治理现代化视域下农村基层党组织功能实现及优化路径

摘要：农村基层党组织是实现农村治理現代化的重要组织保证，理应具备严密完备的治理系统、淬炼强大治理功能。纵观农村基层党组织的百年治理历史，分析农村党员干部、普通党员以及群众三者的功能主体意义，概析公共秩序与乡土习俗、制度构建和实际运作、党的领导和村民自治三重功能实现逻辑的过程，从选举、决策、协调到监督全链条优化路径，对提升新时代农村基层治理水平有重要经验启示。

关键词：农村基层党组织；治理现代化；功能实现；优化路径

作者简介：孙魁旭，山东大学马克思主义学院（邮政编码 250100）

中图分类号：D267.2      文献标识码：A      文章编号：1672-6359（2023）01-0080-06

党的十八大以来，习近平总书记高度重视农村基层党组织建设问题，提出基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”这一重要论断。党的二十大报告中明确提出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。中央一号文件更是连续20年聚焦三农问题，在2023年中央一号文件《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，将“加强农村基层党组织建设”放在重要位置。因此，在治理现代化视域下对农村基层党组织功能实现主体、逻辑、优化路径进行深化研究，是对历史潮流的顺应，也是对现实问题的回应。

一、农村基层党组织

领导农村治理中的功能实现意义

治理，在我国古代汉语中，“治”是指管理、处理之意，“理”最早出现于《说文》小篆，本义是璞石加工成美玉，使其有形有款，引申为条理、纹理之意。马克思主义经典作家著作和党的文献也多次提到“治理”一词。综合来看，“治理”含有国家稳定、社会和谐的意思。具体到农村基层党组织对农村的“治理”来看，正如党的二十大报告中指出：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。中国共产党积极顺应历史潮流，牢牢抓住农村基层党组织这个关键，在功能实现中呈现“挑战—互动—融合—发展”的组织变革意义。同时，在农村中，不同的功能实现主体，即干部、党员以及入党积极分子、农民等，也在不同的历史时期有着不同的功能主体行动意义，呈现出农村基层党组织自身建设与农村治理工作二者互动支撑、同频共振的实践理路。

（一）农村基层党组织功能实现中的组织变革意义

百年来，我国农村在生产方式、权力体制机制、思想观念等方面不断调整变化，这对于党的农村基层组织建设既是一次考验和挑战，也是一次推动农村治理不断完善发展的机遇。面对变化着的不同情况，农村基层党组织主动或被动地调整和改革自身治理结构、组织体系建设、运行工作机制，以适应时代的发展变化。

农村基层党组织在功能实现中呈现出一种“挑战—互动—融合—发展”的组织变革意义。所谓“挑战”，主要指政治、经济等外部环境或者内部主体要素呈现出新的要求变化，对原有的功能实现机制提出挑战。“互动”则包含两个层面的意义：一方面，在应对挑战的过程中农村群众根据自身需要形成利益诉求；另一方面，群众诉求得到农村基层党组织回应，被通过政策手段来主动规范引导。在互动过程中，自发的群众诉求开始向自觉的治理机制转变。“融合”是指农村基层党组织在领导农村治理中，在一定程度上对农村各方功能主体进行整合，共同参与到农村治理之中。“发展”主要是指新的治理机制逐渐建构完善，基层党组织功能步入稳定阶段。

（二）农村基层党组织功能实现中的功能主体行动意义

纵观农村基层党组织治理的百年历史，主要有干部、党员以及入党积极分子、农民等行动主体。“政党制度就是党的各级组织和全体党员必须共同遵守的活动原则和行为规范，是各种相互联系、相互制约的原则和规范的有机体系，是保障这个体系有效运行的机制。”[1]干部承担对上的对接者和对下的带领者功能定位，本村的党员以及积极分子则承担实施执行政策主要抓手的功能定位，而广大农民更是农村基层党组织治理和建设的实施对象和直接受众。

1.党员干部是农村基层党组织功能实现的核心力量

干部是农村基层党组织建设必不可少的角色之一，无论是在新民主主义革命时期还是在新中国成立后，都发挥着农村治理的领导作用，拥有“上级代理人”和“村民代表人”的双重角色。一方面，他们需要在上级的政策框架内完成相关工作，定期向上级汇报工作进展；另一方面，他们要充分考虑农村实际和农民利益，将上级政策或意志转换为具体实施方案，领导村民进行农村治理。

干部群体分为本土干部和外来干部，二者互为补充，统一于农村基层党组织的治理之中。思想先进、视野广阔的外来干部，承担开展农村宣传、动员等工作，但短期内很难融入农村社会；置身在复杂的农村社会关系中的本地干部虽然理论素养相对较低，但因其高度熟悉地方工作优势而难以被代替。

本土干部和外来干部共同成为农村基层党组织功能实现的核心力量，二者相互配合、相互牵制。考虑到农村治理环境的复杂性和多变性，熟悉农村社会环境、容易与群众打成一片的当地干部就显得极其重要。因此，只有通过理论水平较高的外来干部与熟悉当地情况的本土干部相互配合，共同参与农村治理，才能实现农村治理现代化的目标。就此而言，本地干部与外来干部的不同特征及其形成的相互配合的逻辑关系，既反映农村社会带有深刻的地缘和亲缘烙印，也彰显中国共产党协调外来干部和本土干部之间关系的伟大智慧。

2.普通党员和入党积极分子是农村基层党组织功能实现的重要抓手

列宁在《工人国家和征收党员周》中指出：“多吸收群众中新的工作者入党，使他们独立参加建设新生活的工作，这就是我们克服一切困难的手段，这就是我们走向胜利的道路。”[2]由此可见，党员是政党功能实现的重要抓手。在农村也是如此，农村党员的理想信念、理论修养直接影响农村治理现代化进程。

多数农村党员和入党积极分子作为农村基层党组织的带头行动主体和促进党在农村各项政策落到实处的骨干力量，具有模范带头能力和作用。农村党员和入党积极分子在不同时期，发挥的模范带头作用的领域会随之发生改变。例如，在新民主主义革命时期主要承担着征兵、征粮事务；在新中国成立之后主要承担着土地改革、生产劳动；改革开放以来主要承担着农村经济发展等。同时，当地党员和入党积极分子除了是农村基层党组织功能实现的重要抓手之外，也是本地族群的一员，容易出现个人利益和集体利益相混淆的问题。

此外，针对农村基层党组织部分党员或积极分子工作中的问题，中国共产党一直高度重视。1939年8月，党中央在《中央政治局关于巩固党的决定》中强调：“中国共产党自抗战以来，特别自一九三八年三月十五日中央关于大量发展党员的正确决定以来，已经获得了很大的发展，吸收了大批的优秀分子入党，建立了全国的群众性的布尔什维克的党的基础。但正因为在短时期内党得着了猛烈的发展，所以党的组织很不巩固，在征收新党员的工作中是有严重的错误与缺点存在的。”[3]由此可见，中国共产党对党员质量下降和战斗力弱化问题有着清醒的认识，并通过各类举措预防该问题的发生。改革开放后，我们在总结过去工作经验基础上，制定了认同党的宗旨、政治立场坚定、经受过重大考验等科学、全面、客观的多元化选拔标准来做主要考察依据，并通过公示制度、政治审查等手段把好党员“入口”关。同时，党高度重视理想信念、个人品德等硬性标准，维护在基层的形象和公信力。

3.农民群众是农村基层党组织功能实现的“肌体细胞”

农民是农村基层党组织的服务对象，如何提高农民参与农村治理的积极性历来是一项重要任务。从文化视角来看，思维习惯是农民参与治理的内在驱动力。在长期农业生产实践过程中，逐渐形成的是非判断标准、民俗民风、处事原则潜移默化地影响着农民。从利益视角来看，利益是农民参与治理的外在驱动力，推行的政策是否能有效维护农民自身利益是决定农民行动的关键。在新民主主义革命时期，中国共产党领导的土地革命贴切符合农民自身利益，得到农民的积极拥护，农民力量空前地整合到国家建设和治理之中；新中国成立后，随着土地改革的完成，农民的劳动热情被激发，农村生产力得到解放和发展。如今，在乡村振兴的大背景下，如何不断引导农民呈现出更多积极正向行为是亟待破解的重要课题。

二、农村基层党组织

领导农村治理中的功能实现逻辑

“无论哪种规定范式都需要重视基层党组织在实现政党功能中的介体地位，都需要认识到服务功能是农村基层党组织实现农村善治和良治的载体，是政党公信力在基层夯实的实践向度。”[4]农村基层党组织的百年治理，是公共秩序与乡土习俗互动、制度构建与实际运作耦合、党的领导与村民自治互嵌的总体性过程。在这个过程中，中国共产党整合再造传统意义上的乡土中国，不断推动农村现代化转型，在加强党对农村社会的全面领导的同时，进一步推动农村治理模式和治理机制优化完善。

（一）公共秩序与乡土习俗互动：农村基层党组织功能实现的情理化逻辑

公共秩序与乡土习俗是紧密联系在一起的，农村基层党组织作为国家权力的“基层触角”，在公共秩序嵌入乡土习俗的过程中，深刻影响着农村社会的治理架构。传统的本土习俗在主动或被动地接受整合和革新的同时，也不断影响着治理的运行和规制，以此达到公共秩序和农村社会在习俗这个结合点上不断互动，这一过程不断地将冲突化为互补，使之变得合情合理。农村传统文化是在我国悠久的历史中形成的，具有尊老爱亲、勤劳勇敢等具体内涵的农村传统文化影响一代代中华儿女的人格形成和品行塑造，但是也不同程度地带有封建主义烙印。尤其是传统的农村文化在近代的西方意识形态和武力入侵下，具体内涵和自身结构出现巨变，在这些外力的涤荡之后，出现各种问题，促使人们对如何处理公共秩序和农村传统习俗之间的关系进行反思总结。

在新民主主义革命时期及社会主义革命和建设时期，农村基层党组织采取破旧立新的手段，努力提高群众对新的风俗习惯的认同感和共鸣感。改革开放以后，农村基层党组织对待乡土习俗的态度更加科学合理，对传统乡土习俗的利弊有进一步的全面客观认识。党的十九大报告中提出“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”，乡土习俗作为传统文化的重要组成部分，再次成为现代化建设背景下以物质、精神为双核的农村社会重要单元。新时代背景下，农村基层党组织作为国家权力的“末梢神经”，对党的全面领导下优先发展农村、全面推进乡村振兴战略做出总体部署，把重心偏向农村社会内部的传统文化资源，努力推动中国农村社会自身架构适应现代化发展。在推进乡村振兴的过程中，农村基层党组织充分考虑农村社会的基本情况，通盘谋划优秀传统习俗的继承和发展问题。总而言之，中国共产党在推进农村治理中继承发扬优秀习俗，并且针对农村不良歪风和陈规陋俗的革除工作，也同样遵循着公共秩序和乡土习俗互动逻辑。

（二）制度构建与实际运作耦合：农村基层党组织功能实现的规范化逻辑

制度构建是在理性客观的基础上形成的，是一种“应然”的结果。同时，随着历史阶段发生改变，制度执行要及时进行重新调整和定位，从而达到一种“实然”的状态，这一过程也是农村基层党组织功能实现不断规范化的过程。制度构建与实际运作耦合，一方面体现在党的制度建設保障治理的实际运作中不断向前推进；另一方面也体现在实际执行过程中党会主动吸取经验和教训不断地改进完善相应制度。在新民主主义革命时期，农村基层党组织的主要功能是进行革命动员，围绕革命动员的根本任务构建相应制度。在社会主义革命和建设时期，在农村建立治理体制，实现党组织对农村事务的多方面整合。改革开放和社会主义现代化建设新时期以来，强调以经济建设为中心，在农村主要是以释放农民积极性、引导建立家庭联产承包责任制为目标，逐渐形成多元治理体制来保证农村经济社会顺利转型发展。党的十八大以来，针对农村治理出现的新特点、新问题，中共中央办公厅国务院办公厅相继出台《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，逐渐形成中国共产党全面领导下的以村民自治机构为基石、其他村级组织分工明确的组织体系。以党的领导为核心、其他村级组织各司其责的治理体制，有利于更好地改善村级党组织弱化、虚化、边缘化的问题，提高治理效率，为实现乡村振兴发挥更坚定的保障作用。

归根到底，我国农村制度建设的主要目标是结合农村实际情况，保障农村稳定发展。我们党在吸收之前经验教训的基础上坚持与时俱进、弘扬历史主动精神，丰富发展适应实际状况的制度建设内容，旨在更好地适应形势的新变化和新特点。

（三）党的领导和村民自治互嵌：农村基层党组织功能实现的主体化逻辑

党的二十大报告指出：“积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系”。党的领导和村民自治互相嵌入的过程，也是农村基层党组织不断成为功能实现主体力量的过程。在一定意义上，党的领导与村民自治之间的张力正是理解中国共产党领导农村治理逻辑的必然要素。如何在党的领导与村民自治之间建立联系，应对历史遗留的基层治理挑战，是我们党在成立之初就一直思考的问题。在新民主主义革命时期，围绕着反抗压迫、革命动员的功能目标，农村基层党组织对农民进行广泛的动员，发动农民参加革命，农民开始作为主体真正意义上参与到农村事务的处理中。在社会主义革命和建设时期，1958年9月，中共中央颁布《中共中央在农村建立人民公社问题的决议》。在人民公社治理体制下，行政权力和社会权力高度结合，农村社会呈现高度一体化特征。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，随着农村经济的不断发展，家庭联产承包责任制的不断推行，在农村实现村民自治成为进一步推行中国特色社会主义民主的必然要求。村民自治的实施改变了基层党组织的治理生态，政治生态持续向好，经济生态活力增加，文化生态蓬勃发展。党的十八大以来，随着时代的不断发展，“三农”问题呈现一些新特点。农村基层党组织充分发挥自身功能，进一步协调农村多元的利益主体，在巩固群众基础的同时达到防范化解发展风险、促进农村治理现代化的目的。

回顾百年历史，村民自治离不开党的领导，党的领导的具体落地也需要以村民自治为依托载体。同时，党组织建设要想加强自身长期执政能力建设和实现为人民服务的价值指归，不仅要抓基层党组织的自身建设，还应该多措并举从各个方面在各个环节体现出党对农村的绝对领导。

三、农村基层党组织

领导农村治理中的功能优化路径

农村的环境是在不断变化着的，经济基础和上层建筑都处于不断地变化之中，“今后一个时期，是我国乡村形态快速演变的阶段。建设什么样的乡村、怎样建设乡村，是摆在我们面前的一个重要课题。”[5]在全国正处于乡村振兴的全面推进阶段，如何在中国共产党领导农村百年治理的基础上守正创新，如何顺应治理体系和治理能力现代化的趋势，为实现乡村振兴继续发挥战斗堡垒作用，是当前迫切需要回答的问题。注重基层治理制度创新，形成公开透明的选举机制，科学高效的决策落实机制，系统全面的议事协调机制，严明有力的督查监督机制为一体的农村基层党建运行机制作为农村基层党组织百年治理的经验启示。

（一）公开透明的选举机制是农村基层党组织功能优化的首要前提

农村基层党组织选举制度，不仅仅是基层党组织人才选拔的重要渠道，同时也是保持党内生机活力的坚实保障。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调“关键少数”在党的建设当中的重要作用，农村党组织书记作为基层党组织中的“关键少数”，其政治可靠程度、工作能力、群众基础直接影响整个党组织的组织力、凝聚力、战斗力，由此必须保持选举制度的公开透明性，才能更好发挥“为党选才、为国育贤”的作用。在农村基层党组织选举过程中，要在《中国共产党农村基层组织工作条例》等规章制度的要求下，充分考虑选举机制的实际执行状况与制度的价值诉求，做到按规办事、有章可循。

同时，选举工作要坚持党的领导。村民自治是在党的领导之下展开的村民自治，要坚持把“讲政治”作为选举的首要标准，作为“硬杠杠”贯穿选举工作始终，同时做到在提名、投票、酝酿、审查过程中，进一步提升选人用人标准，提高选举的针对性公平性。“坚持正确选人用人导向，匡正选人用人风气，突出政治标准，提拔重用牢固树立‘四个意识和‘四个自信、坚决维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部，选优配强各级领导班子。”[6]

（二）科学高效的决策落实机制是农村基层党组织功能优化的重要基础

自中国共产党成立以来，党始终同广大农民保持着生死相依、休戚与共的血肉联系。要想促进决策落实机制的科学高效，首先要坚持为人民服务的根本宗旨，坚持维护人民利益的立场、观点、方法，真正做到行人民之所托，解人民之所忧，利人民之所利。

再次，要坚持民主决策。党的二十大报告深刻论述“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，决策前后要及时和群众沟通。一方面，农村基层党组织在服务、凝聚、引导群众时要做到实事求是，充分利用多种方式深入群众之中，及时了解群众生活中的“急愁难盼”问题。另一方面，发挥农村基层党组织的历史主动精神，发挥好自身的宣传、教育和引导功能，加快推动农村治理现代化，保障联系紧密、畅通无阻的反馈渠道，激发群众在农村治理中的主体意识，从而形成政通人和的良好治理环境。

最后，要坚持依法决策。一方面，决策要在国家法律规定和党内法规框架下进行；另一方面，决策的全过程各环节要严格依法、依规、依纪，与决策相关的行动主体、内容权限等严格按照程序依法进行。

（三）系統全面的议事协调机制是农村基层党组织功能优化的动力源泉

要坚定不移地突出农村基层党组织的核心地位。习近平总书记曾强调：“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月，这个‘月就是中国共产党”。[7]目前，随着各类村级组织的成立，在极大地提高基层治理效率的同时，也在一定程度上为实现农村基层党组织的全面领导带来了新的考验。

建立系统全面的议事协调机制，首先必须要坚定农村基层党组织的根本领导不动摇，坚持农村基层党组织对村民委员会、村务监督委员会等村级经济组织、社会组织的绝对领导。要按照《中国共产党农村工作条例》等相关条例，贯彻执行党中央在农村推行的“一肩挑”政策，使农村基层党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任及部分村级组织负责人，从而化解农村治理矛盾，提高基层治理效率，确保党的路线方针政策在基层不动摇、不走样。

其次，要坚持党的政治建设，利用学习宣传贯彻党的二十大精神的契机，采取树立模范、理论宣讲等方式，对农村党员进行政治教育，统一思想、凝聚力量，为加强党的全面领导奠定思想基础。

最后，要坚持民主集中制这一根本性组织原则，善于听取各类村级组织意见和建议，实现党内民主和集中领导有机结合，在激发农村活力的同时提高议事执行的效率。

（四）严明有力的督查监督机制是农村基层党组织功能优化的坚实保障

完善严明有力的督查监督机制，既是贯彻全面从严治党要求、推进党的自我革命的重要举措，也是强化宗旨意识，始终坚持为人民服务的关键环節。

一方面，要做好事前事中事后全过程监督。在事前，对征集意见等环节做好监督，做好监督工作前置；在事中，对实施执行的规范程度做好监督，及时纠正错误；在事后，对于政策措施的落实情况及时督查，对履职不力等问题及时问责整改。

另一方面，要纵向监督和横向监督相结合，推动自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级相互监督协同开展。首先，上级党委应将监督责任落实到人，通过政治巡视等方式推动上级监督工作高质量发展，有效促进监督精准化常态化。其次，做好自下而上的民主监督，要加强教育，培养群众监督意识，在打通群众监督渠道的同时保障群众合法权利，着力提高群众参与监督的积极性。最后，要构建同级监督体系。通过集体领导、批评和自我批评等方式，完善农村基层党组织领导班子之间的互相监督体系，达到“治病救人”的目的。

党的二十大报告强调：“我们党作为世界上最大的马克思主义执政党，要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。”百年以来，一部农村基层党组织治理的历史，就是一部马克思主义基本原理与中国实际相结合的历史，就是一部传统乡村不断优化自身结构、推进治理现代化的历史。历史生动表明，党的战斗力凝聚、工作开展都与党的基层组织密切相关，农村基层党组织作为党的意志、政策、方针的执行者，是国家战略在农村不断推进的中坚力量。站在全面推进乡村振兴战略的关键节点上，要更好借鉴和吸收农村基层党组织百年治理的经验教训，在加强党组织自身建设的同时，不断提高党在农村的执政能力，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。

参考文献：

[1]王韶兴.政党政治论[M].济南：山东人民出版社，2011.233.

[2]列宁选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.53.

[3]建党以来重要文献选编（第16册）[Z].北京：中央文献出版社，2011.579.

[4]马明冲.政党服务功能视阈下农村基层党组织公信力建设[J].理论学刊，2018（1）：44.

[5]习近平.坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴[N].人民日报，2022-04-01.

[6]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.

[7]习近平.中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征[N].人民日报，2020-07-16.

（责任编辑 马树颜）