探析行政事业单位全面预算管理与内部控制

黄妮娜

［摘 要］全面预算管理在行政事业单位资源配置中起着举足轻重的作用，《事业单位国有资产管理暂行办法》指出，事业单位在通过出租、出借和担保等方式使用国有资产并取得收益时，需要进行统一的预算、核算和管理。加强事业单位全面预算管理与内部控制，能在保证行政事业单位业务、财务协同的基础上，最大限度地发挥资产价值，促进事业单位职能的发挥。本文在阐述全面预算与内部控制关系的基础上，分析了全面预算及内部控制的问题和对策，提出在深化改革背景下，行政事业单位只有科学设计预算目标，加强预算编制、执行控制，并在预算内控管理的基础上，实施预算考核和基础保障管理，才能有效提升全面预算管理质量，推动行政事业单位的可持续发展。

［关键词］行政事业单位；全面预算管理；内部控制

［中图分类号］F20文献标志码：A

行政事业单位是辅助政府部门职能发挥的重要组织机构，其在社会公共管理及服务中发挥着重要作用。在职能发挥过程中，行政事业单位需要使用一定的国有资产，加强国有资产的全面预算管理，是落实《事业单位国有资产管理暂行办法》的内在要求，同时也是行政事业单位职能发挥的内在需要。在分类推进行政事业单位改革中，党和国家明确提出要加大行政事业单位资产使用过程的全面预算和内部控制管理，确保行政事业单位资产管理过程做到权属清晰、分类管理，同时所有的资产管理工作应符合风险控制的相关规定。但现实情况表明，行政事业单位在全面预算管理及内部控制中仍有不足，行政事业单位内控管理体系不健全，导致单位全面预算编制、执行、监督考核存在较多问题，难以通过预算实现对单位资产的有效控制。新时代背景下，行政事业单位需要理顺全面预算管理与内部控制之间的关系，实现二者的协同管理，为自身的资产应用和职能发挥奠定良好的基础。

1 全面预算与内部控制的关系

1.1 全面预算是内部控制的发展基础

行政事业单位辅助政府发挥管理服务的特殊职能决定了其在运行过程中需要加强内部控制管理工作，通过开展内部控制工作，行政事业单位能更好地参与到社会公共管理当中，实现科教文卫等基础领域的高质量服务，这不仅满足了事业单位改革发展的要求，而且创造了良好的社会环境，推动了社会的和谐稳定发展。分析行政事业单位职能发挥过程可知，其内部控制职能的发挥需要一定的财力、物力和人力作为支撑。通过全面预算管理，能在兼顾行政事业单位业务实际及职能发挥作用的基础上，在前期阶段完成基础资源的配置设计，并加强基础资源使用管理。此外，全面预算管理还能从经济角度出发，对内部控制管理中的各种数据信息进行分析、利用，消除内部控制中的风险因素。从这一层面来看，全面预算管理是内部控制发展的基础，其能切实满足内部控制中资源配置、使用管理的现实需要，增强事业单位内部控制的实效性［1］。

1.2 通过内部控制提升全面预算管理质量

全面预算管理是一项系统性工程，其包含了预算编制、执行、监督和考核等多个环节，不论是从宏观角度还是微观细节，均可发现全面预算管理具有较强的专业性，其不仅需要行政事业单位全员参与其中，而且需要实施要求过程、全要素的准确控制。通过开展内部控制管理工作，能在单位内部建立系统完善的管理体制，规范全面预算管理的实施，同时通过内部控制工作的开展，行政事业单位全面预算管理中的各项工作将与自身的业务实际紧密关联，这消除了全面预算管理的潜在风险因素，增强了预算控制的实效性。从这些层面来看，内部控制能为全面预算管理工作的开展提供基本支撑，其能影响全面预算管理的整体质量。

2 行政事业单位全面预算管理及内部控制的问题

2.1 缺乏合理的预算管理目标

现阶段，行政事业单位在预算管理中存在目标设计不合理的问题。一是在深化改革的背景下，仍有行政事业单位对全面预算管理认识不到位，其只是将全面预算管理作为单位资源控制的基本工具，未能将全面预算管理上升到战略角度，实现全面预算管理目标与行政事业单位战略发展目标的结合。二是行政事业单位的预算目标多侧重于经济层面的考量，对于自身业务运营实际的考虑不足，且忽视了对内控管理具体方法的创新应用，导致预算管理目标的设置较为单一，难以达到全面控制的目的。此外，在《事业单位国有资产管理暂行办法》中，强调事业单位全面预算管理的最终目标在于实现国有资产保值增值，以此来发挥事业单位的管理与服务职能。但当前行政事业单位在全面预算目标设计中多采用年度预算的方式，即全面预算目标的设计缺乏长期规划，与行政事业单位改革发展实际相脱节，难以满足单位管理的现实需要。

2.2 缺乏合理的预算编制

在行政事业单位内部控制中，全面预算方案的编制存在以下问题：一是全面预算方案编制模式层面，财务人员多是考虑在拨款范围的基础上，简单地编制一个收支列表，这使得行政事业单位全面预算编制工作简单化，难以达到科学合理地控制单位资金的使用目的。二是全面预算方案的编制需要准确考虑单位的业务实际，实现业务、财务的有效关联。目前，从财务方面开展预算编制已经成为一种常态，尤其是一些单位的财务人员会通过修改往年财务报表的方式来形成新的预算方案，仅从预算编制角度来看，其使得预算方案的编制效率得以提升，但不可否认的是，这种简单化的预算编制方式容易造成行政事业单位业务、财务不统一的问题，在后期的预算执行中，行政事业单位预算执行结果和预算目标的偏差过大，容易引起国有资产流失的问题。三是随着行政事业单位管理服务范围的拓展，单位亟须灵活地使用多种预算编制方式，然而在当前环境下，行政事业单位的财务人员仅依靠历史经验，使用一些简单、单一的预算编制方式，阻碍了后期预算执行工作的开展［2］。

2.3 缺乏有效的预算执行考核管理

行政事业单位存在预算执行不到位的问题。一是行政事业单位参与到了市场竞争当中，其经营环境发生了较大的变化，但是在预算执行层面，一些基层工作人员未能摆脱政府财政兜底的认识，在预算执行管理中的责任承担意识不强，他们随意地替换和套取财政拨款资金，引起了预算执行不到位、资金使用权责不对称的问题。二是事业单位初期设计的预算目标仅是一个指引性的目标，在预算执行阶段，单位管理者未能结合自身组织框架和业务活动的需要，对预算目标进行准确分解，致使在预算执行中，各部门、基层工作者的预算执行缺乏明确的控制指标，受此影响，行政事業单位的预算执行很难达到预期目标。目前，行政事业单位预算执行中存在外部控制不足的问题，上级部门只是关注事业单位预算执行的整体结果，缺乏对预算执行过程的监督管理，导致行政事业单位对于预算管理问题的自我纠正较为迟缓。三是行政事业单位在全面预算管理方法应用上存在不足，如一些单位未能将全面预算管理与国库集中收付结合起来，且忽视了预算执行的监督考核，导致预算执行偏离目标的现象时有发生，这不仅浪费了大量的国有资产，而且阻碍了事业单位的职能发挥。

2.4 预算管理过程内部控制不足

内部控制是行政事业单位全面预算管理得以准确实施的有效保障。现阶段，部分行政事业单位虽然开展了一定的全面预算管理工作，但是其在实际管理中还存在内部控制不足的问题。一是在行政事业单位运营中，全面预算管理与内部控制相互影响、相互作用，二者相辅相成，但是现阶段，部分行政事业单位将全面预算管理与内部控制分离开来，未能有效考虑二者的关系，导致在全面预算管理的编制、执行中，单位本身缺乏完善的内控管理机制，影响了全面预算管理的标准性、规范性。二是完善的内控组织结构是全面预算得以准确实施的重要基础。目前，行政事业单位持续深化改革，但其改革的重点放在了业务拓展、服务职能优化层面，未能科学简化自身组织框架，且在全面预算管理中，未能对财务人员实施切实有效的培训，在业务和财务部门沟通联系上有所不足，降低了全面预算执行的整体效果。

3 行政事业单位全面预算管理及内部控制的具体措施

3.1 科学设计行政事业单位预算目标

预算目标具有导向性的作用，其能从初始阶段确定行政事业单位全面预算管理方向的准确性，对于全面预算管理职能效果的发挥具有积极作用。开展行政事业单位全面预算管理目标设计工作，一是应深层次分析我国行政事业单位改革发展规划的要求，将行政事业单位全面预算管理工作与行政事业单位改革发展的长期任务结合起来，在考虑行政事业单位战略发展目标的基础上，完成全面预算管理的目标设计工作，起到相互影响、相互促进的作用。二是业务活动是行政事业单位全面预算管理中需要考虑的重要内容，在预算目标设计初期，行政事业单位需要梳理自身的业务类型，掌握业务活动的具体流程，结合业务活动确定资源需求，确保预算目标设计的科学性、合理性。三是行政事业单位新设计的预算目标应具备长期效益与短期效益相统一的特征，即在年度预算目标细化设计的同时，应融入行政事业单位改革发展的长远目标，通过精准的目标设计为行政事业单位全面预算管理提供指导，起到良好的内部控制效果。

3.2 加强预算编制管理

预算编制在行政事业单位全面预算管理中发挥着重要的作用，其是全面预算管理方案得以准确实施的关键［3］。行政事业单位全面预算编制要点包括：一是行政事业单位需要将全面预算管理上升到战略层面，高度重视全面预算管理工作的开展，并努力扭转财务人员以会计核算代替全面预算管理的局面，形成科学的预算编制模式。二是在全面预算方案编制中，行政事业单位需要深入分析自身的业务实际，准确评价下一阶段的工作计划，结合自身业务开展的方向、内容和具体目标开展预算设计工作，实现预算控制下资源配置与业务实际的高度统一。

3.3 强化预算执行过程控制

在预算执行过程中，行政事业单位一是需要强化自负盈亏意识，减少单位职工对政府财政拨款的依赖，这样能使得财务人员具备较高的思想认识，重视全面预算管理工作，规范预算内控措施的执行，奠定全面预算高质量管理的思想基础。二是行政事业单位完成预算方案编制后，需要引导单位全员参与到预算执行工作当中，在执行具体的预算方案时，需要对初期设计的预算目标进行分解，将分解后的预算指标分配到具体的部门和业务活动中，实现执行的全过程、全要素控制。三是在预算执行形式的选择中，行政事业单位需要从内部、外部两个层面出发，进行预算执行过程的准确控制。其中，在外部执行控制中，需发挥事业单位上级领导部门的作用，对预算执行的全面过程实施控制，在执行中，通过刚性指标和柔性指标的协同控制，动态消除预算执行问题；而在行政事业单位预算执行内部控制中，还需要将预算执行与项目管理、数量管理、金额管理结合起来，并深化计算机系统应用，及时检查、掌握预算执行的具体信息，保证预算管理质量。如在预算执行中，从预算执行利润层面进行控制，并在预算执行利润中建立严格的业绩评价制度和目标责任制度，提升预算执行管理质量。

3.4 整合内部控制各个要素

科学开展内部控制工作，能创造良好的预算管理环境，增强行政事业单位全面预算管理的实效性。在行政事业单位全面预算管理中，针对具体内控要素的管理，一是要准确梳理全面预算管理中的内控要素，一般除行政事业单位的内部环境、内部控制互动外，还需要补充完善的内部控制理论，分析常见内控缺失的原因，并针对全面预算管理工作建立完善的内控体系。二是在全面预算管理内控结构层面，行政事业单位不仅需重视财务会计系统的建设，而且需要科学设计内控流程，从事前防范、事中控制、事后监督的角度出发，对全面预算管理实施控制管理。三是在全面预算管理内部控制中，行政事业单位需要明确预算管理的具体要求，从合法性、整体性、针对性的角度开展内部控制工作，并且在控制手段应用中，应确保针对全面预算工作的内控手段符合经济性、适应性和发展性的特征。四是行政事业单位需要通过会计控制、管理控制和信息控制等方法的应用，提升内控管理效果，保证全面预算管理职能的发挥。

3.5 重视全面预算和内部控制基礎管理

要进一步提升内部控制在全面预算管理中的应用效果，保证全面预算管理水平，行政事业单位还需要强化全面预算与内部控制的基础保障管理。一是行政事业单位在厘清二者关系的基础上，需要建立系统、完善的管理制度，在具体制度的约束下，对全面预算工作实施控制，确保预算管理的规范性。二是行政事业单位需要积极开展单位财务会计人员的专业培训工作，并实施权责管理和绩效管理，提升工作人员的专业素养及能力。在此基础上，需强化信息技术融合应用，通过人员支撑、技术保障等层面的优化，实现全面预算管理与内部控制的有效结合。

4 结语

全面预算管理工作对于行政事业单位的资源配置和职能优化具有积极作用，在全面预算管理中，深化内部控制手段应用具有重要价值。新时期，行政事业单位只有厘清全面预算管理与内部控制的关系，结合单位实际情况，积极创新内控管理手段，并深化内控手段在全面预算管理中的应用，才能提升行政事业单位全面预算管理的综合效益，发挥行政事业单位职能作用，推动社会的和谐稳定发展。

参考文献

［1］王守咏. 基于内部控制视角的行政事业单位预算绩效管理分析［J］. 经济与社会发展研究，2022（3）：100-102.

［2］裘瑛. 浅谈行政事业单位资产管理与预算管理的结合［J］. 知识经济，2022，599（5）：80-82.

［3］左瑞华. 行政事业单位财务管理中预决算管理问题探讨［J］. 当代会计，2022（11）：97-99.