义务教育学业负担政府治理的伦理审视

李宝庆 何小妤

摘要：减负一直是我国重要的教育议题。在义务教育学业负担治理过程中，政府既是治理的重要主体，也是治理的主导力量。为实现有效而有序的义务教育学业负担治理，政府需秉持崇善的价值取向，在治理重心上应以生为本，凸显教育的育人本位；在治理原则上应秉持公正，统一教育公平与质量；在治理追求上應均衡利益，最大化教育的公共利益。然而，出于善衷的学业负担治理并非一定导向善的治理结果。在推进义务教育学业负担政府治理中，若治理的行政性高于治理的教育性、治理的连贯性与一致性不足、政民信息互通程度不足、精英价值取向、单一评价体系与利益性资源分配组成了稳固结构，则可能引发治理的价值偏移、公平失衡、利益角逐、信任危机等伦理风险。为规避学业负担政府治理过程中的伦理风险，需高度警惕引发相关风险的可能性因素，进一步凸显学业负担政府治理的教育性、强化学业负担政府治理的连贯性与一致性、增强政民信息互通程度、利用评价杠杆撬动学业负担政府治理的全面推进，以最终实现学业负担的善治。

关键词：义务教育；学业负担；政府治理；伦理风险

中图分类号：G434 文献标识码：A

本文系国家社会科学基金“十四五”规划2021年度教育学重点课题“我国义务教育学业负担综合治理研究”（课题编号：AHA210009）阶段性研究成果。

一、问题提出

我国义务教育学业负担问题由来已久，它作为中央关心、社会关注、人民关切的重大民生工程，关系到为党育人、为国育才重大战略目标的实现，一直是我国重要的教育治理内容，也是教育治理的痛点与难点。当前，义务教育学业负担问题在新的时代环境中又面临着新的挑战，呈现出新的发展态势。究竟如何有效治理这一顽瘴痼疾，势必需要我们在治理思维、理念、方略等方面进行创造性思考和创新性实践。义务教育学业负担问题的复杂性在于其不仅仅存在于学校场域中，也不只是由学校教育引发，而是有着深刻的社会环境和权力关系根源，因此治理学业负担不能单靠学校发力，需精心构筑起政府、社会和学校“三位一体”的协同共治机制。其中，各级政府作为义务教育学业负担综合治理的重要主体，在营造积极的教育生态、让每个孩子享有公平而有质量的教育方面，发挥着主导作用。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中明确指出，学生过重作业负担和校外培训负担应一年内有效减轻、三年内成效显著。这意味着我国政府进一步加大了学业负担治理力度。实际上，尽管义务教育学业负担治理是众望所归、当务之急，但出于善衷的学业负担政府治理并不意味着一定会导向善的治理结果。为此，政府需防范于未然，对可能的伦理风险有充分的认知，而只有真正实现善治，才能达成实质性有效减负。

义务教育学业负担政府治理也成为我国教育领域研究的热点问题。有学者梳理了我国改革开放后出台的各项中小学减负政策，发现其变迁历经了四个阶段，包括片面追求升学率纠正时期、素质教育推进时期、新课程改革时期和全方位减负时期[1]。有学者指出，学业负担政府治理是由政府主导、多方参与的综合性事业，遵循着G2S（Government-School-Society）协同模式，即政府规范与指导、学校教育教学改革和社会支持参与[2]。地方政府是推进区域减负的主导力量，有学者通过研究23个省级政府推进国家减负方案的政策文本发现地方“减负方案”存有四个方面的不足，主要表现为政策支持措施迟滞、政策内容形异神似、政策话语含糊不清、政策推进方式多态并存等[3]。有学者基于利益相关者理论的视角，指出各利益相关者在一定程度上对减负产生了“政策免疫”，减负已逐渐陷入了博弈困境[4]。对减负政策及文本的阅读疲劳症、执行厌烦症已经出现，减负执行效果不尽人意[5]。尽管诸多学者指出了学业负担政府治理过程中产生的现实困境，但对政府治理所可能引发的伦理风险却鲜少论述。

二、义务教育学业负担政府治理的伦理向度

基于一定价值目标引导，人的一切实践活动都存有目的性[6]。学业负担政府治理也是如此，明确的价值取向是政府有效治理的必要条件，否则治理行为就会陷入无序与错乱之中，失去其应有的内在逻辑，从而导致治理的低效与无效。

（一）“以生为本”：凸显教育的育人本位是治理重心

教育是政府决策的重要板块，作为社会系统的重要部分，教育工具性价值得到了前所未有的发挥，而这也无形中压抑了教育导向育人的内在性价值。一些地方政府将教育简单等同于分数、录取率等指标，只要能达到某个指标，就将教育治理视为成功。然而，这种“数字式”的教育并不能真实还原教育本身，“数字式”的教育治理也并非真正有益的治理。其虽从短期上似有收益，但从长远来看，必将进一步恶化教育生态，而教育目的的社会功利性强弱影响着学业负担的轻重[7]。在数字堆砌的绩效主义之下，“以分为本”代替了“以生为本”，分数增长取代了学生成长。康德（Immanuel Kant）指出：“人以及一般而言每一个理性存在者，都作为目的自身而实存。”[8]人是一切价值的出发点，也是一切价值运动的归宿[9]。作为价值之源，学生是教育治理的目的，“以生为本”是义务教育学业负担政府治理必须坚守的立场。减负并非治理的最终目的，而是让教育回归育人轨道的手段，减负的终极指向在于为学生的成长松绑、促进学生全面发展。尽管减负本身就蕴含着“关注学生主体”“纠偏教育异化”的应然之意，但各地政府在实然执行过程中，容易产生以减负之名忽略学生之需的偏差，若偏离了最基本的“生本”价值立场，将减负视为另一种政绩指标，则同样难以营造真正和谐的教育生态。

（二）“秉持公正”：统一教育公平与质量是治理原则

在当代社会，教育公平被视为社会公平的基石[10]。公平与质量是我国教育事业发展的关键，过重学业负担背后产生的原因错综复杂，教育公平发展程度不足而导致教育质量难以得到保障是重要原因之一。基于胡森（Torsten Husen）的观点，教育公平根本宗旨在于实现“教育机会均等”。这包括起点、过程和结果三个方面的均等，起点均等意味着每个人都应有机会不受歧视的开始学习生涯，过程均等意味着个体，无论其种族或阶层，在获得教育资源时都应受到平等对待。结果均等意味着政府需制定和实施必要的教育政策，使个体在取得学业成功的机会上更平等[11]。目前而言，我国各地教育发展并不均衡，质量水平参差不一，优质教育资源配给不足以覆盖全国，“有学上”的义务教育目标基本达成，但使得人人都能“上好学”目标仍未实现。在过程均等失衡的情况下，自然也难以保证学业成功的机会平等，而这也为学业负担增添了客观上的筹码。

约翰·罗尔斯（John Rawls）指出：“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的社会基础——都要平等地分配。”[12]减负工程能否广泛性深入推进在于能否解决长期以来教育差距过大的问题，在于能否保证弱势地区、薄弱学校的学生同样有机会享有高质量的教育。在治理原則上，政府应当秉持公正，针对不同学生群体，既要有宏观的全局性视野，也要有微观的具体关怀，在全民减负的大棋之下，应充分考虑并平衡不同群体所面临的实际问题，在资源分配、政策制定等方面采取差异化措施，同时保证教育质量，从“形式的教育分配平等”转向“实质的教育机会均等”，追求“实质公平”[13]。为减负的深入推进营造良好环境。

（三）“均衡利益”：最大化教育的公共利益是治理追求

义务教育学业负担的善治还具有公共利益最大化的价值诉求。马克思（Karl Marx）曾一针见血地指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[14]。目前我国教育资源分配仍不均衡，马太效应凸显，优质教育资源呈现逆向流动的特点，而这无疑会削弱大众的教育获得感。亚当·斯密（Adam Smith）认为，人们的行为“是出于他们自利的打算”[15]。基于“利己”的人性假设，群体具有天然的逐利性。在激烈的利益博弈中，各相关主体高度关注自身教育利益诉求，将学生作为最主要的筹码，将学业作为最主要的手段，过重的学业负担也由此产生。随着教育公共利益的削弱，教育似乎也从全体共同受益的事业转变为一种竞技场上的零和游戏，也随之产生了赢家和输家的概念，赢家获得更好的教育，输家沦为陪跑，成为赢家追求目的的手段。

然而，教育并非是以一部分的人的利益换取另一部分人利益的零和游戏，教育是一种“正和游戏”，最大化教育的公共性价值、让所有人都能共享教育发展的成果，是学业负担政府治理需不断追求的目标。教育与人民生活息息相关，减负是需要全体人参与的大工程，政府作为最主要的引导者，应妥善平衡多方利益，能否形成几乎统一或完全统一的道德规范及原则基于社会上是否能促成一致或完全一致的共同利益[16]。学业负担治理共同体能否真正形成，与减负过程中实然的利益问题有着错综复杂的关系，如果忽略学业负担背后的利益需求，学业负担政府治理则容易走向低效，甚至还可能背道而驰，进一步加剧学业负担。

三、义务教育学业负担政府治理的伦理风险

学业负担的成因是复杂的，其治理也并非简单的工作，随着政府治理学业负担的决心与行动力的不断增强，也需警惕这过程中可能产生的在人本、公平、逐利、信任方面的伦理风险。

（一）“文本主义”至上的价值偏移风险

在学业负担政府治理过程中，从以人为本到文本主义至上的价值观的偏移是值得高度警惕的。政府治理主要依据政策条例、行政规章等，而教育相关政策是国家颁布的公共规则，其强制性与法律一致，在理论上是集体理性的体现[17]。政策文本作为重要的治理依据，很容易成为各地方政府的唯一关注点。2021年国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》中将减负各事项明确列为了对省级人民政府履行教育职责的评价重点。在政府部门对减负工作高度负责、对指令高度服从的同时，也让人担忧其是否会走向对指标文本绝对性的服从与拥护，从而忽视了各方利益主体。政府部门若将减负指标的达标作为最终目的而不顾一切手段，则容易走向另一种极端化的教育政绩主义，这在本质上与迎合“数字化”应试指标的心态并无差异，只是将对于政绩的追求换成了另外一种更为隐蔽、更加合法的形式。在“以文为本”的工具理性驱使下，政府以减负指标达成程度而非减负真正的育人意蕴作为衡量教育治理成效的依据，在此基础上，人本主义式微，教条主义兴起。在对文本命令的绝对遵守以及工作效率的追求之下，易引发对民主及公正的漠视，各项“见文不见人”的霹雳手段也油然而出，如“双减”期间安徽含山一教师违规补课时遭遇工作人员暴力踹门、掐脖子，这就会给治理过程中的正当性与合理性带来质疑。教育是关于人的事业，在治理过程中应当时刻体现对人的关怀，这种关怀不仅包括对学生，也包括对教师、家长、民办教育者等。减负的初衷是为了“人本”，尊重“人本”，归于“人本”，发扬“人本”，“文本”只是为了达成“人本”的方法与工具，若置换了“文本”与“人本”手段和目的的关系，虽看似达成了行政目的、减负目的，但长远来看却丢失了教育目的。

（二）催生新的教育不公平的失衡风险

学业负担政府治理本身承载着促进教育公平的价值意蕴，然而在治理过程中却可能催生新的教育不公，反过来成为教育公平失衡的催化器，产生教育治理的公平悖论。“文本主义”容易导致政府对统一化的绝对追求，从而淡化城乡、校际等各项差异，使得治理缺乏足够的柔性与弹性，使其在面对多样化的具体问题时，难以有调适的缓冲空间，而这不仅易损害学业负担政府治理的实然成效，也会进一步加剧公平失衡。此外，政策风向之下，对“学业负担”内涵的把握偏差易使其从相对较为中性的名词变为更具绝对意义的贬义词。在将“学业负担”本身污名化的同时，很难保证教育质量不受到影响。对此，日本的减负案例值得我们提高警觉。日本始于1977年的“宽松教育”改革类似于中国的“素质教育”，二者的初衷都旨在促进中小学生的全面发展[18]。然而实施过程中，日本教育质量反而受到损害，学生的学习能力不升反降，引发了社会强烈批评。减负的实质要义在于“不陵节而施之谓孙”的同时做到“夫子教人，各因其材”。若是撇开人们在出身、性格、兴趣等各方面特殊性差异，形式上将每一人都提升到自由、平等的普遍性高度上来[19]，以一刀切的激进方式推进减负不仅得不偿失，还会引发更大的公平失衡的风险，而这无疑会背离学业负担政府治理的初衷，使其本身从“公正”的化身成为“不公”的推手。

（三）助长教育功利主义的逐利风险

教育功利主义是与教育人本主义和教育理想主义根本相对立的一种教育思想或教育倾向[20]。教育功利主义与教育普惠的公共利益有着内在冲突，体现了极为复杂的利益纠葛，而各方的利益博弈是加剧学业负担恶性发展的重要原因之一。学业负担政府治理体现了对教育功利主义价值观的匡正，回归健康和谐的教育生态是其重要的任务组成。然而，治理过程中教育公平风险的伴随可能会使得着眼促进良好教育生态，纠偏教育功利主义的减负工程走向恶化教育生态，助长教育功利主义的嫌疑之中，这也由此产生了另一悖论。

学校、社会、家庭是学业负担产生的主要场域，某种程度而言，家庭是治理实际意义上的真空区，尽管有相关文件呼吁家庭应当理性教育孩子，但其能发挥的作用相对而言毕竟是较为有限的。边沁（Jeremy Bentham）指出：“一切人都在计算，尽管有些人算得好，有些人算得差，但是一切人都在计算。”[21]若大众对教育获得感有不满，便会寻求更大的教育利益，进行“抢跑”等。尽管学业负担政府治理逐渐从严，但对此依然不能过于乐观，偶然出现的几个“违规”家庭的行为看似是少而轻，是属于某种低概率治理事件，但实际远非如此，教育剧场效应的产生正是基于某些个体的“越界”行为之上。在从众心理与教育焦虑的驱使之下，即使先前只有少数几个“不良示范”，但很快就会有更多源源不断的“追随者”。家庭、社会、学校三方本就相互联系、影响及作用，很难说少数家庭的行为对学校及社会产生影响，很难说这随之而来的一系列连带效应不会进一步削弱政府学业负担政府治理的成效。即使各项减负数据良好，也很难证明学业负担政府治理就真正取得了完满成功。良好的教育生态就像一片干净的池水，而浓厚的教育功利主义就像滴入池中的墨，如不能有效预防和控制，其蔓延和污染就是迟早之事。

（四）损害政府公信力的信任风险

公共信任是道德主体与伦理实体间的价值托付，表现为对公共伦理实体的信任[22]。在整个社会生活中，公共信任是其他信任类型的基础，也是政府有效运行的基础[23]。尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）认为信任是用内在的确定性代替外在的不确定性，由于社会复杂性和有限理性的存在，不完全信息需要信任来克服理性的不足，以降低社会交往的复杂性[24]。随着社会系统逐渐变得复杂，外在不确定性逐渐增强，公众将对教育的期许托付给以政府为主的治理实体。教育作为全国性的公益事业，政府有必要回应公众对教育的深切期盼与美好设想，而义务教育学业负担政府治理就是对这种期许的具体回应。而在这个过程中，若以上风险未被良好规避，则易引发公共信任危机，首当其冲的便是政府相关部门的公信力。在此基础上，群众对政府治理的信任程度较低，对相关的政策条例不以为然甚至是排斥，采取不合作的消极抵抗态度，在躲避政策视野的情况下自由行动，而这会进一步削弱政府的约束力量，增加政府治理的难度与成本。此外另一些言行不一的现象也体现了公众信任的薄弱性，如一方面口头上呼吁减负，而另一方面在行动上却依然照旧，未见有大的变动，只是将增负行为从台面转向地下，从公开轉向隐蔽，甚至为了迎合减负指标而在客观数据上弄虚作假。公共信任是基于伦理同一性的道德主体性，表征为知行合一[25]。而这种知行不一、内外不一的矛盾性也暗示着公众对学业负担政府治理的低程度信任。政府部门公信力的削弱会提升公众对减负治理的怀疑度，也会损害民间各群体、各机构之间的信任。在无法形成高度实质性共识、信任危机弥散的情况下，减负的“囚徒困境”油然而生，一些违规行为与在政策边缘试探的行为也随之滋生。

四、义务教育学业负担政府治理的伦理风险成因

义务教育学业负担政府治理的伦理风险是多因素相互交织、共同作用的结果，其成因主要归结于以下四个方面。

（一）治理的行政性高于治理的教育性

学业负担是教育治理的重要板块，凸显治理的教育性与专业性应当放在首位，过于强调行政指令而忽略其本身的教育性则易使得治理偏离正确的方向。治理的行政性高于治理的教育性并不鲜见，应试教育的痼疾与政府以行政的方式拔高教育质量脱不了干系。就高考而言，在过去，每年与之相关的“绝对人数”“清北上线数”等都是各地、各校竞相比较的政绩指标，如果高考成绩不佳，政府领导则必召集相关人员开会，进行批评问责或直接撤换校长。在这种形势之下，各校长及各级校领导的政绩必然以高考成绩为唯一追求，学校的办学方向也只能以上级领导意志为主要中心[26]，这也使得应试教育愈演愈烈。学业负担治理也是同理，地方政府作为一个独立的行政主体，其行为选择的逻辑起点是利益偏好，其会根据自身利益与中央政府博弈，具有见机行事、谋求利益最大化的倾向[27]。不论是执行人才培养任务还是顺应减负需要，地方政府不过将从一系列指标换为另一系列指标，“形”虽不同“理”却相似，“政治家治学”便取代了“教育家治学”。不能有效区分、平衡行政事务与教育事务的关系使得政府容易忽视治理教育所应当依据的学理基础与应当把握的内在规律，将条令、指标等视为教育天然的规定性，这就使得学业负担治理难以脱离文本工具的范畴、转向人本关怀的视野，而学业负担政府治理合适的“度”与“术”也会难以把握，容易走向形式化、刻板化，其科学性、专业性也会受到质疑，治理成效也会受到损害。

（二）治理的连贯性与一致性不足

学业负担政府治理的断层是难以忽视的客观事实。尤其是师生之间，政府过于重视学生的减负而轻视教师的减负。尽管早有文件出台提出要为教师减负，但相较于轰轰烈烈的“双减”行动，教师减负专项行动的执行力度依旧不足，教师的工作负担依然沉重。随着课后延时服务的广泛开展，各部门对教师的要求逐步提高，教师工作时间变长、工作压力变大，各类因减负而带来的非教育教学事务进一步挤占教学、教研的时间。若政府部门对此不能高度、同等重视，则容易引发新的不良后果。尽管“双减”之下提倡减负与提质增效并行，但若教师在岗位上承担了过重的工作负担而影响了教育教学的高质量开展，即使学生减负能够达成，教育提质增效的目标也很难说能高质达成。此外在高中教育与义务教育之间，对于高中的学业负担，政府部门明显有着更强的包容，高中直接受到选拔人才为主的高考的影响，造就了激烈的学业竞争，对此大部分人能形成共识，毕竟，现实中存在着教育双轨制，且双轨制间又存在较为明显的利益与前景差，要大众不去追求升学是不符合人性的[28]。基于各种考量，政府部门会选择性忽视高中过重的学业负担。若不能系统把握高中教育与义务教育之间客观的、不以人意志为转移的有机联系则易导致治理断层，不同学段就像是教育链条上的一环，而一环的波动无疑会给整个链条都带来影响，原子式的断层治理模式只会使得减负陷入治标不治本的循环之中。

（三）政民信息互通程度较低

政府与公众之间良性互动是政府有效运行的基础，直接反映了公众对政府的信任程度，而信任程度的高低取决于政府与公众间信息传递的具体情况[29]。国务院教育督导委员会办公室关于印发《2021年对省级人民政府履行教育职责的评价方案》中要求各地应对省级人民政府履行教育职责情况形成自评报告并于当地政府门户网站公示。但在这个环节上，政府与公众的交流是不充足的，基于政府网站的特殊性，鲜少有人会主动去关注，更多人选择通过大众媒体、身边情况去了解减负，缺乏与权威“一手资料”的直接接触，而第三方解读、信息茧房等会影响公众减负认知的塑造，也会影响公众的减负行为。

其次，公众直接向政府部门反应情况的渠道也并不畅通。尽管政府通过线下走访、线上问卷等各种调查形式能够直接获取一线信息，但公众向政府部门反馈的信息质量难以保障。在多级委托—代理的传播过程中，信息存在着损耗现象，即传递渠道越长，受众所接收的信息就越少，就越难掌握全部信息，从而影响其理性判断[30]。这多体现在政府对民众的信息交流上，但反之亦然，基于自身利益考量，地方政府或学校顺利为通过考核或树立繁荣“面子”工程，会同学生、家长、教师等一并组成口风一致的利益共同体，影响数据收集的客观性与真实性，而这种做法具有极高的欺骗性与潜在的损害性。层层上报时，上级部门由于获得的真实准确信息不够充分而难以对相关决策的实际成效、优势与不足有着清晰且全面的认知，容易错误的把修饰过的信息当作决策有效的真实证据，而这无疑也会引导决策进一步失偏，淹没或带来许多问题，而这样做非但没有营造设想中积极倾听民众心声的良好环境，反而加深了政府与公众的疏离与隔阂，而这也会在无形之间削弱公眾对政府的信任。

（四）精英价值取向、单一评价体系与利益性资源分配所组成的稳固结构

长期以来，我国世俗化的教育价值取向可以概括为三场美梦——“书中自有黄金屋”“书中自有颜如玉”和“书中自有车如簇”[31]。这种精英主义教育哲学主宰了我国数千年的教育实践，其与单一的评价体系一样都属于历史遗留问题，利益性资源是我国的现实民生问题，三者之间彼此联结，高度契合，共同组成了这种稳固结构的内核、表层和里层，成为过重学业负担产生的结构性问题。

精英主义是过重学业负担产生的主观性根源，而评价体系则作为物化的载体，刻画了这种极端的逐优心态。过于单一的评价体系常和过重的学业负担捆绑在一起，有学者曾指出中小学学业负担过重的根源在于社会评价“教育质量”的标准过于狭窄[32]，虽然单一评价在某种程度上的确加剧了学业负担，但却容易淡化这样的事实，即评价体系衔接着利益性资源的配给，而后者才是产生学业负担最根本的源头。在优质教育资源稀缺且有限的情况下，相较而言更为优质的高中、大学等借助政策的合法性与评价机制的合规性，合理地将部分人排除在外并将其分流到教育质量更差的高中、职业学校等机构。在个体升学过程中，这种必然性与随机性相互交织，“无限性的”个体命运被镶嵌在“有限性的”群体命运之中，而现有的评价机制恰好点明并放大了这种由于层层现实落差所引发的种种教育焦虑，且形塑了学业负担。对于个体而言，其学习逻辑质朴简单，即“人上人”的学业成绩归功于背后“苦中苦”的学习付出。在利益性资源配给依旧稀缺、分布不均衡的情况下，对优质资源的争夺不会消失，即使扩大优质资源供给，在精英主义驱使的教育实践之下，对逐优获胜的功利性需求也不会消失。因此，在这个结构性问题上，需实现评价体系的改革，充分发挥其杠杆作用。

五、义务教育学业负担政府治理的伦理风险消解

消解义务教育学业负担政府治理过程中可能产生的伦理风险是实现善治的应有之义，为此就需从以下四个方面着力。

（一）“人本”为先，凸显学业负担政府治理的教育性

学业负担政府治理是一项涵盖教育艺术与教育科学的系统性工程，因此凸显学业负担政府治理过程中的教育性则尤为重要。任何一项政策最终都要靠执行人员来实施，政策执行人员的素质高低直接影响到政策执行的效果[33]。学业负担政府治理主体的素养决定着减负能否走向高质高效，因此凸显治理专业性的重中之重在于提升治理主体的伦理素养，即各治理主体在决策时，既要关注决策的合法性，也要关注决策的合伦理性；既要重视决策的社会、经济效果，也要重视其伦理道德后果；既要评估执行决策所需的技术支持，也要评估决策能否获得道义上的支持[34]。在学业负担政府治理过程中，治理主体需要有高度的人本情怀，以人为本，以促进学生身心发展为治理首要目的。其次，政府部门还需正确把握“减负”内涵。“减负”本意在于减去有碍学生身心和谐发展的、不合理的过重负担，而并非将正常的学习任务也一并减去[35]。治理学业负担并不是要让学生毫无负担、轻松自在的学有所获[36]。减负政策、规定等制定与执行应当充分尊重教育教学规律。在考试作业与否、超前或平行教学等兼顾集体同一性与个体差异性的具体问题上，应当以是否促进学生发展、是否合乎教育目的“量”与“度”作为治理判断的准则而非纯粹外在形式上学业负担的“有”与“无”。在统一管理的基础上更应做到因材施教，后者对于个体身心发展而言更为重要，治理的弹性与灵活度决定着减负的同时能否真正做到“提质”。最后，形成政府主导、多方参与的治理格局，组成学业负担治理共同体。只有让更多相关群体参与到学业负担治理之中，减负工程才能真正落到实处。

（二）弥补断层，强化学业负担政府治理的连贯性与一致性

政府应将教师减负同等纳入到减负大战略、大布局之中。教师减负需要“文件呼吁”更需要“实质进展，”不能以学生减负之需默认教师“无限”付出，爱岗敬业的伦理职责不能被泛化为无私奉献的普遍性伦理要求，刺激违背人性的道德至上主义并非是治理所应期许的结果。对他者角色期望的理想化，常使得角色绑架于不知不觉中发生，且普遍以道德的神圣性作为掩盖。除了自身的职业角色，教师还有需要承担的家庭责任，要其把身心全投入工作角色中是不具有现实性的[37]。事实上，教育质量的拔高绝不能依靠教师的过负劳动，基于教育的交互性，教师与学生各自的行为始终置于交互关系之中，不能被割裂地、孤立地看待[38]。依靠过负教育工作所促成的高质量教育是短暂的，其也终将以学生过负的学业呈现出来。其次还需重视基础教育各学段之间的联系。中高考是悬挂在每个家庭头上的“达摩利斯之剑”，从筛选性考试中胜出是家庭的刚性需求，这种情况下任何管制都只可能暂时、局部减少学生与家庭的负担[39]。由于我国普通高中教育机会有限，不能使每个学生都能享有，那么围绕争夺高中教育机会的学业竞争也就难以避免。在竞争模式中，第一个人的最佳结果，并不是第二个人的最佳结果，第一个人偏好结果的实现意味着第二个人的不幸[40]。因此，在提倡中小学减负提质的同时也应充分实现职业教育的提质，职业教育是部分学生必然的人生选择，在与普通高中同等重要的学习生涯中，其应接受同等优质的教育。同时，职业教育的高质量发展也能影响义务教育的深度改革，使其不再是高考“摇篮”。此外，还需完善学业负担政府治理相关制度并进行衔接，以制度为保障，支撑持续性减负工程。

（三）打破藩篱，增强政民信息互通程度

交流是一个建构意义和共享意义的过程[41]。增强政民信息互通程度能有效减少学业负担政府治理的成本，利于达成减负价值共识。个体理性是有限的，其总会有相应的认知“盲区”。关于有限理性，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）曾这样论述：“人脑不可能考虑一项决策的价值、知识及有关行为的所有方面......个人不得不选择一些要素，作为他的决策必须依据的‘给定条件[42]”。个体的认知限度使其决策行为很大程度上受到过往经验与周围环境的影响，而信息作为决策需要依据的“给定条件”影响着个体具体行为。因此，强化公共信任，形成减负合力，需实现政民信息的高度互通。首先政府应积极发挥公众媒体的舆论力量进行宣传，利用传播量充足、社会影响力较大的媒体定期发布减负落实情况、良好经验与改进建议等，让公众对减负实然成效有所了解。其次，减负利益共同体由学生、教师、家长等不同群体组成，规模庞大，治理难度较高，但在这过程中，不能因此而出现顾及大部分而忽略少部分的治理心态，事实上哪怕是极少部分、极个别人的意见也应得到“尽最大努力的”重视，也应保有与政府畅通交流的渠道。此外，在与公众沟通时，政府应注重提高交流的真诚程度，交流的目的在于了解、把握减负实然成效并总结经验及教训，而不只是为了达成某种任务、指标或宣扬某种成绩。如果政府一昧重视政绩宣传和维护形象，却刻意回避甚至掩饰一些公众质疑或者敏感的问题，则会进一步损害公众的信任，引发更大的伦理风险。

（四）以评价为基点，撬动学业负担政府治理的全面推进

单一评价体系促使同一时空范围内智育对它育的挤压式生长，多元化课程开足开好，多样化教学走实走常态难以得到高质量保证，这显然会阻碍我国教育现代化发展进程，故实现评价体系的全方位、多层次改革，是义务教育学业负担政府治理必不可少的环节。评价体系改革并非易事，其公正性、合理性需接受多方验证，只有评价是“正义”的，才能被大众所认可。评价作为彰显集体意志的统一标尺，在面对不同群体时应当体现一种公平博弈的结果，这其中尤其需要关注社会弱势群体，对于这些条件差异明显的群体，起点的平等仍可能导致结果的不平等。正如罗尔斯所言：“在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响。”[43]基于罗尔斯的正义原则，应以评价功能导向的转变淡化精英教育价值取向，以评价为基点促成公众的减负共识和减负合力，撬动学业负担政府治理的全面推进，优化利益性资源的分配机制，助力全面育人目的达成。评价体系的安排应当适合于最少受惠者的最大期望利益，体现对弱势群体的偏爱，才可能发挥教育最大的公共价值，才不至于加剧教育资源分配的马太效应。

参考文献：

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作者简介：

李宝庆：教授，博士，博士生导师，研究方向为课程与教学论。

何小妤：在读硕士，研究方向为课程与教学论。

Ethical Concern on the Governmental Governance of Learning Burden of Compulsory Education

Li Baoqing1，2， He Xiaoyu2

（1.Center for Studies of Education and Psychology of Ethnic Minorities In Southwest China， Southwest University， Chongqing 400715； 2.Faculty of Education， Southwest University， Chongqing 400715）

Abstract： Burden reduction has always been an important educational issue in China. In the governance of burden reduction， the government is not only one of the main body but also the leading force. In order to reduce burden in an effective and orderly manner， the government needs to attach more importance to good. The focus of governance should be student-oriented for its people-centered philosophy in education. The principle of governance should juggle educational equity and quality in a just way. The pursuit of governance should be interest-balanced for the maximized public interest of education. However， a good ideal of burden reduction does not always lead to a good result. In the process of burden reduction， if administrative nature of governance overwhelmed its educational nature， the governance lacked coherence and consistency， information exchange between the government and the people were insufficient， and elite value orientation，the single evaluation system and the allocation of interest resources constituted a stable structure， these might result in some ethical risks. There are four ethical risks， i.e. the deviation of original aspirations， the imbalance of equality， the rival for interests and the crisis of trust. To avoid these ethical risks， we should be highly alert to factors that may cause relevant risks. We should further highlight the educational nature of burden reduction， strengthen the coherence and consistency of burden reduction， enhance information exchange between the government and the people， and utilize evaluation system to promote comprehensive governance of burden reduction to yield good governance results.

Keyword： compulsory education； learning burden； government governance； ethical risk

責任编辑：赵云建