深化新形势下风险认识 落实风险防范责任 全面发挥内部审计工作在应对央企海外风险中的作用

黄继越 王墨翔 李姝怡

编者按：2022年，中国内部审计协会组织开展了以“新形势下内部审计在应对风险挑战中的地位和作用”为主题的年度理论研讨活动。活动共征集到论文465篇，协会组织学术委员会委员依据论文评审标准，对符合要求的论文进行了评审，评选出优秀论文142篇。本刊从2023年第1期起选取部分优秀论文进行展示，供广大内部审计人员学习和参考，推动理论研讨活动在新的一年里再登新台阶。

[摘要]随着“一带一路”建设的深入推进，我国企业“走出去”的步伐明显加快，对外投资规模不断扩大。与境内相比，外部环境的复杂多变对海外投资的影响更为直接、深刻。近几年，新冠肺炎疫情持续肆虐、中美贸易争端和俄乌冲突发生，形成需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，导致全球经济恶化，海外环境更趋复杂险峻。如何正确认识和把握防范化解重大风险，妥善应对三重压力，不仅是现阶段我国企业提高国际竞争力的基本功，也是内部审计实现价值增值的着力点。本文结合海外审计实践，有针对性地提出内部审计参与海外项目风险管理的重要意义和工作程序，对内部审计如何发挥自身优势，推动海外项目强化风险管理，保证安全、稳定和可持续发展，提出了建议和思路。

[关鍵词]境外投资   三重压力   内部审计   风险

商务部、国家外汇局统计，2021年，我国对

据外全行业直接投资9366.9亿元人民币。其中，我国境内投资者共对全球166个国家和地区的6349家境外企业进行了非金融类直接投资。如何正确认识、防范化解海外投资风险是我国企业面临的重要挑战之一。2020年10月，国务院国资委印发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，要求中央企业“突出境外内部审计重点关注领域。聚焦……风险管理等关键环节……保障境外国有资产安全，提升国际化经营水平”。笔者通过多年中央企业海外审计实践，发现内部审计在促进海外项目开展风险管理工作、提高应对风险能力等方面，能够发挥更加充分和有效的作用，既可以推动企业海外安全、稳定和可持续发展，实现中央的监督要求，也能够实现维护国家利益，促进企业高质量发展的目标。

一、境外风险管理的重要意义

《周易·象传下·既济》云，“君子以思患而豫防之”。良好的风险管理有助于降低决策失误的几率，避免损失，提高企业价值。随着全球协作持续增强，我国企业在海外投资实践中面临的风险也不断加大，具体情况如下：

首先，海外投资国家数量多，体量大。投资数量和投资金额的增加带来的风险防控压力也不断增大，且由于投资分布地域的广泛，东道国政治政策、立法司法、财税资金等制度与国内的差异是构成海外投资企业风险的主要因素。

其次，中国企业“出海”以来，在海外取得的成绩有目共睹，但部分企业，特别是国有企业也支付了高昂的“学费”，甚至付出了极为惨痛的代价。根据美国企业研究所和传统基金会的中国全球投资追踪（China Global Investment Tractor，CGIT）最新数据显示，截至2021年底，中国企业投资失败损失合计3959亿美元，主要集中在能源、钢铁、运输、金融等行业，损失额分别为1396亿美元、703亿美元、547亿美元和414亿美元。

最后，新冠肺炎疫情、中美贸易争端等新形势导致海外项目风险发生了新变化。2020年起，面对新冠肺炎疫情在全球肆虐的情况，海外各资源国均遭受了一定程度的冲击，海外经营环境更趋复杂严峻和不确定。世纪疫情冲击下，全球经济增长放缓，需求收缩，国际油价受到冲击，一度出现“负油价”的情况。部分国家经济下滑、政局不稳，通过指责国际石油公司来转移国内矛盾；部分国家通货膨胀严重，政府财政赤字严重，采取截留、拖欠国际石油公司石油销售款来缓解财政危机；部分国家加大了对油气合作项目税收、安全、环保方面的监管检查，意图通过罚款来弥补财政不足。尤其是在中国企业投资较为集中的中亚、中东和非洲地区，东道国政府经常以税收、用工、环保检查的名义向企业索要“罚款”。总之，在需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的影响下，海外环境更趋复杂险峻。

“走出去”的中国企业无疑是国内竞争中的“佼佼者”，但在海外经营过程中仍不免遇到诸多困难。主要原因不仅是国际竞争者实力更加强劲或更具备主场优势，还在于许多国内企业对海外风险管理的重视程度不足，对海外风险的识别、评估及应对措施认识不够深入，更遑论建立一套能够稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的海外风险管理体系。

二、内部审计在防范和化解境外风险方面的重要作用

2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，“要拓展审计监督广度和深度……加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度”。党的二十大报告中指出，要“提高防范化解重大风险能力，严密防范系统性安全风险”。内部审计不仅能在查错纠弊方面履行监督职能，当好经营安全的“守护人”，还应该探索风险预警和咨询职能，做好风险管理的“感知器”。作为内部审计人员，需要利用丰富的审计经验和敏感性，及时预警风险，有效发挥内部审计的价值。

与国家审计和第三方外部审计相比，内部审计在海外风险监管方面具有以下优点：

一是相较于国家审计，内部审计更容易被东道国政府和海外合作方接受。以海外油气投资合作为例，被广泛认可的审计类型主要有三种，分别是：东道国国家审计、股东审计以及第三方外部审计。很多海外油气合作项目中规定的审计类型都包含了股东审计，授予了内部审计部门作为股东代表拥有相应的审计权利，国家审计则受到管辖权的限制，容易产生不必要的摩擦。

二是相较于外部审计，内部审计对企业经营管理的理解更加深入。海外风险通常与企业自身和所处环境直接挂钩——纵向来看，不同行业面临的风险有着各自鲜明的特点；横向来看，所处不同国家或地区受到外部环境的影响千差万别。开展海外项目风险管理，首先要熟悉企业自身情况和所处环境，了解风险来源，对风险应对措施在实际生产运营中的有效性具有判断力。内部审计人员对业务了解更加深入全面，同时依靠长期在诸多国家积累的经验和认识，能够提出更具综合性和全球视野的审计建议。

三、内部审计如何在海外项目风险化解中发挥作用

（一）总揽全局，全面进行风险识别和评估

1.集思广益，充分进行风险识别。

在面对海外新的风险形势下，内部审计部门针对所处区域的风险及变化情况，对不同海外项目风险进行重新识别。笔者所供职的中央企业内审部门结合各项目财务经营状况和以往发现的问题，对新形势下海外项目所面临的风险进行了汇总分析，按风险来源分类，海外风险可以分为外部风险和内部风险。外部风险主要来源于东道国、国际市场等外部因素，分为：（1）东道国政治风险，如国际制裁、战争或政变风险、国有化风险，以及政策法规变动风险等；（2）经济风险，主要源于国际市场的行情变化，如国际大宗商品价格的变化，以及东道国汇率和利率变动；（3）社区风险，如劳工问题及当地部族关系等。内部风险主要源于项目的经营管理，如技术风险、信用风险、资金风险等。

从对海外项目的影响程度来看，各种风险也可分为颠覆性影响、重要影响和局部影响。（1）政治风险和重大技术风险对海外油气企业有可能带来颠覆性影响，例如，伊朗和委内瑞拉被美国制裁，导致相关投资项目面临回收风险；（2）国际油价、东道国汇率、金融衍生品交易和環保等风险，可能对海外项目效益产生重要影响，例如，部分项目运营成本较高，对国际油价波动较为敏感；（3）社区劳工等风险可能会对海外项目产生局部影响。

按照风险来源和影响程度，可以对海外常见风险进行归类，详见表1。

2.差异分析，准确进行风险评估。

经过风险识别之后，内部审计部门可以对已经识别的风险进行评估。评估之前，内审部门首先要建立适合的风险评估指标体系，风险评估指标可以分为定性和定量两大指标。定量指标包括财务指标、杠杆系数指标、概率性指标、盈亏平衡指标、敏感性指标等；定性指标用来定性描述风险情况。评估时要充分考虑项目的实际情况，笔者所在的中央企业海外投资项目通常持续多年，一般可分为项目决策期、运营期和退出期三个阶段，不同阶段风险识别、评估和管理重点不同。不同油气合作模式和东道国政经环境，对风险的评估也不同。内部审计部门根据不同项目所处的阶段，以及新形势下各海外项目的风险变化情况，对风险评估不断进行调整。

（1）不同生命周期阶段的海外项目，面临的风险存在差异。项目决策阶段，需要重点关注政治风险、资源风险和国际大宗商品价格风险等，例如，东道国的政治稳定性、国际关系的友好程度、油气资源的落实程度等。项目运营阶段，面临的风险更多偏向自身管理风险，海外项目经营中要充分注意东道国经营合规性、员工的生活习惯和宗教信仰等。项目退出阶段，主要需要考虑环保和应收账款等风险，部分东道国政府会对项目进行退出前审查，避免投资者有隐形债务或未履行义务等。

（2）海外项目不同合作模式风险重点不同。油气行业中矿税制、产品分成制油气项目受国际油价变动影响较大，服务合同受到影响较小。当然，国际油价过低也会影响资源国的财政状况和支付能力，从而产生间接影响。

（3）地区不同，风险重点差异较大。根据CGIT的统计，无论在发展中国家还是发达国家，中国企业海外投资都产生过高额损失，但在不同国家的重点损失行业不同，如在欧洲的重点损失行业是金融和技术企业；在西非则是能源、钢铁和运输企业。油气行业在非洲地区主要面临政治风险、资金风险和安全风险，在美欧等发达国家主要是合规、劳工和环保风险较高。

3.综合评定，确定海外项目风险排名。

2021年底，笔者所在央企安排海外项目公司领导及管理层成员共计976人，对海外项目重大风险进行线上问卷测评，对2022年的风险进行了预判和评估，并确定2021年海外油气业务前十大风险，详见表2。

（二）分类施策，帮助确立风险应对措施和控制体系

1.量身打造，推动制定合适的风险应对措施。

针对不同海外项目面临的风险，内部审计部门应该监督检查被审计单位是否制定了完善的风险应对措施，并且评估风险应对措施是否得到有效的应用。一般来说，风险应对的种类可分为风险规避、风险减轻、风险分担和风险接受。风险规避是指采取措施退出引起风险的活动，一般应用于应对易带来颠覆性的地缘政治和储量风险；风险减轻，是指采取措施来减轻风险发生的可能性和影响，一般应用于应对影响企业生产的安全、环保等风险；风险分担，是指通过转移和分担来减少风险的可能性和影响，一般应用于应对通过保险和套期保值等能够补偿的价格和汇率波动风险等；风险接受，是指不采取任何措施来影响可能性或风险，一般应用于应对劳工和社区风险等。海外风险通常综合采用上述四种方式进行应对，以笔者所供职的中央企业部分海外风险的管理和应对策略为例，详见表3。

内审部门的主要工作包括：

（1）核实海外项目的风险应对措施是否健全有效，措施是否合理，是否能够根据环境变化及时更新。审计人员还可以借鉴国内外其他项目的成功做法和经验，提出风险应对措施的优化建议。

（2）核实已确定的风险应对措施是否在项目运营过程中得到执行，是否具备相应的流程机制和人员安排，是否存在未执行或拖延执行导致发生相应的损失。

（3）评估采用上述应对措施后，海外风险是否降低到项目的风险可容忍水平内。

笔者所供职的中央企业内审部门在审计实施过程中，曾对多个海外项目的风险应对措施进行了检查和评估，对其中部分项目的风险应对措施进行了督促改进，如在审计海外项目提供的大额担保过程中，发现合作伙伴没有提供足额的反担保措施，导致海外项目单方面承担的担保义务过重。经过审计反映和督促，被审计单位减少了相应的担保金额，同时要求合作伙伴出具了相应的反担保，有效降低了面临的风险。

2.防微虑远，督促建立风险控制体系。

内部审计参与风险管理的重点是督促海外项目建立有效的风险控制体系。为实现海外经营战略目标，识别防范潜在风险，提升海外竞争力，海外项目需要建立一套适合自身业务发展及经营特色的风险防控体系。审计人员在审计过程中需要通过收集相关资料、访谈关键岗位人员、执行穿行测试等方式验证海外项目是否建立了一套风险管理体系，是否在有效运行。

笔者所在中央企业将海外业务风险分为常规风险和重大应急风险两类。针对常规风险，设立了风险评估、风险策略制定与实施以及风险监控三个步骤的风险管理流程；针对重大应急风险，建立了一套完善的突发重大风险事件应急流程，详见图1和图2。

海外项目由于行业特点不同，运营管理方式也不相同，上述范例仅为参考。每个项目应该按照自身特点建设风险管理体系，以使其符合项目自身管理习惯和运营模式，将效率达到最优。

（三）精准拆弹，实现风险控制和管理改进

1.针对重点，及时开展风险审计。

内部审计部门通过开展包含专项风险管理审计在内的不同类型审计，对海外项目风险管理情况进行持续或者专项的监督，既满足风险管理持续性跟踪、改进和完善的要求，也是满足高管层对全面或某一方面重大风险监控的需要。笔者供职的中央企业内部审计部门经过多年海外风险审计的探索与实践，形成了“三层循环”的海外风险审计模式，主要是在海外风险管理中发挥审计的三层功能，即预防功能、查证功能和咨询功能。三层功能互相促进，持续循环，能够不断加强企业海外风险管理能力。详见图 3。

（1）预防阶段：内部审计部门应监督海外项目是否建立了风险管理体系、风险识别的方法是否合理、是否存在重大风险遗漏，该阶段需要特别注重投资决策审计，关注决策阶段的相关风险。

（2）查证阶段：内部审计部门应评估风险管理体系是否得到了有效执行。通过实质性审计程序，核对海外项目实际风险应对情况，评估剩余风险是否在海外项目可接受水平之内，是否存在未被注意的风险，要求海外项目根据审计评价结果，优化或改善风险管理体系或风险应对方案。

（3）咨询阶段：内部审计部门应对项目海外风险影响进行量化分析、经验总结，结合多个项目审计成果，开展区域风险分析，提出防范和化解重大风险的建议等，提供审计增值服务，并根据分析结论重新规划下一轮次的审计重点和方向。

截至2021年末，笔者供职的中央企业内部审计部门已经在海外实施的76个审计项目中应用了风险审计的理念，对海外重点项目在风险识别、评估和应对等方面进行了重点审计，并向集团公司高管层上报了数份含有风险分析内容的专题报告，得到了集团公司高管层的一致认可。

2.以点带面，全面促进管理改进提升。

管理改进是根据评估和审计中发现的管理缺陷，持续不断改进风险管理的动态过程。内部审计通过要求被审计单位对提示风险及时整改的形式，参与管理改进的过程，内容包括督促改进缺陷和应对变化，改进缺陷就是针对内部审计及其他部门检查指出的缺陷，督促海外项目加以改进，及时堵塞漏洞；应对变化主要是督促海外项目针对外部环境条件的变化，相应地做出调整。

内部审计参与管理改进的程序包括：

（1）分析总结缺陷。内部审计部门通过审计报告，对被审计单位存在管理缺陷进行分析汇总，对缺陷严重性进行评估。

（2）形成风险管理改进分析报告。内审部门应根据风险评估体系、被审计单位内控有效性评估、风险管理缺陷汇总分析等结果，形成风险管理改进报告，并报高管层进行审批。风险管理改进报告应包括：被审计单位风险管理改进的范围是否合适、重点是否突出，风险管理资源安排是否恰当，是否能按时按量完成改进等内容。

（3）下发改进计划，实施风险管理改进工作。内部审计部门根据审批结果，下发改进计划，督导实施风险管理改进工作。若涉及不同的职能部门，相应的职能部门应制定具体的实施方案。各部门负责人应负责改进方案的实施工作，并对改进的进程和结果负最终责任。内部审计部门应对实施效果进行跟踪和检查。

四、内部审计采取的配套措施

（一）开展项目风险画像，方便后续跟踪

内部审计部门对某一海外项目实施审计后，应对该海外项目风险管理情况形成整体认识。笔者供职的中央企业内审部门采取了对项目海外风险情况进行画像总结的方式，便于后续开展分析和跟踪工作。以该央企在中亚某项目为例，根据海外风险识别、评估和应对的审计结果，对风险发生的可能性和影响打分。详见表4。

根据打分情况，审计人员可以清晰地看到该项目海外风险主要集中在汇率、国际油价变动和安全环保方面，并可以描绘风险应对重点和改进情况。审计人员能够根据风险画像，聚焦核心风险，研究是否能够进一步降低风险影响，提升项目效益。

（二）构建审计风险数据库，开展研究型审计

根据审计过程发现的海外风险，审计人员可以对海外项目识别、评估、应对海外风险的得失情况进行分类归档，构建审计部门自己的海外风险数据库。基于该数据库，审计人员可以进一步开展分析对比，不但能加深对海外风险的认识，还能对东道国、投资区域，甚至海外项目整体风险情况等进行延伸分析或总结，找出规律，为海外项目和高管层提供咨询建议，提升审计价值。

例如，对于能源企业，审计人员可以根据以往审计经验，对海外重点资源国的投资环境进行总体评价和排序，为今后高管层海外投资决策提供审计角度的参考意见。根据对部分油气重点资源国的几种重要风险进行对比分析后，得到排名。详见表5。

五、结论

随着中华民族伟大复兴的逐步实现，中国企业走上世界舞台，开展全球竞争、合作的趋势已不可阻挡。如果说风险管理是中国企业在国际舞台表演的保险绳，那么有效开展境外风险审计才能让这根保险绳更加结实、牢靠。

尽管我们在境外风险审计已先行一步，但距离国家监督要求以及内部审计在强化风险管理、应对风险挑战的独特优势方面还存在一定差距。作为新时代内部审计人，我们惟有发挥“日拱一卒”的精神，不断改进审计手段，切实承担起助力境外企业应对三重压力、防范和化解重大风险的责任，才能维护巨额境外国有资产安全，为境外投资企业稳定、可持续发展保驾护航，促进中国经济高质量发展。

（作者单位：中国石油海外审计中心，邮政编码：100028，电子邮箱：lishuyi01@cnpc.com.cn）

主要参考文献

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