困扰中国河流的三大问题之一，水土流失对大运河河流的功能和结构都会带来本质性影响。作为人工开凿的大运河，本身缺少水源，从属于海河、黄河、淮河、长江、钱塘江五大水系，不是真正意义上独立的水系。五大水系汛期相对集中，无论洪灾还是旱灾，均会对大运河河道带来影响。由于地方立法主要聚焦本区域涉及的大运河文化遗产保护事项，对跨流域的事项很难作出规定，以致于基本所有的地方立法都没有关注到与五大水系协同治理的内容。此外，所有地方立法對大运河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区或者化工项目未作规定，相比于《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》规定，类似的重要制度设计处于缺位状态。

四、大运河文化遗产立法保护路径

党的二十大报告中强调要“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，为推动大运河文化遗产保护高质量立法提供了行动指南。而大运河文化遗产地方立法出现的“立法割据”系统性差、社会参与不足、关键制度设计缺位等问题，迫切需要在增强立法的系统性、整体性、协同性和时效性上下功夫，提高立法引领、推动、保障大运河文化遗产的作用。

（一）宏观层面：开展大运河专项国家立法

2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国长江保护法》，自2021年3月1日起施行。继《中华人民共和国长江保护法》实施之后，中华民族的母亲河黄河有了第一部法律《中华人民共和国黄河保护法》，将于2023年4月1日施行，是我国第二部流域法律。大运河虽无法和长江、黄河并肩比美，但其悠久的历史、对中华民族发展的贡献，获得了运河区域民众的高度认同，是中华文明的重要见证，被称为“千年国脉”[1]。加之，大运河纵贯领域相对富饶，沿岸城市遗存聚焦，且其鲜明的流域性特征，单靠地方立法难以顺利协调中央与地方之间、地方与地方之间、行政部门之间、行业之间、法律法规之间以及大运河和五大水系之间相对复杂的关系。可以考量从中央层面出台《中华人民共和国大运河保护法》，推动为大运河“立体”立法，既包括文化遗产层面，又要将总体规划、生态环境保护与修复、体制机制构建、文化带建设等纳入其中。加之，《中华人民共和国立法法》以及《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》等赋予中央立法权限较广，受制于立法权限，地方立法对一些关键性制度设计难以创制，较多地是对中央立法的细化。如，各地规定了大运河文化遗产建设控制地带的内容，但建设控制地带概念源于《中华人民共和国文物保护法》第十八条规定，针对的是对文物保护单位周边建设活动的限制。若地方立法在大运河周边划定建设控制地带，要么是基于对《中华人民共和国文物保护法》第十八条的重复，要么将面对增设行政许可的情况，以限制在大运河周边开展的建设活动。而增设行政许可又将面对合法性的质疑。其一，按照《中华人民共和国行政许可法》规定“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可”，而建设控制地带已经有法律规定，地方性法规再设定不妥。其二，若A地设定了行政许可，规定大运河周边设立建设控制地带，建设单位需起草工程设计方案报相关行政机关审批。若B地未作相同的规定，加之《中华人民共和国行政许可法》规定“其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”，意味着A地该条规定仅对本地个人或者企业有约束力，不可限制B地个人或者企业在A地立法规定的建设控制地带从事建设活动，显然不符合公平正义原则。

（二）中观层面：强化地方立法合作

2015年《中华人民共和国立法法》修订，赋予全国设区的市地方立法权，地方立法主体扩容。设区的市获得地方立法权，进而带动区域协同、共同立法的兴起。这与我国区域间相对紧密的经济社会联系相关，也与区域间存在的、特殊的、不可分割的自然资源禀赋有关。区域协同、共同立法主要发生在省级立法机关和设区的市立法机关之间，其发起原因主要是保护对象具有一致性。除此以外，区域协同立法具有联动性，即立法过程中双方或者多方通过协商，在主要制度设计上能够协调一致，避免“立法割据”。在协同立法的基础上，协同立法、共同立法齐发力成为一种更为科学的区域合作立法方式。区别于单纯的协同立法，共同立法意味多地出台的地方性法规或者地方政府规章在基本内容上具有同一性。如云贵川三省针对赤水河保护开展的协同立法、共同立法案例。就协同立法而言，三省人大常委会出台内容各有侧重的本地赤水河保护条例，又同时出台具有相同内容的关于加强赤水河流域共同保护的决定。大运河文化遗产保护与赤水河保护面临的情况具有一定的相似性。大运河纵贯的省市较多，譬如大运河江苏段就具有“首创性、网络性、中枢性、活态性、融合性和文化性核心特征”[2]。不同流域的河流中的大运河文化遗产保护既具有普遍性要求，又因大运河流经区域的特点不同，在立法内容上具有特殊性要求。共同立法可以解决大运河文化遗产保护的普遍性问题，协同立法则具有针对性，主要聚焦本地大运河文化遗产保护的特性，体现地方特色。鉴于大运河流域性特征，流域地采取共同立法、协同立法的方式应成为地方立法共识。京津冀三地出台《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》，内容简练，全文共12条，既从立法层面协同了京津冀一体化发展战略，突出了京津冀三地在大运河文化保护方面的共性，又激活了地方立法所具有的超越中央立法的优势，具有地域性特色和灵活性特点。

（三）微观层面：构建地方保护大运河文化遗产法规体系

随着地方立法不断推进，立法成果由单一性逐步向体系化发展。地方立法机关围绕一个议题构建法规体系的立法活动正在被多地实践。如贵州省、广东省、黑龙江省，分别围绕乡村振兴、粤菜保护、营商环境等议题，通过制定一部综合性法规，并配套制定与综合性法规相关的地方性法规或者地方政府规章，进而构筑起相对完善的法规体系。大运河文化遗产保护可以考量采用这一形式，推动建立地方保护大运河文化遗产法规体系。如与大运河文化遗产传承利用相关的大运河旅游还存在亟待治理的诸多问题[3]，可通过制定专项大运河文化和旅游融合方面的地方性法规或者地方政府规章，充分利用运河文化资源优势和特色，研究和探索运河文化遗产的多种保护利用模式，解决大运河文化遗产保护中水上旅游景观优化、文化遗产开发力度平衡、運河旅游产品设计与开发单一、旅游形象零散、缺乏统一的品牌等问题。又如大运河扬州段世界文化遗产点中的瘦西湖、个园等，可以有针对性地组织开展专项立法，实现对大运河文化遗产的重点保护。生态环境保护是大运河文化遗产保护的关联性事物，涉及大运河周边工业、农业、生活、航运污染治理，河湖生态流量保障，生态系统保护修复和风险防控等方面也可以考量组织开展专项立法。再如针对大运河文化遗产社会参与度不高的问题，出台专门的大运河文化遗产保护志愿者管理办法，促进社会力量参与大运河文化遗产保护。还如构建大运河文化遗产法规体系，可以尝试在大运河文化带建设方面组织立法，《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》（2020年1月1日）是我国首部关于大运河文化带建设的地方性法规。

注释：

[1]姜师立：《大运河历史文脉与国家形象文化基因研究》，载《中国名城》2022年第1期，第85-91页。

[2]熊海峰：《大运河江苏段的发展演进、鲜明特征与历史影响》，载《扬州大学学报（人文社会科学版）》2022年第2期，第114-128页。

[3]王秀伟：《大运河文化带文旅融合水平测度与发展态势分析》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2020年第3期，第60-69页。

（作者系扬州市人大常委会法工委立法处处长、法学博士。本文系2021年国家社会科学基金一般项目“市域社会治理中设区市地方立法回应研究”〔项目编号：21BFX048〕的阶段性研究成果）