国家重大政策措施落实情况跟踪审计研究

刘川东

[摘要]本文以国家重大政策措施落实情况跟踪审计为研究对象，通过分析国家重大政策措施落实情况跟踪审计的实施背景，结合人民银行内部开展的账户领域国家重大政策措施落实情况跟踪审计实践，总结了国家重大政策措施落实情况跟踪审计存在的难点，并对进一步优化完善审计工作的开展提出了相关建议。

[关键词]重大政策措施   跟踪审计  内部审计

一、国家重大政策措施落实情况跟踪审计实施背景

国家重大政策措施落实情况跟踪审计一般是指国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计，通过跟踪国家重大政策措施和部署执行情况，发现其落实过程中存在的不足和难点，分析产生问题的原因，持续推进国家重大决策部署执行达到较好的效果，同时关注可能存在的潜在风险，提出对应的建议措施，推动国家重大政策措施落实机制不断健全完善。政策跟踪审计的对象，包括中央各有关部门和各级地方政府，以及政策落实过程中经办的相关企事业单位、社会组织等多个部门。在2016年《政府工作报告》强调推动简政放权之后，对于“放管服”改革政策领域的国家重大政策措施落实情况跟踪审计逐步成为审计机关的重要审计内容，内部审计也开始将其纳入审计范畴。

二、国家重大政策措施落实情况跟踪审计的部署情况和重点——以人民银行为例

1.审计项目部署情况。账户领域“放管服”改革政策是人民银行在2019年2月颁布的《中国人民银行关于取消企业银行账户许可有关事宜的决定》的要求，在全国分批取消企业银行账户许可的改革政策，是为了积极响应国家“放管服”大政方针的号召，落实第五次全国金融工作会议部署要求，依据国务院常务会议的决定而出台的人民币结算银行账户行政许可事项改革政策。按照《中国人民银行关于取消企业银行账户许可的通知》（银发〔2019〕41号）的要求，自2019年2月25日起，取消企业银行账户许可地区范围由江苏省泰州市、浙江省台州市扩大至江苏省、浙江省，其他各省（区、市）、深圳市在2019年年底前完成取消企业银行账户许可工作。

为监督这一重大政策在人民银行内部贯彻落实情况，中国人民银行内审司在全国人民银行系统内部部署开展了账户管理领域“放管服”改革审计调查项目，综合运用询问访谈、问卷调查、现场查看、非现场数据分析、数据对比等多种方式，强调应注重从商业银行账户管理存在的问题中分析人民银行账户管理工作存在的不足，从人民银行、商业银行两个方面分析辖内关于政策落实的基本情况、工作成效，政策实施过程中存在的不足、工作建议。

2.审计的重点内容。账户管理领域“放管服”改革审计调查的重点是对人民银行分支机构与商业银行政策落实的三个环节进行跟踪，如图1所示。

（1）政策部署环节，针对该项“放管服”改革政策中“放”这一环节的跟踪审计，在具体部署上从人民银行和商业银行两个层面进行，主要涉及政策转发宣传、内部管理层面机构及制度建设、政策落实情况及配套实施方案的部署。

（2）政策实施环节，对账户业务办理情况进行跟踪审计，目的是掌握在政策实施过程中，“放管结合”背景下，关于账户业务这一政策的主体和核心的工作情况，包括人民银行内部管理机制方面，以及其他类型账户业务的办理、协助权力机关进行涉案账户调查工作等方面。

（3）政策效果环节，包括监测监督情况以及优化账户服务情况，针对该项“放管服”改革政策中“管”这一环节的跟踪审计，监测监督主要涉及人民银行对商业银行办理人民币结算账户业务的监督，强调跟踪政策实施以来，加强事中事后监管的工作成效等。针对该项“放管服”改革政策中“服”这一环节的跟踪审计，主要涉及内容是改革政策实施后，跟踪了解企业银行账户办理部门采取一系列优化账户服务措施的成效。调查被抽取的商业银行在优化业务流程、提升服务水平，特别是在中小微企业开户服务水平方面采取的具體措施等。

三、主要难点及优化建议

（一）主要难点

1.审计内容的深度和范围难以把握。国家重大政策措施落实情况跟踪审计不仅要关注政策执行的效果，还要对政策、政策体系、政策过程以及政策执行的结果和影响进行监督和评价，在涉及政策落实动态的全过程审计中，尤其是有的审计人员没有开展相关类型审计业务的经验，审计工作的重点往往倾向于常见的合规类审计，如关注操作规范性、程序合规性等方面，审计容易浮于表面。另外，由于重大政策执行、政策落实效果等环节涉及多个部门，特别是对于政策落实质效环节的审计会针对政策受益群体开展调查。由于政策跟踪审计的范围并没有严格明确的标准，导致有些时候估量得太少，范围较为浅显；有些时候估量得太多，超出审计范围，浪费审计资源。

2.审计主体资源和能力不足。当前绝大部分审计机构，特别是内审部门普遍存在人手不足、人员知识背景单一的问题，在开展国家重大政策措施落实情况跟踪审计这样复杂的审计项目过程中，容易出现审计时间有限、审计主体资源和专业能力不足的问题。

3.审计结果缺乏评价标准。国家重大政策措施落实情况跟踪审计是近年来审计工作体系中的新内容、新重点，由于审计人员经验和能力水平等因素，很多审计部门对于这一类项目如何开展缺乏成熟完善的经验，审计结果也缺乏相应的评价标准，对该审计项目的认知存在一定的不准确性，有的靠主观判断开展评价工作，如“延伸调查商业银行优化业务流程，提升服务水平，评价相关举措的力度和效果”这一类需要评价的审计内容，什么程度可以定义为“有效的举措”，每个工作人员的理解程度也不尽相同，因此，在审计发现问题的过程中，侧重于关注规范类的问题，对被审计部门具体工作实施的措施和效果的评价不够详细充分。

4.审计结果难以问责。对于有些单位的内审部门而言，内审部门受职能和地位的限制，没有外部检查权和执法权，而国家重大政策措施落实情况跟踪审计一般都涉及多部门的联合执行，因此，有的单位开展国家重大政策措施落实情况跟踪审计时，对于审计成果的问责和整改追踪工作均难以开展。

（二）优化建议

1.完善审计方案设计。内审机构应学习其他单位开展该审计项目的先进经验和做法，综合考虑内审人员开展工作的环境及能力因素制约条件，对审计方案内容进一步细化，尤其是对监督措施的合理性和落实执行程度、监督检测机制的有效程度等进行细化，优化审计内容，进一步提升审计结果的完整可靠程度。

2.提升审计队伍的专业水平。内审人员要及时学习国家重大政策措施落实情况跟踪审计相关的管理制度，不断更新知识储备；不断提高业务能力，学习掌握一些先进便捷的数据分析软件的操作，如运用Python（计算机编程语言）、Access（交换机端口模式）等信息化工具开展数据分析。

3.明确审计结果评价标准。为全面客观地评价政策执行效果，应逐步探索建立政策执行效果评价标准体系，系统分析影响政策措施有效执行的因素，减少主观性的判断。一方面，要明确重大政策的执行标准，如政策宣传工作到位程度，政策落实过程中的合规合法性、经济质效程度等；另一方面，要制定政策措施成效的评价标准，如措施的可操作性、在不同地区的差异性、公平合理性、协调持续性等，以定量分析与定性分析相结合的方式，构建出一套客观可行的评价指标体系。这样审计人员能够按照规范的标准，对政策实施的效果进行更加客观的评价。

4.强化审计结果问责机制。对政策执行机关的内审部门而言，须从内部控制机制上深入推进内审部门的独立性建设，以制度为依据保障内审人员工作开展的独立性，制定配套监督整改措施，落实整改监督责任，对整改不到位的情况严肃问责，保证审计工作的成果能发挥有效的作用，确保审计整改到位。在明确审计发现问题整改责任落实部门的前提条件下，深化问责机制，各整改责任部门要提高整改意识，将责任落实到人，明确整改分工，确保整改工作能够达到预期效果，严防屡查不改、屡审屡犯情况的发生。

（作者单位：中国人民银行张掖市中心支行，邮政编码：734000，电子邮箱：335936672@qq.com）