欧盟碳边境调节机制对江苏的影响及应对建议

摘 要为加快争夺全球气候规则制定主导权，同时为欧盟内部生产商和进口商创造更有优势的竞争环境，降低碳泄漏风险，欧盟提出碳边境调节机制（CBAM），于2023年4月25日正式通过CBAM法案。CBAM计划对钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢六类产品率先征收碳关税；以2023—2025年为过渡期，2026年正式开征；在费用计算方面，优先采用实际碳排放强度确定碳排放量，并规定费用抵免情形。CBAM一经提出，就引起了国际社会的诸多争论，焦点主要集中在是否符合WTO规则要求、是否与“共同但有区别的责任”原则冲突、是否会带来贸易保护主义的风险等方面。在国际碳定价博弈加剧和国内碳市场尚不完善的大背景下，CBAM短期不会对江苏经济产生较大冲击，但长期可能导致产业链断链风险；铝和钢铁等部分高排放行业出口将受挫，但对江苏整体出口影响较为有限。为应对未来CBAM正式实施可能带来的挑战，江苏应上接国家战略，构建低碳循环经济体系；下抓落地实施，推动产业结构绿色转型升级；内强政策工具，健全碳排放监测核算体系；外拓多元贸易，防范外部风险冲击。

关键词碳边境调节机制 碳泄漏 碳排放交易体系 碳减排 循环经济 绿色转型 碳足迹

作者简介：张贤，经济学硕士，江苏省国际经济贸易研究所中级经济师。

当前，气候变化导致的负面影响愈发凸显，应对气候变化逐渐成为世界各国关注的焦点之一。欧盟在解决气候变化问题方面一直处于国际前沿，2005年启动了全球第一个也是迄今为止最大的碳排放交易体系——欧盟排放交易体系（European Union Emissions Trading Scheme，以下简称EUETS），凭借十几年来在碳市场发展方面的成熟经验和良好基础，欧盟于2019年12月在《欧洲绿色新政》中首次正式提出碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM），随后采取一系列举措加快推动立法进程。2023年4月25日，欧盟理事会投票通过CBAM，标志着CBAM完成整个立法程序，将从2023年10月1日起适用且进入过渡阶段，并于2026年正式开征，全球第一个根据产品碳排放量而实施的贸易措施即将正式施行。

江苏不仅是工业大省，同时也是能源消耗大省和碳排放大省，目前工业能耗占全省能源消费总量的70%以上，工业领域碳排放量占全社会碳排放总量的67.3%，高耗能和高排放的商品在出口中占很大比重。欧盟是江苏第一大贸易伙伴、第五大投资来源地，2022年江苏对欧盟进出口8324.3亿元，同比增长8.6%，来自欧盟的实际使用外资9.5亿美元，同比增长51.6%。在此背景下，CBAM的实施必然会对江苏与欧盟的贸易往来乃至产业链布局产生重要影响。因此，有必要及时研究CBAM，提前研判CBAM對江苏的影响，积极应对CBAM带来的挑战。

一、欧盟实施碳边境调节机制的动因

（一）争夺全球气候规则制定主导权

欧盟历来重视全球气候变化问题，在参与全球气候治理过程中充当积极的领导者、推动者和实践者。早在《京都议定书》的谈判中，欧盟就展示了其强大的协调能力，针对各成员国在减排目标方面的分歧，欧盟提出作为一个整体承担减排任务，目标是相比1990年，欧盟在2012年的温室气体排放量将减少8%。同时，在美国拒签《京都议定书》阻碍谈判进程的不利情况下，欧盟促成俄罗斯等国签署协议，对《京都议定书》的顺利生效发挥了重要贡献。《京都议定书》生效后，欧盟积极推动各成员国落实减排责任，陆续提出了《2020年气候和能源一揽子计划》《2050年能源路线图》《第七个环境行动计划》等政策框架，制定一系列气候政策作为全球气候治理领域的示范性文本，试图引领气候治理国际规则与标准的制定。

在欧盟积极推动全球气候治理进程的同时，欧洲债务危机的爆发对欧盟低碳经济发展造成负面影响，其激进的气候单边主义政策引起国际社会反对。同时，随着全球气候变化问题日益受到关注，美国等发达国家和中国等新兴经济体国家也在极力争夺全球气候规则制定主导权。内忧外患之下，欧盟在全球气候治理中的领导地位受到挑战。2009年，在哥本哈根世界气候大会上，中美两国对《哥本哈根协议》的达成起了关键的推动作用，而欧盟对协议的达成影响甚微。2015年的巴黎世界气候大会中，中美两国对《巴黎协定》的达成和落实发挥了重要作用，逐渐形成中美两国共同主导全球气候治理的局面。康晓：《全球气候治理与欧盟领导力的演变》，《当代世界》，2019年第12期。

虽然全球气候治理的领导地位受到挑战，但欧盟并未因此放弃，而是积极开展重拾领导力的行动，举措之一便是推行一系列绿色政策。2019年12月，欧盟发布《欧洲绿色新政》，首次正式提出CBAM；2021年6月通过《欧洲气候法案》，确立了2030年温室气体排放量比1990年减少55%和2050年实现气候中和的目标；2021年7月提出“Fit for 55”（“减碳55”）一揽子计划，意在推动《欧洲气候法案》承诺的2030年减排55%的目标如期实现。“Fit for 55”一揽子计划包含12项具体内容，其中之一便是实施CBAM。CBAM的出台体现了欧盟应对气候变化的积极姿态和对全球气候治理领域规则主导权的战略诉求，欧盟意图借此率先掌握制定货物贸易碳排放配额和碳排放税的主动权，通过输出自身标准将CBAM的征收标准变为全球规则，重拾在全球气候治理领域的领导力。刘斌：《欧盟碳边境调节机制对中国出口的影响与对策建议》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第6期。

（二）解决碳泄漏问题

所谓碳泄漏，是指不同国家因减排政策有差异导致碳排放跨国转移，即碳排放从减排政策严格的国家转移到相对宽松的国家，主要有三种形式。一是能源产品的国际转移。碳排放管控严格的国家对化石能源的需求会降低，压低世界市场上化石能源的价格，刺激减排宽松的国家扩大对化石能源的消费，碳排放相应增加。二是碳密集型产品的国际贸易。采取严格减排政策的国家，钢铁等碳密集型产品的生产成本增加，国际贸易竞争力下降，而减排政策宽松的国家不需要付出额外的碳排放成本，生产的碳密集型产品更具优势，占据更多国际市场份额，改变了国际贸易的流向，增加了减排政策宽松国家的碳排放。三是能源密集型产业的国际转移。减排政策会降低资本、技术等生产要素在能源密集型产业中的作用，影响能源密集型产业的投入产出效率，企业要实现利益最大化，必然向减排政策宽松的国家进行产业转移，导致更多不受控制的碳排放。张彦：《欧盟碳边境调节机制及对策建议探析》，《未来与发展》，2021年第12期。各种形式的碳泄漏导致全球碳排放总量并未实质性减少，反而有可能增加，进一步破坏全球气候环境。

从1992年《联合国气候变化框架公约》签署以来，国际社会一直未能就温室气体的减排义务达成一致意见，包括2015年生效的《巴黎协定》也未能就各国的减排义务达成有约束力的协议，各国减排义务和减排速度的差异必然导致碳泄漏问题。CBAM将强制要求减排政策执行不严的国家承担碳排放成本，拉平欧盟内部和外部的碳排放成本，避免碳排放跨国转移，从而保证欧盟的碳减排效果不因碳泄漏而抵消，从而维护全球应对气候变化成果。

（三）保持欧盟产业竞争优势

根据EUETS规定，成员国企业必须按照配额进行碳排放，如果超出限额，则要在碳排放交易市场购买排放额度以弥补自身额度的不足。2022年，EUETS的碳交易额达7514.6亿欧元，占全球碳市场份额的86.9%，交易规模位居全球首位。EUETS利用市场机制有效促进了碳减排，但企业也因此承担了高昂的排放成本。EUETS执行以来，碳价呈现波动上升的态势，从2013年的4欧元/吨上升至2022年的81欧元/吨，年均增长39.7%，欧盟企业承担的碳排放成本越来越高，最终内化为企业的生产成本。没有进行碳减排或者碳减排较少的企业生产的产品不受EUETS制约，成本相对较低，相比欧盟产品更具价格竞争优势，进入欧盟市场后将导致当地产品的市场占有率下降。CBAM实施以后，欧盟企业和欧盟以外企业将承担相同的碳排放成本，可以减少欧盟对高耗能和高排放产品的进口，欧盟内部钢铁、化工等行业的市场份额将得到保护。同时，CBAM有助于减少欧盟内部产业因高额碳排放成本向外部转移的可能性，已经向外部投资的企业权衡利弊后甚至可能会选择回流欧盟。

二、碳边境调节机制核心要点

碳边境调节机制是指利用碳定价机制推进碳减排的国家（地区）对来自执行碳减排措施力度较低的国家（地区）的进口产品实施的与碳排放相关的边境调节措施，即对进口产品排放的二氧化碳加征费用，实际上与关税性质类似，所以又称为“碳关税”。欧盟CBAM法案有产品范围、时间安排和费用计算三大核心要点。

（一）产品范围：初期涵盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢六类产品

根据碳排放总量、碳泄漏风险和碳足迹核算难易程度，CBAM确定初期征税范围包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢六类产品以及特定条件下的间接排放。在过渡期结束之前，欧盟委员会将评估是否将范围扩大到其他有碳泄漏风险的商品，包括有机化学品和塑料等，目标是到2030年涵盖EUETS的所有商品，其间还应评估间接排放，考虑纳入更多下游产品的可能性。

（二）时间安排：2023—2025年为过渡期，2026年正式开征

CBAM的实施分为两个阶段。第一阶段是2023年10月1日—2025年12月31日，該阶段为过渡期，初期征税的进口商品只需申报排放信息，不需缴纳任何费用。过渡期的设置给予贸易伙伴一定的时间进行调整和适应，避免贸易伙伴对CBAM的强烈反对。第二阶段从2026年开始，逐步取消EUETS中的免费配额，2026—2034年的免费配额逐步削减2.5%、5.0%、10.0%、22.5%、48.5%、61.0%、73.5%、86.0%、100%。免费排放配额的逐步取消避免了直接取消可能引起的欧盟产业界的不满。

（三）费用计算：优先采用实际碳排放强度确定碳排放量，并规定费用抵免情形

关于费用，计算标准为进口产品的碳价乘以碳排放量：CBAM费用=单位碳价（欧元/吨）×碳排放量（吨）。

碳排放量由进口产品碳排放强度乘以产品数量来确定：碳排放量（吨）=碳排放强度×产品数量（吨）。

在碳排放强度选择上，优先采用进口产品的实际碳排放值，如果无法提供可靠的实际数据，则采用默认碳排放强度。默认碳排放强度为出口国生产同类型产品的企业中碳排放表现最差者（倒数10%）的平均碳排放强度，若缺失此类数据，则采用欧盟生产同类型产品的企业中碳排放表现最差者（倒数5%）的平均碳排放强度。默认碳排放强度将大概率高于产品本身的碳排放水平，带有一定的惩罚性质。

为了体现公平原则，使欧盟产品和进口产品承担的碳排放成本相同，CBAM允许两种可以扣除一定费用的情况。第一，如果进口产品在原生产国已被征收碳排放费用，可以等价抵消碳关税金额；第二，欧盟同类产品如获得免费排放额度，进口产品在申报碳排放量时可以同等扣除。姜华、王斯一、吕连宏：《欧盟碳边境调节机制的影响与应对措施》，《环境保护》， 2022年第7期。

所以，CBAM最终费用为：CBAM调整费用=（欧盟碳价-出口国碳价）×（进口产品实际碳排放量-该产品在欧盟获得的免费排放额度）。

三、碳边境调节机制的运行争议

CBAM一经提出，就引起国际社会的诸多争论，焦点主要集中在CBAM是否符合WTO规则要求、是否与“共同但有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibility）原则冲突、是否会带来贸易保护主义的风险，等等。

（一）与WTO的规则不完全兼容性

根据WTO的环保例外条款，即《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，下文简称GATT）第20条的规定，主权国家为“保障人民、动植物的生命或健康”（b款）和“保护可用竭的自然资源”（g款），可以实施一定的贸易限制措施，该规定为CBAM在WTO框架下的合法性提供了依据。但是，为了防止成员国滥用这一权利，GATT对环保例外条款的使用也有严格的规定，缔约国援引b款采取的贸易限制措施应是“保护人类、动物或植物的生命或健康”必然需要的，援引g款采取的措施必须“与限制国内产品或消费一同实施”，所以CBAM在具体实施过程中是否满足环保例外条款的要求还有讨论空间。

此外，在规则的细节中，CBAM可能会与WTO的“国民待遇原则”和最惠国待遇原则产生冲突。GATT第3条“国民待遇原则”的第2款规定，缔约方对其他缔约方的进口商品直接或间接征收的国内税或其他费用，均不得高于本国的同类产品。曾桉、谭显春、王毅等：《碳中和背景下欧盟碳边境调节机制对我国的影响及对策分析》，《中国环境管理》，2022年第1期。根据CBAM的规定，当进口商品的实际碳排放强度无法提供证明或者真实性存疑时，将使用惩罚性的默认碳排放强度测算，而欧盟自身产品则是以实际碳排放强度测算的，对进口的同类产品构成歧视，如果一国碳排放核算体系不成熟，该国出口至欧盟的商品或将面临不公平待遇。

GATT第1条“最惠国待遇原则”中的第1款规定，缔约方给予任何第三方的一切特权、优惠和豁免，将同样给予与之签订协议的其他缔约方，即禁止缔约国对来自不同国家的同类产品区别对待。由于不同国家的生产工艺和减排措施不同，产品的碳排放量存在差异，同类产品因为含碳量不同而被征收不同的税费，明显受到不公平待遇。此外，虽然CBAM采用的单位碳价扣除了在原生产国已经支付的碳成本，但有些国家并未建立碳交易市场或征收碳税；即使有碳交易市场，各国碳价差异较大，依然影响生产成本；在碳价方面，各国面对的调节水平不一样，也会违背最惠国待遇原则。

（二）与国际气候治理中的“共同但有区别的责任”原则相冲突

“共同但有区别的责任”原则的提出最早可追溯至20世纪70年代，1972年的《斯德哥尔摩宣言》首次提出“共同但有区别的责任”理念，该宣言申明保护环境是全人类的“共同责任”。1992年，《联合国气候变化框架公约》正式明确“共同但有区别的责任”原则，该公约规定：发达国家和发展中国家都负有减排义务，发达国家应率先提高减排力度并提供资金技术支持发展中国家。由于《联合国气候变化框架公约》没有明确具体减排责任，1997年通过的《京都议定书》采取了绝对区分标准，对发达国家减排任务进行量化，并列出了减排时间表，但是对发展中国家没有明确其减排任务。曾文革、高颖：《碳中和时代共同但有区别的责任原则新样态及其规则完善》，《理论月刊》，2023年第2期。2016年签署的《巴黎协定》改变了“自上而下”分摊减排义务的气候治理模式，采取以国家自主贡献为主的“自下而上”的模式，由缔约国根据各自能力和不同国情自主提出减排承诺，避免出现“自上而下”模式难以达成一致意见以及达成意见后缔约方履约意愿不强等情况。

发达国家在推进工业化的进程中消耗了大量化石能源，排放了大量温室气体，经历了用环境换发展的阶段，当时却不受国际环境保护规则的制约，可以免费地排放二氧化碳。20世纪80年代开始，发达国家完成工业化，逐步由传统制造业向服务业转型，将本国的劳动密集型产业和高耗能产业转向发展中国家，发展中国家承接了大量来自发达国家的高耗能产业和项目，排放大量的温室气体，生产的高耗能产品出口发达国家而不是供应本国的消费者，发展中国家成为发达国家的“污染避难所”。欧盟不仅消费发展中国家提供的高耗能产品，而且对产品生产者征收碳关税，强迫生产者承担由欧盟消费者造成的减排责任，违背了“共同但有区别的责任”原则和国家自主决定减排贡献的制度安排。

（三）存在贸易保护主义的风险

当前，“逆全球化”趋势日益明显，贸易保护主义行为不断加码，技术壁垒、绿色壁垒、反倾销和知识产权保护等非关税壁垒不断出现。在此背景下，欧盟单方面发起CBAM，无原则地把气候问题扩大到贸易领域，以减少碳排放为借口保护欧盟本土产业的竞争力，实质上是一种典型的单边贸易保护主义行为。

欧盟在低碳技术领域占据先发优势，经济发展对化石能源依赖较少，而与之贸易往来密切的发展中国家对化石能源的依赖度较高。根据《BP世界能源统计年鉴》的数据，亚太地区碳排放量最大，2021年达177.3亿吨，占全球碳排放总量的52%，而以发达国家为主的北美和欧洲碳排放量分别仅占17%和11%。对于大多数发展中国家的企业来说，受制于资金、技术和资源等生产要素，难以达到欧盟的碳排放要求，将面临欧盟碳关税带来的高昂成本，出口的价格优势将被削弱；即使有部分企业具备满足欧盟碳排放标准的潜力，也将面临研发投入大、生产成本高等问题，产品价格因此上涨，在欧盟的市场份额减少。蓝庆新、段云鹏：《碳关税的实质、影响及我国应对之策》，《行政管理改革》，2022年第1期。通过制定符合自身利益的政策，欧盟不仅可以保持产业竞争优势，还可以借此向发展中国家转让低碳技术、出口节能设备、提供减排服务等，在发展中国家赚取低碳发展红利。此外，欧盟通过CBAM主导国际贸易规则，可以引导供应链从碳排放量高的国家流向碳排放量低的国家，抢占低碳产业链的高端环节，成为低碳经济的标准制定者、行业引领者和发展推动者，重塑全球竞争力。邵帅、崔兴华：《及早多措并举应对欧盟新型碳关税挑战》，《中国能源报》，2022年8月22日。总的来说，CBAM将导致发展中国家对外贸易环境恶化，而欧盟的综合竞争优势将进一步增强，全球贸易不平衡问题进一步加剧。据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）预测，如果欧盟对每吨进口产品征收44美元的碳关税，发达国家将因此增收25亿美元，发展中国家将损失59亿美元。

四、碳边境调节机制对江苏的影响研判

（一）国际碳定价博弈加剧，国内碳市场尚不完善

欧盟在谋划碳关税部署的同时，美国、英国、加拿大等国也在考虑制定类似的方案，试图利用碳关税国际传导强化本国在全球碳定价机制中的核心地位，争夺应对气候变化的主导权。加拿大在2021年8月启动了关于碳关税的探索咨询并向国民征求意见，同时推动对生产过程中消耗煤电的中国商品征收碳关税，但是具體规定和实施日期还未明确。英国国会的环境审计委员会于2022年4月发布报告《绿色进口：英国碳边界方法》，认为多边碳税系统对于降低全球排放量将比英国单独行动更有效，呼吁在2030年前发布新的征税方案，通过单边行动促进多边合作。美国民主党参议员在2022年6月向参议院金融委员会提交了《清洁竞争法案》的立法提案，建议以美国产品的平均碳含量为参照，对碳含量超过平均值的本土产品和进口产品均征收碳税。吴必轩：《来自美国的碳关税新设计：从惩罚低碳价转向惩罚高碳含量》，《中国能源报》，2022年6月20日。无论CBAM还是其他国家的类似政策，本质都是一种绿色贸易壁垒，未来江苏的外贸环境可能会因这些层出不穷的绿色贸易壁垒而恶化。

各国对碳定价权的争夺日趋激烈，目前我国国内碳交易市场还不完善，碳排放核算标准尚未成熟，只纳入电力部门，钢铁、水泥、铝等高碳行业尚未纳入碳定价机制，无法在国内抵减相应碳关税，导致江苏出口至欧盟的产品成本增加，进而影响价格竞争力。此外，全国碳交易市场以强制性参与为主，交易主体为重点排放单位，大量中小型企业的减排行为难以管理。江苏中小企业超400万家，工业领域的中小企业超70万家，多数中小企业节能降碳意识不强，技术水平不高，在研发设计、生产制造和物流配送等环节的低碳转型难度较大，未来在降低出口产品碳排放成本、进行碳排放核算、应对欧盟碳排放审核方面，相较大型企业将面临更多挑战。

（二）短期冲击力有限可控，长期未知性有待关注

CBAM能否顺利推进仍存变数。一是CBAM因违反“共同但有区别的责任”原则引起发展中国家普遍反对。中国自CBAM提出就持反对意见，2021年7月，中国生态环境部举行新闻发布会表示，CBAM本质上是一种单边措施，无原则地把气候问题扩大到贸易领域。俄罗斯政府认为CBAM不符合WTO的规定，本质是一种贸易壁垒。印度一直反对征收碳关税，提出欧盟应公开CBAM具体实施细节并进行合法性审查。2021年8月，在金砖国家环境部长会议上，各金砖国家对CBAM继续表示反对，认为CBAM带有歧视性。二是围绕核算规则的争议将直接影响CBAM实施进程。各国碳市场发展程度不同，排放数据和核算标准不一，特别是发展中国家受制于资金和技术等因素，碳市场发展较为落后，在全球层面建立与EUETS同等水平的核算体系难以实现，与欧盟碳核查要求相符的透明度和可靠性也就无法保障。马晨晨：《碳排放统计核算工作组成立 核算体系亟待健全》，《第一财经日报》，2021年9月1日。即使欧盟力排众议，按期推进CBAM，目前纳入征收范围的行业在江苏对欧盟出口行业中占比较少（2021年约为1.3%）。而且企业可以利用2023—2025年的过渡期提前做好应对准备，所以短期内CBAM不会对江苏外贸产生较大冲击。

长期来看，仍需警惕CBAM带来的不确定性风险。各国在资源禀赋、产业基础、技术水平等方面参差不齐，直接导致生产制造过程中的碳排放强度存在差异。而CBAM要求进口产品碳排放成本和欧盟产品保持一致，显然会削弱发展中国家出口产品在价格方面的优势；发达国家则借CBAM将减排领先优势转变为产业竞争优势，引发国际贸易体系和产业格局变化，原先因规避碳税而外迁的欧盟企业将调整布局，向本土回流形成新的比较优势，导致全球产业链出现连锁反应。欧盟是江苏第五大外资来源地，众多欧盟跨国公司在江苏投资设厂，仅2022年就新设企业203家。苏州、无锡等地集中了很多的子公司及供应链配套企业，CBAM的实施可能促使在苏欧企撤出中国市场，加剧产业链断裂风险，进而引发蝴蝶效应，形成外资撤离潮。江苏必须提前做好应对，加强与欧盟在绿色贸易、绿色投资等领域的合作，进一步巩固对欧合作成果，推动产业链稳链固链。

（三）部分高排放行业受挫，整体影响较为有限

江苏出口至欧盟且涉及碳关税的产品主要是铝、钢铁、水泥和化肥等，2021年出口至欧盟的金额分别占对外出口总额的14.2%、6.1%、1.6%和0.4%（表1）。

假设欧盟完全取消免费配额，相关行业纳入国内碳排放市场，取2021年欧盟平均碳价53.7欧元/吨、中国平均碳价43.9元/吨，以2021年江苏出首批被欧盟征税产品的平均出口价格、出口数量、行业平均碳排放强度、人民币对美元和欧元平均汇率计算，可以估算出CBAM对江苏出口欧盟首批被征税产品成本的影响（表2）。

在江苏对欧盟出口的被征税产品中，受影响最大的是铝和钢铁，以2021年相关数据估算得出的年度碳关税征收额将分别高达4394.9万美元和5112.7万美元，成本将分别增加11.1%和7.3%，且欧盟碳价一直稳中有升，2022年欧盟平均碳价达81欧元/吨，2023年2月更是突破100欧元/吨，和中国目前56元/吨左右的碳价相比，欧盟碳价是我国碳价的十余倍。如果以最新碳价计算，企业承担的碳关税成本将更高，面临的形势更严峻。同时，这些高碳行业为了达到欧盟碳排放标准，需进行设备更新和技术改造，生产经营成本也会上涨，这些增加的成本最终将转移到产品的出口价格上，降低出口产品竞争力，企业可能会被迫调整出口地区，从欧盟转移至美国或新兴发展中经济体。

从整体来看，CBAM初期征税范围仅包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢六类产品，而对这六类产品的复合终端产品（如汽车、船舶、家电等）和其他产品短期内都不会征税。江苏对欧盟出口主要集中在机电产品和纺织服装等下游消费品，2021年仅机电产品出口就占江苏对欧盟出口总额的65.9%，这些产品目前不在CBAM征收范围内，当下不会受到影响。受CBAM影响较大的铝和钢铁主要出口地区为东南亚和美洲，出口欧盟占比相对较低，整体而言所受影响较为有限。

五、江苏应对碳边境调节机制的政策建议

（一）上接国家战略，构建低碳循环经济体系

CBAM释放了能源改革信号，未来发达国家借气候保护之名对发展中国家实施绿色贸易壁垒的趋势日渐加强。在这样的背景下，江苏面临的国际贸易环境愈加复杂，建立健全绿色低碳循环发展经济体系成为一项紧迫而又复杂的任务。应以国家推行“双碳”战略为引领，在全国“一盘棋”的格局中思考江苏“双碳”目标落地问题，正确处理好“双碳”目标与经济增长的关系，打破依赖“两高”项目取得短期快速发展的传统模式，着眼长周期，加强低碳循环发展的顶层设计和系统谋划。一是建立协调推进机制。加强商务、海关、生态环境等相关部门的沟通协调，充分发挥行业协会、产业联盟等社会团体的作用，推动重点行業和领域率先实现低碳循环发展。二是建立配套支撑体系。完善支持低碳发展的财税、金融、基础设施等政策，强化低碳领域的土地、资金、数据等生产要素协同配置。三是建立考核指标体系。将低碳发展相关指标纳入江苏高质量发展综合考核体系，强化目标任务落实情况评价，形成有效的节能减排激励约束机制。

（二）下抓落地实施，推动产业结构绿色转型升级

目前，江苏的钢铁、化工、纺织等资源密集型产业仍占有一定比重，以煤炭为主的能源结构、偏重的产业结构尚未根本转变，主要污染物排放总量仍处于高位，资源环境承载能力已接近极限，难以满足经济飞速发展的需要。虽然CBAM会带来负面影响，但是以此为契机，可以倒逼经济增长方式转变，推动产业结构绿色转型升级。一是推动传统产业绿色转型。加快传统高耗能行业节能降碳改造升级，加强低碳零碳负碳重大技术攻关，推广太阳能发电、风电、水电等清洁能源使用。二是培育壮大绿色新兴产业。聚焦节能环保、资源循环利用、清洁能源等绿色低碳产业，促进互联网、大数据、人工智能等新兴技术与绿色低碳产业深度融合，不断完善绿色制造体系和服务体系。三是打造绿色低碳产业集群。发挥江苏在晶硅光伏、风电装备、智能电网等产业链中的优势，以延链补链强链为主攻方向，做好绿色低碳领域龙头企业招引培育，带动链上企业高端化、绿色化发展，增强产业链稳定性和国际竞争力，建设一批国家级绿色产业示范基地和省级绿色低碳循环发展示范区。

（三）内强政策工具，健全碳排放监测核算体系

碳市场是控制和减少温室气体排放，实现“双碳”目标的重要政策工具，全国碳市场正式运行已有一年，虽然首批仅纳入电力行业，但钢铁、化工、有色金属等七个高耗能行业将于“十四五”期间被纳入全国碳市场。江苏经济体量大、产业结构重，目前纳入全国碳市场的企业已有530家左右，應把握机遇积极参与和配合全国碳市场建设，加强在碳咨询、碳监测、碳核算等方面的建设力度，支持企业应对可能来自CBAM的排放数据调查，促使欧盟承认江苏出口产品在国内已支付的碳成本，从而减少碳关税。为此，需构建从原料到产品、贯穿产品全生命周期、覆盖全产业链的碳排放监测体系，打造数字化、信息化的碳排放在线监测系统。建立统一规范的碳排放核算数据体系，摸清碳排放家底，提前评估CBAM实施对企业生产成本的影响；建设面向市场的技术咨询服务机构，为企业提供碳排放核算技术支持、碳排放数据核查与复核、碳资产管理等服务。以苏州工业园区启动全国首个市场化碳普惠交易体系为契机，建立并完善覆盖全省的碳普惠交易体系，为中小企业提供碳减排量认证和碳交易服务，激励中小企业开展自愿减排。

（四）外拓多元贸易，防范外部风险冲击

欧盟是江苏最大的外贸出口伙伴，CBAM将给江苏与欧盟的经贸合作带来很大的不确定性。因此，江苏应采取多元化发展策略，降低CBAM带来的市场萎缩风险。一方面，积极开拓多元市场，探索新的发展空间。以“一带一路”倡议、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）为契机，开拓亚洲、非洲等新兴市场，加强国际产能合作。“一带一路”倡议和《区域全面经济伙伴关系协定》涵盖很多新兴经济体和发展中国家，正加速推进工业化和城镇化进程，对钢铁、水泥等基础原材料产品需求巨大，应充分发挥柬埔寨西哈努克港经济特区、埃塞俄比亚东方工业园等江苏境外园区的发展优势，进一步推动江苏优势产能“走出去”建设境外生产基地，带动相关产品出口，进一步开拓江苏优势产业的外部发展空间，减少对欧盟市场的出口依赖。另一方面，优化出口产品结构，加大绿色低碳产品出口。绿色低碳是海外市场发展大势，例如俄乌冲突引发欧洲能源危机，非洲、东南亚电力吃紧和供应质量不稳定现象频发，未来节能减排的绿色产品更能满足国际市场的需要。应复制推广江苏自贸试验区南京片区“出口纺织品碳中和标识服务模式” 这一制度创新案例的相关经验，鼓励企业选择低碳供应商、减少使用降解性差的生产材料、在生产环节使用“绿电”等，在产品生产的全生命周期开展节能减排，并通过区块链技术存证每一件产品的碳数据，与亚马逊等跨境电商平台合作，上架销售碳标签产品，让产品实现“绿色出海”。

〔责任编辑：沈 丹〕