高校治理现代化：逻辑起点、关键要素与实践向度

郑国

摘 要：高校作为社会主义现代化建设的重要力量，是国家治理体系与治理能力现代化建设的有机组成部分。推进高校治理体系和治理能力现代化是发展新阶段高校高质量发展的必然选择，也是深化教育领域综合改革的总要求和新部署。厘清高校治理现代化的逻辑起点，把准高校治理现代化的关键要素，从加强高校党的领导、创新高校治理理念、完善高校治理制度和优化高校治理工具四个方面入手，将有效提升高校治理现代化水平和能力。

关键词：高校治理现代化；价值逻辑；治理理念；治理制度；治理工具

中图分类号：G647文献标志码：A文章编号：1672-9684（2023）02-0120-07

“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］23这是党的十八届三中全会提出的重大理论创新，也是我们党新时期领导社会主义现代化建设的重大战略举措。教育是国之大计、党之大计。建设教育强国是建设社会主义强国的题中应有之义，教育治理体系和治理能力现代化在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有举足轻重的地位和作用，是国家治理现代化的重要组成部分。高校作为立德树人的重要场域，关乎“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题，高校治理现代化水平将在很大程度上影响育人质量，高校要把治理现代化作为高质量发展的必然要求，加速推进治理现代化。如何高效推进高校治理现代化已成为迫在眉睫需要解决的问题。当前，高校治理现代化也成为学术研究的热点话题，学术界围绕高校治理现代化开展了相关研究：一是关注高校治理现代化的战略价值。学者们用众多笔墨描述了高校治理现代化的战略意义。有学者认为高校治理现代化关系到高等教育现代化的进度，关系到高教强国战略目标的实现，甚至关系到国家治理现代化的进程等［2］。二是探讨高校治理现代化的逻辑理路。有学者认为高校治理现代化应该从历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑三个层面厘清其逻辑向度［3］，认为只有厘清了高校治理现代化的逻辑理路才能有效推进高校治理现代化。三是循证高校治理现代化的实践路径。一些学者通过大量案例分析，总结归纳出推进高校治理现代化要树立先进理念、完善制度和强化监督保障等［4］。已有研究从不同视角和维度对高校治理现代化开展了深入研究，但贯穿于高校治理现代化始末的研究还较少。本文从高校治理现代化的逻辑起点、关键要素和实践向度三个方面，将为什么要开展高校治理现代化、开展高校治理现代化的关键点和怎么高效推进高校治理现代有机融合，深入探究推进高校治理现代化建设问题，以期为高校治理现代化建设提供些许参考和借鉴。

一、高校治理现代化的逻辑起点

“治理”是指公共或个人领域内个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和［5］2953。20世纪90年代以来，“治理”作为一种新的管理范式开始在西方兴起。美国学者詹姆斯·N·罗西瑙认为，“治理”是运用于规制空隙之间的制度安排，或是当多规制出现重叠和冲突时，或利益之间在相互竞争中需要调解时才发挥作用的决策程序，其具有统揽性、过程性和协调性［6］9。“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”［7］这是习近平总书记对“治理”提出的明确要求。高校治理是指高校在办学治校过程中形成的规章制度体系及其执行能力的总和，其主要体现高校在管理过程中相关利益群体的决策过程。高校治理现代化则是高校在办学治校中形成的规章制度体系及其执行能力的现代化，其具有现代化科学、系统、面向未来的特性，是一种全面的、系统的、稳定的和“集大成”的过程。

（一）高校治理现代化能够有效推进国家教育制度建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民，深入推进伟大事业，开展了卓有成效的伟大实践，一以贯之地把制度建设摆在治国理政的突出位置。党的十八届三中全会首次提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个伟大命题开启了国家治理的新征程，“治理”一词也由此正式纳入我国执政话语体系［8］110。党的十八届五中全会强调，“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型”，“国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”［8］111。党的十九大报告指出：到2035年，“基本实现社会主义现代化、各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。到本世纪中叶，“实现国家治理体系和治理能力现代化”［9］。党的十九届三中全会指出：必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度［9］。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决议》，为国家制度和国家治理体系建设提供了根本遵循。习近平总书记在中共十九届四中全会第二次全体会议上强调：坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化必须紧密结合已经部署的各项任务，形成两个“一体”有效工作机制，即一体推进和一体落实，确保改革取得扎扎实实的成效［8］127。国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计为各行各业的改革和发展提供了政策支持和总体规划。同时，各个社会子系统的完善和发展也为丰富国家治理体系和治理能力现代化提供了支撑条件和具体内容。高校作为社会子系统的有机组成部分，是国家创新发展的重要战略力量和人才培养基地，应在国家治理体系和治理能力现代化的进程中充分发挥自身优势，在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新和国际交流与合作中构建起高质量的制度体系，以为加快推进高校治理现代化提供制度保障。高校制度体系建设无论是从高校自身发展来看，还是从整个教育系统来看都将有效推进国家教育制度建设，为国家治理体系和治理能力现代化建设提供有力支撑和典型示范。

（二）高校治理现代化能够有效促进高校内涵式发展

党的十一届三中全会以来，党和国家高度重视高等教育发展，高等教育取得了辉煌成就，特别是1998年教育部颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》以来，我国高等教育进入了快车道高速发展时期。从高校数量和校均规模来看，截至2020年，全国共有普通高校2 738所，其中包含本科院校1 270所，高职高专院校1 468所。与此同时，普通高校校均规模也在不断扩大，全国普通高校校均规模为11 982人，其中，本科院校15 749人，高职（专科）院校8 723人［10］。“万人高校”在我国高校范围内已是普遍状态。从在校学生规模来看，截至2020年，全国各类高等教育在学总规模包括研究生、普通本专科、成人本专科、网络本专科、高等教育自学考试本专科等各种形式总人数4 183万人，毛入学率54.4%［10］。我国高等教育已跨入国际社会公认的普及化道路。从教师规模来看，截至2020年，普通高等学校教职工266.87万人，其中专任教师183.30万人［10］。我国高校不管从高校数量、校均规模，还是在校学生人数和教职工数量都具有超大规模。习近平总书记指出：高等教育經历了量的快速扩张，质的提升矛盾越来越突出，高校要深化教育体制改革，要着眼“管好”，坚持依法依规办学，完善办学制度，不断健全制度体系，为教育保驾护航［8］350。党的十八大以来，高校被赋予新的时代使命，如何在具有许多新的历史特点的伟大斗争中有效协调好政府、社会、市场和高校的关系，以及有效促进高校内涵式发展是高校面临的新课题。高校治理现代化顺应了高校发展的时代之需，通过“管理”到“治理”的逻辑转变，以促进高校内涵式发展为基本要求，高校将完成由量变到质变发展的飞跃，实现高校高质量发展。同时，加速推进高校治理现代化建设，不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要，也是满足人民群众对优质教育资源期待的务实之举。

（三）高校治理现代化能够有效实现高校内部的科学运行

目前，我国高等教育事业取得了历史性成就，高校规模不断扩大，育人质量稳步提升，管理体制不断优化，高校整体实力和国际影响力持续加强。但从高校自身运行来看，还有亟待治理和完善的地方。一是高校内部治理结构亟待优化。2014年，《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》构建了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构。2015年，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》明确把“完善内部治理结构”作为推进“双一流”建设的重大改革任务。此后，全国高校思想政治工作会和全国教育大会都对高校内部治理提出了明确改革要求。这一系列的政策和会议精神为高校内部治理奠定了坚实基础。但在实际场域中，高校内部治理行政化色彩浓厚，学术权力被行政权力“侵占”的现象仍然存在，有的学者概括这四种权力时认为，政治权力和行政权力泛化、强化，学术权力弱化，民主权力虚化［11］。二是内部机构设置有待完善。高校内部机构设置由管理机构、教学科研单位以及附属机构等单位组成，高校内部机构设置科学与否将直接影响到高校的运行，合理的机构设置将提升学校的运行效率。实际运行中，很多高校存在内部臃肿，机构职责或职权不明晰等情况，尽管部分高校精简了内设机构，但领导职数却没有明显减少，仍存在人浮于事的现象［12］。三是规章制度建设仍需加强。《高等学校章程制定暂行办法》的出台为高校制度建设提供了更大的政策支持，大学章程作为现代大学制度的基本制度，是保障高校运行和内部治理的“基本法”。在实际操作中，由于高校章程内容的宏观指导与具体规章制度微观要求未能有效融合，从而存在高校规章制度统领性不够、系统性不强、操作性欠佳等问题。高校治理涉及优化高校内部治理结构和机构设置、涉及完善内部规章制度和提高教师队伍建设水平、人才培养质量等关乎高校生存和发展的根本问题，高校治理现代化建设能够有效撬动高校内部这些“器官”，让各个“器官”在统筹、协调、联动中激发活力和发挥最大效益，实现高校内部的科学运行，助力高校治理现代化。

二、高校治理现代化的关键要素

高校治理现代化是伴随政府、社会、市场和高校自身的发展而产生的渐变过程，其渐变快慢是由其关键要素决定的，在这个复杂的要素系统中需要我们从历史的角度、发展的角度厘清主次、找准重点、锚定方向和抓住关键，也唯有如此，才能高效推进高校治理现代化。

（一）党的领导：高校治理现代化的灵魂之根

党的领导是核心要素。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”［8］16党的十九届四中全会指出：历史的经验表明我国在国家治理中具有多方面的显著优势，其中坚持党的领导处于统揽全局的地位，必须把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。中国共产党领导下的高校，最本质的特征是高举中国特色社会主义伟大旗帜。纵观我国高校的发展历程，要办好高校、提升高校办学治校能力和水平、助推我国高等教育高质量发展，加强党对高校的全面领导是其根本保证。改革开放以来，我国高等教育的发展经验表明，任何时候淡化或弱化党在高校治理中的全面领导，只会给高校治理带来重大损失，甚至会偏离社会主义办学方向［13］。高校党委代表党对高校进行全面领导，在高校治理现代化的进程中高校党委要系统地、整体地、全方位地加强领导，在政治方向、意识形态、改革发展、从严治党等方面强化思想武装、提高党建功底、增强干事本领、健全制度机制，把党总揽全局协调各方贯彻到学校工作的方方面面，筑牢高校治理现代化的政治保证，确保高校高质量发展。

（二）治理理念：高校治理现代化的路线之图

治理理念是引领要素。“理念”通常指看法、思想、观念。有时亦指表象或客观事物在人脑里留下的概括的形象。理念是行动的先导，一定的发展实践是由一定的发展理念来引领的。先进的、科学的治理理念将为治理开拓新的思路和方法。习近平总书记曾在“十三五”规划建议起草时强调，首先要把应该树立什么样的发展理念搞清楚，发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措跟着也就好定了［14］。把此迁移到高校治理领域，有什么样的治理理念就会产生什么样的政策举措和行动方案。纵观我国当前高校治理现状，还存在治理理念落后于治理实践的情况，治理理念必须不断更新，以适应高校治理現代化的需要。为此，在高校治理现代化的进程中，要充分考虑治理理念这个引领要素，充分发挥好治理理念路线图的功效，结合当前高校的实际情况，摸索出符合中国特色社会主义高校实际的治理理念，引领高校治理朝着科学、现代、民主、法治的方向上前进，确保高校健康发展。

（三）制度体系：高校治理现代化的工作之基

制度体系是保障要素。“制度”是指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范。制度作为维持社会良性运转的基础要素和实现国家长治久安的行为准则，历来备受政府、社会和个体的广泛关注。党的十八大以来，我们党把制度建设摆在更加突出的位置，开始提出并着力推动党和国家的制度体系建设。党的十八届三中全会确定的“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，为各领域制度更加成熟更加定型、各领域基础性制度体系的基本形成指明了方向。可见，制度建设与国家治理现代化关系密切，制度建设的力度与国家治理现代化的效度休戚相关、互为支撑和相辅相成。作为国家制度体系建设的重要部分，高校制度体系建设是国家治理体系和治理能力现代化建设的有效补充。纵观高校制度体系建设，从国家宏观层面来看，制度体系已基本建成，为引领和指导高校治理起到了积极作用。从高校自身发展来看，各层次高校发展还良莠不齐，制度体系的保障功能还未完全凸显。高校治理应抓住制度建设这个工作基础，推出一套具有完整性、层次性、统一性、协同性、适应性和有效性的制度体系，以适应新阶段高校发展的现实需要，为高校高质量发展保驾护航。

（四）治理工具：高校治理现代化的实施之要

治理工具是操作要素。古人云：“工欲善其事，必先利其器”。“治理工具”是指参与治理的各主体（尤其是政府或公共部门）为实现治理目标而采取的行动策略或方式［15］。随着我国高等教育的不断发展，高校规模不断扩大、学校职能不断扩展、学校面临的社会环境越来越复杂。以往传统的把学习和贯彻政府的文件精神当作唯一的治校良方（治理工具），把学校变成一个单纯贯彻执行指令的机构已不能适应高校的发展。高校应根据学校的历史与现实、基础与特色、定位与发展选择全方位、多类型的适合自身的治理工具开展有创造性的治理能力提升工程，从而加速助推高校治理现代化。当前，关于治理工具类别从学术的角度来开展研究还凤毛麟角，周超、毛胜根从社会治理的角度指出社会治理工具分为规制型工具、激励型工具、参与型工具和文化信息型工具四大类［16］。高校治理作为国家治理的重要组成部分，可基于社会治理工具的四大类型，通过高校自上而下和自下而上的治理工具更新，形成高校自身特有的治理工具，努力做到规制型工具便利、激励型工具提气、参与型工具聚力、文化信息型传情，让高校治理工具在“优美的意境中”为高校治理提供强有力的技术和操作支撑，加速推进高校治理现代化。

三、高校治理现代化的实践向度

高水平推进高校治理现代化建设，需要适应国家治理体系和治理能力现代化建设新形势、新任务和新要求。在厘清高校治理现代化的逻辑起点和把准高校治理现代化的关键要素基础上，从加强高校党的领导、创新高校治理理念、完善高校治理制度建设和优化高校治理工具四个方面入手推进实践，将有效提升高校治理现代化水平和能力。

（一）加强高校党的领导，构建高效的权力运行机制

习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”［17］379加强党对高校的领导，关乎“办什么样的大学、怎样办大学”的根本问题，更关乎到高校立德树人的根本任务。在高校治理现代化的进程中，应落实到构建高效权力运行机制中来。高校作为利益相关组织，其利益相关者主要分别是享有政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的党组织系统、行政系统、学术系统和社群系统，四种权力的规范运行都依赖于党的领导［18］325。这就要求在高校治理中要构建起全面的、系统的、稳定的运行模式。一是高校应在加强党的领导的前提下，构建起四种权力制衡和监督机制，实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保按照法定权限和程序行使权力。二是高校应在加强党的领导的前提下，构建起科学、合理、责权利分明的内部机构，厘清内部机构的权责清单，做到责任明确、权力恰当、利益合理，推行谁使其权、谁尽其责的运行机制。三是高校应在加强党的领导的前提下，构建起党委领导、校长负责、教授治学、民主监督的大学治理精神，营造政治权力廉洁自律、行政权力勤勉高效、学术权力自由创新、民主权力阳光正义的权力运行文化，用文化的力量来保障权力运行。加强党的领导为构建起高效的权力运行机制提供了政治思想保障，高校治理要抓住这根魂，时刻彰显出加强党的领导的重要性和紧迫性。

（二）创新高校治理理念，彰显高校治理现代化的价值引领

理念是实践的先导，治理理念是实现高校治理现代化的逻辑起点与行动前提。树立正确的高校治理理念对推动高校治理现代化具有重要的价值和意义。纵观高校发展历史，有什么样的治理理念就会衍生出什么样的治理现状。当前，高校正面临着世界百年未有之大变局和实现中华民族伟大复兴的战略全局，面临着高等教育领域政府引导和市场调节相结合的数十年未有之大调整，我们必须充分认识到整个社会的变与不变同在、危与机并存的样态。高校在这个大环境中，应创新高校治理理念，丰富高校治理的理论基础。一是树立高质量发展理念。中共中央在第十四个五年规划和2035年远景目标中明确了“建设高质量教育体系”的任务要求，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第四次会议上所作的政府工作报告又强调：“发展更加公平更高质量的教育”。教育高质量发展已然成为社会高质量发展的题中应有之义，高校治理义不容辞地需要树立高质量发展理念。二是树立创新发展理念。创新永远是一个民族和国家发展的不竭动力，高校作为为党育人、为国育才的重要实践场域，在治理中理应树立创新发展理念，为大学生成长成才做好创新引领。三是树立特色发展理念。特色是某个事物显著区别于其他事物的风格、形式，是由事物赖以产生和发展的特定具体环境所决定的。特色就是水平，高校在治理中切忌千校一面，应根据学校的历史、实际走特色治理之路。四是树立共治发展理念。高校作为多元主体，调动各方力量参与到学校的治理过程中将极大地激发多元主体的活力，确保治理效能的最優化［19］。无疑，“高质量”“创新”“特色”“共治”“善治”已成为高校治理现代化的价值引领，高校治理应沿着这些价值目标加速推进高校治理现代化建设。

（三）完善高校治理制度建设，构建新时代高校内部治理体系

教育制度是现代教育的支架，人们的教育行为与教育活动都依赖于一定的教育制度，受一定教育制度的规制。高校制度是一个庞大的体系即制度体系，可以划分为基本制度、一般制度和具体制度。在完善高校制度体系的过程中应做到以下几方面：一是基本制度抓基础。高校的基本制度主要指大学章程，大学章程被赋予优化大学治理结构、实现大学共同治理、保障大学办学自主权等重大使命，章程的结构安排、内容选择不应过于理想主义，而要考虑实用性、有效性，充分兼顾改革发展的现实与未来［20］。高校应用好大学章程，通过强化章程的法治化治理功能、完善学校法治环境建设、理顺大学内部权力关系、统一章程的法治治理价值共识和健全监督职责等举措，筑牢大学章程根基。二是一般制度抓统筹。一般制度主要涉及机构设置制度、管理制度和工作制度。一般制度要围绕大学章程这个基本制度，在高校内部的各个领域制定出科学的、民主的、规范的制度。三是具体制度抓操作。具体制度就是制度体系的最基层，它将与具体的人和具体的事直接对接，如教师聘任制度、绩效考核制度、学生管理制度等。这就要求我们在制度的制定和完善中要坚持人本、民主的价值核心，并在具体操作中落实落地。在高校治理现代化的进程中，不管是基本制度建设还是一般制度和具体制度建设都要抓住制度的特有属性，在法治的基础上构建起合法、正当、民主和可持性的制度体系和构建起新时代高校内部治理体系。

（四）优化高校治理工具，促进高校治理效能不断提升

高校治理创新手段方法即是优化治理工具。治理工具是推动教育政策落实的重要方式和手段［21］。基于社会治理中的规制型、激励型、参与型和文化信息型四种工具，高校可按四种治理工具，结合高校实际优化高校自身治理工具。规制型工具，又称强制性工具或指导性工具，一般以法律法规、规章制度、行政命令等形式出现，可以理解为政策性工具。高校可及时根据国家的大政方针进一步出台和优化政策性工具，如高校可根据国家出台的《中国教育现代化2035》修订和完善大學章程，实现政策性工具的创新。激励型工具，又称经济性工具或市场化工具，一般以尊重市场机制为出发点，可以理解为市场化工具。随着我国高等教育的不断发展，受市场化影响越来越大，高校在治理活动中可引入市场化管理机制，如时间与效益、成本与产出、竞争与协同等机制，实现市场化工具创新。参与型工具，又称社会性工具或自愿性工具，一般由社会和民间力量自主参与，可以理解为服务性工具。高校在治理活动中可调动社会和师生力量增强高校治理，如通过校园开放增加社会对学校治理的支持和帮助，可增强师生的主人翁意识增加师生参与治理的主动性，实现服务性工具的创新。文化信息型工具，又称信息性工具，一般指依靠信息的力量实现治理的最优化，可以理解为科技性工具。高校可以运用互联网、大数据、人工智能等技术手段整合学校教学、管理和服务资源，开展大数据应用，全面提升信息化支撑学校决策、管理和服务的能力，实现科技性工具创新，让数据多跑腿、师生少跑路，提升师生的获得感。

四、结语

高校治理现代化是时代赋予高校的历史使命，也是推进高校高质量发展的关键一步，更是提升我国高等教育国际竞争力的核心所在。《中国教育现代化2035》也指出，着眼长远我们要大力推进教育治理现代化，全面提升教育竞争力；要形成教育治理新格局，激活各级各类学校的积极性和创造性；要改进教育治理方式，实现学校管理精准化和决策科学化。可见，高校在未来很长一段时间内将会围绕“治理”这一主题开展深度实践，全面、系统、科学地分析和阐释高校治理现代化的逻辑起点、关键要素和实践向度将有效推进高校治理现代化，从而为实现国家治理体系和治理能力现代化添砖加瓦，为实现全面建设社会主义现代化国家和实现第二个百年奋斗目标作出高校应有的贡献。

［责任编辑：张思军］

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Modernization of University Governance：Logical Starting Point，key Elements and Practical Dimension

ZHENG Guo1，2

（1.Faculty of Education，Shaanxi Normal University，Xian 710062，China;2.School of Education，China West Normal University，Nanchong 637009，China）

Abstract：As an important force in socialist modernization construction，colleges and universities are an organic part of the modernization construction of national governance system and governance capacity.Promoting the modernization of university governance system and governance capacity is an inevitable choice for the high-quality development of colleges and universities in the new stage of development，as well as the general requirements and new deployment of deepening the comprehensive reform in the field of education.It will effectively enhance the modernization level and ability of university governance to clarify the logical starting point of the modernization of university governance and grasp the key elements of the modernization of university governance through strengthening the leadership of the Party，innovating the idea of university governance，perfecting the construction of university governance system and optimizing the tools of university governance.

Key words：modernization of university governance；value logic；governance concept；governance system；governance tools